□王森勛

習(xí)近平總書記指出，只有把社會(huì)生活的基本方面納入法治的調(diào)整范圍，經(jīng)濟(jì)、政治、文化和諧發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步才有切實(shí)的保障，整個(gè)社會(huì)才能成為一個(gè)和諧的社會(huì)。地方立法是國(guó)家立法體系的重要組成部分，是深入貫徹依法治國(guó)基本方略、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。做好設(shè)區(qū)市地方立法工作，有利于完善我國(guó)既統(tǒng)一又分層次的立法體制，解決國(guó)家和省級(jí)層面暫時(shí)無(wú)法解決或不宜解決的問題，為提升地方治理能力提供法治保障。

日照市獲得地方立法權(quán)以來，市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持市委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握立法工作正確的政治方向，突出發(fā)展需求、實(shí)踐特色和質(zhì)量導(dǎo)向，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，科學(xué)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，積極探索和推進(jìn)立法工作。2017年2月，市十八屆人大一次會(huì)議表決通過《日照市制定地方性法規(guī)條例》，標(biāo)志著日照正式步入“立法時(shí)代”。此后兩年多的時(shí)間里，市人大常委會(huì)又相繼制定并頒布實(shí)施《日照市城市管理?xiàng)l例》《日照市物業(yè)管理?xiàng)l例》《日照市飲用水水源地保護(hù)條例》和《日照市文明行為促進(jìn)條例》4部地方性法規(guī)。此外，《日照市海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》已經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審查批準(zhǔn)。從立法準(zhǔn)備到立法實(shí)施，從程序立法到實(shí)體立法，日照市地方立法一步一個(gè)腳印，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，有力地促進(jìn)了地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升，為日照改革發(fā)展穩(wěn)定提供了重要的法治保障。

——堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)，是做好地方立法工作的根本遵循。東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。立法是國(guó)家重要的政治活動(dòng)，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)好黨在不同時(shí)期的決策部署，全力服務(wù)中心任務(wù)和工作大局，只有這樣地方立法才能保持正確方向。對(duì)于地方立法工作，市委始終給予高度重視和全程關(guān)注，市委常委會(huì)經(jīng)常研究部署立法工作重要問題，并納入市委民主法治和社會(huì)穩(wěn)定工作線的重要任務(wù)加以督導(dǎo)推進(jìn)。市人大常委會(huì)牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的全過程、各方面，緊緊圍繞市委中心任務(wù)謀劃立法工作，堅(jiān)持重大立法問題和重要法規(guī)報(bào)請(qǐng)市委決定，建立健全常委會(huì)黨組討論協(xié)調(diào)立法工作重大事項(xiàng)制度，積極落實(shí)市委提出的立法建議，高質(zhì)量、高效率地完成市委交給的立法工作任務(wù)。

健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要任務(wù)。按照這一要求，市人大常委會(huì)緊緊依靠市委領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各方面支持，不斷強(qiáng)化主導(dǎo)意識(shí)，完善主導(dǎo)機(jī)制，提升主導(dǎo)能力，發(fā)揮好在編制立法規(guī)劃和計(jì)劃、法規(guī)案起草和修改以及審議等環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。地方立法啟動(dòng)之初，市人大常委會(huì)就成立了立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由常委會(huì)主任和分管委室主任分別擔(dān)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，人大有關(guān)委室、政府法制工作部門負(fù)責(zé)同志為成員，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌整合各方面力量，協(xié)同推進(jìn)全市地方立法工作，及時(shí)研究解決立法工作中遇到的困難和問題。堅(jiān)持法規(guī)起草提前介入，確立“全程參與、分段領(lǐng)跑”的立法工作模式，強(qiáng)化人大對(duì)法規(guī)起草進(jìn)度和內(nèi)容的把控。同時(shí)，密切聯(lián)系溝通，充分調(diào)動(dòng)法規(guī)起草部門和政府審查等部門在立法工作中的積極性和主動(dòng)性，凝聚起立法工作的強(qiáng)大合力。

