撰文/杜廣巍 馬仁萍 宋成剛

三江源生態(tài)保護一期工程的實施，治理區(qū)植被綜合覆蓋度得到顯著提高，水土流失逐步減緩，徑流量穩(wěn)中有升，水質(zhì)總體保持在Ⅱ類以上，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護取得階段性成果。同時，當(dāng)?shù)馗髯迦罕娚a(chǎn)生活條件得到明顯改善，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了長足進步。

然而，由于受自然地理環(huán)境和人類活動的影響，三江源地區(qū)生態(tài)退化的總體趨勢尚未得到根本遏制，制約三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾和問題依然存在。

2008 年，根據(jù)國務(wù)院“適時啟動三江源二期工程前期研究工作”和“建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)”的要求，青海省人民政府組織編制了《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》。

青海省委、省政府始終將生態(tài)保護作為重要責(zé)任，2012 年全面啟動試驗區(qū)生態(tài)保護專項規(guī)劃——《青海三江源生態(tài)保護和建設(shè)二期工程規(guī)劃》（以下稱《二期規(guī)劃》，相應(yīng)的工程稱二期工程）編制工作。

隨著國家“建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)”的新部署，面對新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，青咨人站在更高層面，敢為人先，先行先試，謀劃三江源地區(qū)生態(tài)保護，在高原極地探索綠色、生態(tài)、文明、和諧的發(fā)展之路。

保護升級，三江源保護融入國家戰(zhàn)略

三江源一期工程取得了初步成效，生態(tài)惡化趨勢放緩，生態(tài)逐年顯現(xiàn)正向的改變，生態(tài)環(huán)境的改善也給三江源地區(qū)農(nóng)牧民帶來了實實在在的好處。但在高寒缺氧、四季狂風(fēng)、“六月飛雪”的氣候環(huán)境下進行生態(tài)修復(fù)，是一項異常艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，恢復(fù)生態(tài)功能，絕非幾年時間，通過幾項工程建設(shè)就能完成的。

由于受氣候變化、人類活動等因素的影響，三江源地區(qū)土地荒漠化趨勢依然比較明顯，“黑土灘”和沙漠化每年以5.2 萬公頃的速度在擴大。同時，每年新增水土流失面積2100 公頃，黃河、長江在青海境內(nèi)每年平均輸沙量分別高達8814 萬噸和1232萬噸。且一期工程主要在自然保護區(qū)內(nèi)布局，工程覆蓋范圍只占三江源地區(qū)總面積的40%，尚有60%的面積未開展生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)。工程實施依舊處于起步階段，具有局限性、初始性等特點，生態(tài)退化形勢依舊嚴峻。

在青海省上下謀劃和探索新三江源生態(tài)保護治理方式的關(guān)鍵時刻，國務(wù)院一份重磅文件的出臺為三江源保護和建設(shè)提供了前所未有的發(fā)展機遇。2008 年11月，《國務(wù)院關(guān)于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2008〕34 號）（以下簡稱國發(fā)〔2008〕34 號）中明確“適時啟動三江源二期工程前期研究工作”和“建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)”，并從青海生態(tài)地位的重要性和特殊性出發(fā)，明確提出了加快建立生態(tài)補償機制，建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)（以下簡稱三江源試驗區(qū)）的要求。國發(fā)〔2008〕34 號文的出臺，為青海省三江源保護推進工作指明了前進的方向，提供了政策保障。國務(wù)院責(zé)成國家發(fā)展改革委和青海省人民政府負責(zé)《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）起草工作。

青海省委、省政府高度重視，積極落實國發(fā)34 號文件精神，在中共青海省十一屆五次全委會上作了全面部署，特別強調(diào)要建設(shè)好三江源試驗區(qū)，并責(zé)成省發(fā)展改革委組織力量，具體開展編制工作。

隨即，青海省發(fā)展和改革委員會向青海省工程咨詢中心（以下簡稱青咨中心）下達了起草《總體方案》的任務(wù)，要求盡快編寫完成《三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體框架方案》。

