□ 王汝洋

為推動(dòng)中央企業(yè)全面加強(qiáng)合規(guī)管理，加快提升依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理水平，著力打造法治央企，保障企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2018 年11 月發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《合規(guī)指引》”）?！逗弦?guī)指引》規(guī)定地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可參照《合規(guī)指引》積極推進(jìn)地方國(guó)企的合規(guī)管理工作。

那么，《合規(guī)指引》出臺(tái)的背景如何？有哪些亮點(diǎn)內(nèi)容？對(duì)地方國(guó)有企業(yè)推進(jìn)合規(guī)體系建設(shè)有何借鑒作用？

《合規(guī)指引》出臺(tái)背景

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展以及“一帶一路”倡議的全面推進(jìn)實(shí)施，越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)走向世界。與此同時(shí)，境內(nèi)外監(jiān)管趨嚴(yán)，合規(guī)執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，中興、華為等企業(yè)接連被國(guó)外政府調(diào)查、處罰、起訴?！昂弦?guī)”日漸為各方所重視，合規(guī)規(guī)范性文件不斷出臺(tái)，對(duì)于合規(guī)管理的需求日益緊迫。

早在2006 年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》。2017 年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》，中國(guó)保監(jiān)會(huì)頒布《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理指引》。中國(guó)企業(yè)的合規(guī)管理，率先在金融行業(yè)開(kāi)展、發(fā)展和成熟，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

2015 年12 月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》，明確要求中央企業(yè)加快提升合規(guī)管理能力，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準(zhǔn)則，加強(qiáng)合規(guī)教育培訓(xùn)，形成全員合規(guī)的良性機(jī)制，建立法律、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控一體化管理平臺(tái)。

2016 年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委就組織中國(guó)石油、中國(guó)移動(dòng)、東方電氣集團(tuán)、招商局集團(tuán)、中國(guó)中鐵等五家中央企業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)工作，以期借鑒國(guó)內(nèi)外合規(guī)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為企業(yè)在參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)合規(guī)管理提供良好示范。

2018 年11 月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》。

《合規(guī)指引》亮點(diǎn)解讀

亮點(diǎn)一：凸顯大合規(guī)理念?！逗弦?guī)指引》運(yùn)用了大合規(guī)理念來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)合規(guī)管理，要求中央企業(yè)將合規(guī)管理工作覆蓋各級(jí)機(jī)構(gòu)、全體員工和經(jīng)營(yíng)管理各領(lǐng)域、全流程?！逗弦?guī)指引》將合規(guī)定義為：企業(yè)及其員工對(duì)各項(xiàng)工作中所有適用規(guī)范的普遍遵循，包括法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國(guó)際條約、規(guī)則等。

亮點(diǎn)二：提出合規(guī)管理建設(shè)四大原則。一是全面覆蓋。堅(jiān)持將合規(guī)要求覆蓋各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各部門(mén)、各級(jí)子企業(yè)和分支機(jī)構(gòu)、全體員工，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全流程。二是強(qiáng)化責(zé)任。把加強(qiáng)合規(guī)管理作為企業(yè)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的重要內(nèi)容。建立全員合規(guī)責(zé)任制，明確管理人員和各崗位員工的合規(guī)責(zé)任并督促有效落實(shí)。三是協(xié)同聯(lián)動(dòng)。推動(dòng)合規(guī)管理與法律風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理等工作相統(tǒng)籌、相銜接，確保合規(guī)管理體系有效運(yùn)行。四是客觀獨(dú)立。嚴(yán)格依照法律法規(guī)等規(guī)定對(duì)企業(yè)和員工行為進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和處理。合規(guī)管理牽頭部門(mén)獨(dú)立履行職責(zé)，不受其他部門(mén)和人員的干涉。

亮點(diǎn)三：合規(guī)管理融入公司治理整體框架?！逗弦?guī)指引》明確了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、合規(guī)委員會(huì)、合規(guī)管理負(fù)責(zé)人、合規(guī)管理牽頭部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)及相關(guān)部門(mén)的具體職責(zé)。將合規(guī)管理融入企業(yè)公司治理整體框架，職責(zé)界分上充分考慮了各治理主體的權(quán)責(zé)定位，自上而下清晰分出決策層、管理層、實(shí)施層的不同職責(zé)。

《合規(guī)指引》要求建立健全合規(guī)管理“三道防線”，即：業(yè)務(wù)部門(mén)是防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，業(yè)務(wù)人員及其負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要合規(guī)責(zé)任；合規(guī)管理綜合部門(mén)是防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的第二道防線，同時(shí)也是合規(guī)管理體系建設(shè)和實(shí)施的責(zé)任單位；內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)是防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的第三道防線，監(jiān)督、評(píng)價(jià)公司整體風(fēng)險(xiǎn)防控措施的有效性。