——堅(jiān)持創(chuàng)新務(wù)實(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)，是推進(jìn)地方立法的動(dòng)力支撐。作為一座年輕的海濱城市，日照正處于爭(zhēng)先進(jìn)位、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，城市空間迅速擴(kuò)張，人口規(guī)模持續(xù)膨脹，保障城市健康運(yùn)行的任務(wù)日益繁重，對(duì)加強(qiáng)和改善城市管理的需求也越來越迫切。但是，由于缺乏明確的上位法依據(jù)和制度支撐，城市管理一直面臨無(wú)法可依的現(xiàn)實(shí)矛盾，借權(quán)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象較為普遍，政府部門管理效能不高，執(zhí)法底氣不足，使得城市管理中長(zhǎng)期存在的一些頑疾不能從根子上得到解決。適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的新要求，制定出臺(tái)一部務(wù)實(shí)管用的城市管理“當(dāng)家法”，就成為獲得立法權(quán)后日照立法工作的當(dāng)務(wù)之急，也是市委交給人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

城市管理綜合性立法分量重、難度高，涵蓋范圍寬、領(lǐng)域廣，動(dòng)輒牽扯敏感話題和市民切身利益，而且省內(nèi)外可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，實(shí)為一塊難啃的“硬骨頭”。為了打好日照實(shí)體立法的第一場(chǎng)硬仗，常委會(huì)動(dòng)員人大機(jī)關(guān)力量和全市各方面立法資源，堅(jiān)持科學(xué)態(tài)度和專業(yè)精神，以迎難而上、攻堅(jiān)克難的勇氣和擔(dān)當(dāng)，努力克服立法經(jīng)驗(yàn)不足、工作力量薄弱等困難，歷經(jīng)多輪學(xué)習(xí)取經(jīng)、實(shí)地調(diào)研、座談交流，廣泛征求專家學(xué)者和社會(huì)各界的意見建議，反復(fù)修改完善，如期完成了這項(xiàng)艱巨的立法工作任務(wù)。經(jīng)常委會(huì)兩次審議并表決通過，報(bào)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，《日照市城市管理?xiàng)l例》于2017年10月1日起正式施行。作為省內(nèi)首部設(shè)區(qū)的市城市管理綜合性法規(guī)，條例直面城市管理中的痛點(diǎn)、盲點(diǎn)，總結(jié)和固化近年來創(chuàng)建全國(guó)文明城市、綜合行政執(zhí)法改革等經(jīng)驗(yàn)成果，從法規(guī)層面確立了日照城市管理的總章程。值得一提的是，在這部條例的制定過程中，省人大常委會(huì)法工委主動(dòng)給予全過程的指導(dǎo)和支持，幫助邀請(qǐng)省內(nèi)知名專家、學(xué)者和省直有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在濟(jì)南組織召開專家論證會(huì)，對(duì)立法中遇到的具體法律問題進(jìn)行集體會(huì)診，為條例的順利制定出臺(tái)掃除了障礙、鋪平了道路。這也是市人大借智借力、上下聯(lián)動(dòng)，開展科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的有益探索和實(shí)踐。

綱舉目張，繼城市管理?xiàng)l例之后，針對(duì)“后創(chuàng)城時(shí)代”存在的突出問題，日照又先后制定出臺(tái)物業(yè)管理?xiàng)l例和文明行為促進(jìn)條例，市政府及有關(guān)部門加緊制定實(shí)施相關(guān)配套規(guī)章和規(guī)范性文件，初步搭起了具有日照特色的城市管理法規(guī)制度框架。