亮點(diǎn)四：體現(xiàn)了“大合規(guī)、抓重點(diǎn)”的思路。《合規(guī)指引》要求中央企業(yè)在推進(jìn)全面合規(guī)的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)人員的合規(guī)管理，切實(shí)防范重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。重點(diǎn)領(lǐng)域包括市場(chǎng)交易、安全環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動(dòng)用工、財(cái)務(wù)稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)伙伴等領(lǐng)域；重點(diǎn)環(huán)節(jié)包括制度制定環(huán)節(jié)、決策環(huán)節(jié)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)等；重點(diǎn)人員包括管理人員、高風(fēng)險(xiǎn)崗位人員、境外人員等。

此外，《合規(guī)指引》第十六條特別強(qiáng)調(diào)了境外投資經(jīng)營(yíng)行為的合規(guī)管理，要求企業(yè)嚴(yán)格遵守國(guó)際規(guī)則、國(guó)家境外投資監(jiān)管要求和所在國(guó)法律法規(guī)等，關(guān)注投資保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、外匯與貿(mào)易管制、環(huán)境保護(hù)、稅收勞工等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，認(rèn)真制定防控措施，確保境外投資經(jīng)營(yíng)行為依法合規(guī)。

亮點(diǎn)五：閉環(huán)式的合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制?！逗弦?guī)指引》對(duì)合規(guī)管理制度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置、合規(guī)審查機(jī)制、違規(guī)行為處罰機(jī)制、合規(guī)管理評(píng)估等提出了明確要求。在管理維度上，包含了“事先－事中－事后”，形成完整閉環(huán)。其中，隨著監(jiān)管環(huán)境變化，合規(guī)預(yù)案及重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)處置將可能成為未來(lái)合規(guī)管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

亮點(diǎn)六：全方位的合規(guī)管理保障機(jī)制?！逗弦?guī)指引》對(duì)合規(guī)考核評(píng)價(jià)、信息化建設(shè)、合規(guī)管理隊(duì)伍、合規(guī)培訓(xùn)、合規(guī)文化、合規(guī)報(bào)告制度等合規(guī)管理保障機(jī)制予以明確規(guī)定。其中，合規(guī)報(bào)告制度是國(guó)際通行的合規(guī)管理手段，將促進(jìn)中央企業(yè)合規(guī)職責(zé)履行、合規(guī)管理?xiàng)l線建立、合規(guī)信息共享等一體化發(fā)展。

《合規(guī)指引》價(jià)值與意義

落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院要求的必然選擇。2017 年5 月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)深改組第三十五次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)行為的若干意見(jiàn)》，提出規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)行為，要加強(qiáng)企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)行為合規(guī)制度建設(shè)，逐步形成權(quán)責(zé)明確、放管結(jié)合、規(guī)范有序、風(fēng)險(xiǎn)控制有力的監(jiān)管體制機(jī)制，更好服務(wù)對(duì)外開(kāi)放大局。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》提出，“依法合規(guī)、違規(guī)必究”是建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的基本原則。要求認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照完善現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門(mén)和崗位的監(jiān)督為重點(diǎn)，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、完善機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任體系。

順應(yīng)國(guó)際環(huán)境變化的客觀需要。近年來(lái)，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、聯(lián)合國(guó)、經(jīng)合組織、世界經(jīng)濟(jì)論壇、國(guó)際商會(huì)、世界銀行等眾多國(guó)家及組織密集出臺(tái)反腐敗、誠(chéng)信合規(guī)等法規(guī)及指引，執(zhí)法力度加大。伴隨著中國(guó)企業(yè)“走出去”的浪潮，國(guó)有企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。據(jù)相關(guān)披露，2017 年，中央企業(yè)發(fā)生境外法律糾紛案件960 件，涉案金額2593 億元。合規(guī)是企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的前提，合規(guī)管理更是企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面。構(gòu)建具有國(guó)際視野、符合企業(yè)實(shí)際的合規(guī)管理體系，是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、提升全球競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。

為國(guó)有企業(yè)合規(guī)建設(shè)指明方向。不同于以往對(duì)特定領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范以及非強(qiáng)制性的參考性指南，也不同于既有的針對(duì)央企合規(guī)問(wèn)題的概括性要求，《合規(guī)指引》對(duì)央企合規(guī)管理工作作出了綜合性、系統(tǒng)性的規(guī)定?！逗弦?guī)指引》確立了全面覆蓋、強(qiáng)化責(zé)任、協(xié)同聯(lián)動(dòng)和客觀獨(dú)立四項(xiàng)基本原則，對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確，并對(duì)合規(guī)管理主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、管理運(yùn)行機(jī)制和保障措施進(jìn)行了規(guī)范，為合規(guī)體系搭建、管理和運(yùn)行提供了較為完善的制度框架，為企業(yè)開(kāi)展合規(guī)體系建設(shè)提供了政策指導(dǎo)。