——堅(jiān)持立法為民、關(guān)切民生，是地方立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！爸茋?guó)有常，而利民為本?！庇玫胤搅⒎ɑ貞?yīng)社會(huì)關(guān)切，體現(xiàn)城市溫度，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利，是新時(shí)代法治建設(shè)的基本要求，也是開展地方立法工作的重要原則。在近年來的城市管理、水源地保護(hù)等立法工作中，市人大常委會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向、民生導(dǎo)向，從社會(huì)關(guān)注度高、事關(guān)群眾切身利益的突出問題入手，注重科學(xué)規(guī)范行政管理行為，維護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

比如，為落實(shí)權(quán)責(zé)一致原則，防止公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)民事行為，城市管理?xiàng)l例科學(xué)界定了各級(jí)政府及其主管部門的職責(zé)范圍，在賦予行政管理職權(quán)的同時(shí)，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)可能存在的公權(quán)力侵害民事權(quán)利的條款，如停止供水供電、不予辦理房屋轉(zhuǎn)移登記等方面的不當(dāng)規(guī)定，在審議修改時(shí)作了堅(jiān)決調(diào)整。在物業(yè)管理?xiàng)l例制定中，結(jié)合日照實(shí)際，創(chuàng)設(shè)了物業(yè)管理委員會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)了業(yè)主自治全覆蓋；同時(shí)，通過引入物業(yè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、建立物業(yè)服務(wù)企業(yè)信用檔案等，有效解決了物業(yè)行業(yè)監(jiān)管缺乏抓手的問題。在飲用水水源地保護(hù)條例中，寫入了實(shí)施保護(hù)區(qū)內(nèi)村莊搬遷計(jì)劃，依法給予補(bǔ)償?shù)闹贫?，既滿足了保護(hù)飲用水源環(huán)境、讓城鄉(xiāng)居民喝上放心水的緊迫需要，也充分考慮了庫(kù)區(qū)移民的生活生計(jì)和實(shí)施搬遷的現(xiàn)實(shí)問題。

——堅(jiān)持開門立法、廣納民智，是提高立法質(zhì)量的重要保障。良法才能善治，質(zhì)量是地方立法的生命。市人大常委會(huì)把立法質(zhì)量擺在第一位，創(chuàng)新性地提出了“嚴(yán)格程序、深入調(diào)研、充分論證、確保質(zhì)量”的工作要求，積極探索和改進(jìn)完善立法工作機(jī)制，集中各方智慧，凝聚各方共識(shí)，確保出臺(tái)的每一部法規(guī)都精益求精，經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。建立法規(guī)公開征集意見制度。在法規(guī)立項(xiàng)、起草、修改、審議的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等媒體，廣泛征求社會(huì)各界的意見建議。深入開展調(diào)查研究，采取實(shí)地調(diào)研、召開座談會(huì)與問卷調(diào)查等方式相結(jié)合，大力拓展民意表達(dá)渠道，不斷增強(qiáng)立法調(diào)研實(shí)效。在文明行為促進(jìn)條例立法過程中，依托新聞媒體積極引導(dǎo)廣大市民參與立法互動(dòng)，使條例更加接地氣、合民意。建立法規(guī)集中封閉修改制度，根據(jù)各方面的修改意見，組織立法咨詢員、人大代表及市政府法制部門、法規(guī)涉及相關(guān)部門有關(guān)人員，集中一段時(shí)間、固定一個(gè)地點(diǎn)，放下手頭其他工作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行集體研究和封閉修改。每一部法規(guī)都要組織集中封閉修改5至7次，此舉切實(shí)提高了法規(guī)修改的效率和質(zhì)量。建立專家論證會(huì)商制度，法規(guī)草案在市級(jí)層面廣泛征集意見、反復(fù)修改的基礎(chǔ)上，借助省級(jí)層面專家學(xué)者、立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法與司法部門問題見得多、對(duì)策找得實(shí)、方向盯得準(zhǔn)以及專業(yè)性強(qiáng)、涵蓋面廣的優(yōu)勢(shì)，想方設(shè)法爭(zhēng)取上級(jí)的支持，聽取專家的意見，集中學(xué)者的智慧，把好立法質(zhì)量關(guān)口，從而提高法規(guī)制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性、實(shí)效性和前瞻性。建立立法專家咨詢制度，當(dāng)前立法已涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，法律規(guī)范越來越具體，有的專業(yè)性很強(qiáng)，只靠立法機(jī)關(guān)的力量有時(shí)難以全面把握和準(zhǔn)確規(guī)范，借助“外腦”、智庫(kù)的作用顯得更為重要。常委會(huì)成立了由28名法律專家、專業(yè)人才組成的立法咨詢專家隊(duì)伍，為立法工作提供人才儲(chǔ)備和智力支持。同時(shí)注重整合全市立法資源，主動(dòng)加強(qiáng)與省人大常委會(huì)法工委聯(lián)系溝通，學(xué)習(xí)借鑒省內(nèi)外地市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高立法工作的質(zhì)量和水平。

——堅(jiān)持“法之必行”、嚴(yán)格實(shí)施，是地方立法富有生命力的關(guān)鍵所在?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！狈傻纳υ谟趯?shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。對(duì)此，日照市委、市人大常委會(huì)、市政府始終思想統(tǒng)一、行動(dòng)一致，建立起高效有力的法規(guī)實(shí)施保障推動(dòng)機(jī)制。日照市首部實(shí)體性法規(guī)《日照市城市管理?xiàng)l例》經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施后，市委及時(shí)組織召開高規(guī)格的頒布實(shí)施動(dòng)員大會(huì)，吹響了城市管理?xiàng)l例貫徹實(shí)施的號(hào)角，全市各級(jí)各有關(guān)部門迅速行動(dòng)，掀起了一系列集中宣傳、學(xué)法用法的熱潮。市委、市政府明確提出，要牢固樹立“規(guī)劃有高度、建設(shè)有厚度、管理有力度、城市有溫度”的“四度”理念，以城市管理?xiàng)l例、物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施為總藍(lán)本和指揮棒，對(duì)城市管理體制機(jī)制作出重大變革和創(chuàng)新，采取第三方考核與專業(yè)考核相結(jié)合的辦法，對(duì)全市55個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)行分類考核，每一個(gè)考核指標(biāo)的設(shè)置，都是對(duì)兩部條例相關(guān)條款的分解與細(xì)化，考核結(jié)果與評(píng)優(yōu)評(píng)先直接掛鉤。通過連續(xù)兩年的考核督導(dǎo)，各級(jí)特別是基層干部群眾參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性被有效激發(fā)出來，城市管理精細(xì)化、規(guī)范化水平不斷提高，市容市貌、城市秩序發(fā)生了顯著變化，市民群眾對(duì)城市管理的滿意度有了新提升。

另一方面，市人大常委會(huì)堅(jiān)持立法與嚴(yán)格執(zhí)法并重，綜合運(yùn)用專題調(diào)研、問卷調(diào)查、執(zhí)法檢查及專題詢問等手段，對(duì)已頒布法規(guī)的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。在去年開展對(duì)城市管理?xiàng)l例、物業(yè)管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查和專題詢問基礎(chǔ)上，今年常委會(huì)又將兩部條例的貫徹實(shí)施納入監(jiān)督工作的重中之重，除繼續(xù)安排開展市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)人大聯(lián)動(dòng)執(zhí)法檢查外，還委托第三方對(duì)兩部條例的實(shí)施效果開展評(píng)估，并結(jié)合聽取執(zhí)法檢查和評(píng)估報(bào)告，對(duì)全市城市管理工作再次進(jìn)行專題詢問。通過持續(xù)監(jiān)督、跟蹤問效，督促各級(jí)各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、各司其職，共同推動(dòng)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，做到以良法促發(fā)展、保善治，把依法治市各項(xiàng)工作提高到一個(gè)新水平。