同時(shí)，《合規(guī)指引》規(guī)定地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可參照《合規(guī)指引》積極推進(jìn)地方國(guó)企的合規(guī)管理工作，意味著其內(nèi)容將推廣適用于地方國(guó)企，將對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)方式產(chǎn)生重要影響。

關(guān)于地方國(guó)企合規(guī)管理建設(shè)的建議

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委大力推進(jìn)國(guó)企法治建設(shè)，取得了積極成效。但國(guó)有企業(yè)法治建設(shè)與全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求相比，與在更廣泛領(lǐng)域和更深層次服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的需求相比，還有不小差距。從國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化角度看，加強(qiáng)合規(guī)管理是貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的客觀要求，也成為企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理、提升治理水平的重要環(huán)節(jié)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委把合規(guī)管理作為國(guó)有企業(yè)法治建設(shè)的重要任務(wù)，并將2019 年確定為央企合規(guī)風(fēng)控深化年。作為地方國(guó)企，應(yīng)當(dāng)深化對(duì)《合規(guī)指引》的學(xué)習(xí)理解，根據(jù)企業(yè)發(fā)展階段情況，從加強(qiáng)合規(guī)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善合規(guī)制度體系、強(qiáng)化合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、培育合規(guī)文化與人才隊(duì)伍建設(shè)等方面全方位推進(jìn)地方國(guó)企合規(guī)管理建設(shè)。

強(qiáng)化合規(guī)管理職能，打造高素質(zhì)合規(guī)工作隊(duì)伍。合規(guī)管理可能觸及企業(yè)局部或者短期利益，要充分發(fā)揮合規(guī)管理職能，確保合規(guī)管理的獨(dú)立性和權(quán)威性至關(guān)重要。要嚴(yán)格落實(shí)《合規(guī)指引》要求，規(guī)范合規(guī)管理負(fù)責(zé)人的職責(zé)分工和報(bào)告路線、優(yōu)化合規(guī)管理部門(mén)設(shè)置，確保崗位設(shè)置和部門(mén)編制的獨(dú)立性。要建立適應(yīng)合規(guī)管理工作特點(diǎn)的人事薪酬制度，根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)模、員工數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)水平等因素配備足夠的專(zhuān)兼職合規(guī)人員，持續(xù)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升隊(duì)伍能力水平。

注重運(yùn)用“大合規(guī)”理念，形成合規(guī)管理合力。重點(diǎn)要做到堅(jiān)持“管業(yè)務(wù)必須管合規(guī)”，落實(shí)好業(yè)務(wù)部門(mén)的主體責(zé)任，發(fā)揮好法務(wù)風(fēng)控部門(mén)推動(dòng)大合規(guī)的綜合管理職能，注重發(fā)揮法律、內(nèi)控、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督作用，搭建起法律、業(yè)務(wù)、監(jiān)督部門(mén)協(xié)作機(jī)制，定期溝通情況、共享信息，形成管理合力。

立足預(yù)先防范和節(jié)點(diǎn)控制，覆蓋企業(yè)運(yùn)營(yíng)全流程。健全完善合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估和警示制度、合規(guī)審查制度，推進(jìn)法律風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)，強(qiáng)化合規(guī)評(píng)價(jià)和考核，形成涵蓋生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和管理層級(jí)的合規(guī)管理制度機(jī)制。

強(qiáng)化合規(guī)文化建設(shè)與合規(guī)能力培訓(xùn)。抓好重點(diǎn)對(duì)象的法治宣傳教育。強(qiáng)化對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)管理人員等“關(guān)鍵少數(shù)”的合規(guī)培訓(xùn)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部守法合規(guī)示范作用。利用各種平臺(tái)和媒介，結(jié)合法治宣傳教育，面向廣大職工廣泛深入開(kāi)展合規(guī)主題宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)合規(guī)意識(shí)和合規(guī)知識(shí)的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)全員樹(shù)立踐行按章操作、依法辦事的合規(guī)理念。

《合規(guī)指引》關(guān)于中央企業(yè)開(kāi)展合規(guī)管理的具體部署正在逐步展開(kāi)，合規(guī)管理將在未來(lái)國(guó)資監(jiān)管和企業(yè)管理中扮演關(guān)鍵角色，也勢(shì)必對(duì)國(guó)企改革、公司治理、境外投資等領(lǐng)域產(chǎn)生廣泛影響。作為合規(guī)管理職能的主要承擔(dān)者，國(guó)有企業(yè)法務(wù)風(fēng)控部門(mén)也將迎來(lái)新的工作契機(jī)和挑戰(zhàn)，推動(dòng)合規(guī)成為企業(yè)管理的必要一環(huán)。實(shí)現(xiàn)合規(guī)與法務(wù)的共同提升，既是法務(wù)工作者的應(yīng)有職責(zé)，也是作為國(guó)有企業(yè)合規(guī)工作者的共同使命。