重任肩負，青咨人謀劃《總體方案》

建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)，是黨中央、國務(wù)院基于全局高度做出的戰(zhàn)略決策，是國家生態(tài)文明建設(shè)的具體實踐，是促進流域內(nèi)人與自然和諧發(fā)展的重要途徑。

《總體方案》是國家戰(zhàn)略層面的綱領(lǐng)性文件，必須具有很強的指導(dǎo)性和科學(xué)性，既要吃透中央和國務(wù)院的精神，又要符合三江源的實際，其難度之大、政策性之強、要求之高是前所未有的。

接到編制任務(wù)后，青咨中心領(lǐng)導(dǎo)立即召開項目啟動會議，并抽調(diào)精兵強將，特別是熟悉和參與過《一期規(guī)劃》的技術(shù)人員組成項目組，在第一時間與省發(fā)展改革委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家組成了一個20 多人的編制隊伍。

同時，青咨中心聘請了國務(wù)院研究室、中國國際工程咨詢有限公司、中國宏觀經(jīng)濟研究院等機構(gòu)的十幾名國內(nèi)著名專家為咨詢專家，為《總體方案》的編制工作提供咨詢指導(dǎo)。

編制好《總體方案》，摸清和掌握三江源試驗區(qū)當(dāng)前最基本的情況是關(guān)鍵，特別是《一期規(guī)劃》實施以來所取得的成效和發(fā)現(xiàn)的問題以及具體做法，是編制初期需要收集的重要基礎(chǔ)資料。為此，項目組成員多次跋山涉水、不辭勞苦，深入農(nóng)村牧區(qū)調(diào)查情況，搜集資料。2008 年年底，項目組完成《三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)框架方案》。

傳統(tǒng)概念上的三江源地區(qū)是玉樹州、果洛州全境，黃南州澤庫、河南2 縣，海南州同德、興海2 縣，總面積36.31 萬平方公里，黃南州同仁、尖扎2 縣和海南州共和、貴德、貴南3 縣不在區(qū)域內(nèi)。項目組基于三江源試驗區(qū)生態(tài)功能的重要性、系統(tǒng)性和綜合性，從保持三江源區(qū)域范圍的整體性和連片性、有利于實現(xiàn)中央對藏區(qū)政策的均等化、發(fā)揮生態(tài)功能和社會功能的互補性等方面考慮，將擴大三江源試驗區(qū)范圍的建議報青海省發(fā)展和改革委。2009 年1 月，省政府召開專題會議討論《總體方案》，決定增加貴德、貴南、共和、同仁、尖扎縣，使4 州完整地納入試驗區(qū)范圍，即試驗區(qū)范圍確定為包括玉樹、果洛、黃南、海南4 個藏族自治州的21 個縣，以及格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)，總面積39.50 萬平方公里。

項目組按照保護優(yōu)先、集約發(fā)展，科學(xué)布局、統(tǒng)籌規(guī)劃，強化基礎(chǔ)、保障民生，尊重文化、體現(xiàn)特色，改革創(chuàng)新、先行先試的原則，提出《總體方案》的目標(biāo)和任務(wù)，并經(jīng)反復(fù)征求國家部委意見，召開專家咨詢座談會，以及與省內(nèi)廳局及三江源地區(qū)州、縣溝通銜接，最終確定將試驗區(qū)建設(shè)成為生態(tài)文明、經(jīng)濟發(fā)展、生活富裕、社會和諧的先行區(qū)和示范區(qū)。

2009 年1 月到2011 年5 月期間，青咨中心領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)項目組百易其稿。2011 年6月，國家發(fā)展改革委經(jīng)認真斟酌和修改后，將《總體方案》呈報國務(wù)院。

同年8月，溫家寶總理在《總體方案》送審稿上批示：“此事全國關(guān)注，提請國務(wù)院常務(wù)會議討論”。最終經(jīng)過近三年時間的努力，2011 年11 月16 日，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議，批準建立青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)，并啟動實施《總體方案》，強調(diào)“要按照尊重文化、保護生態(tài)、保障民生的原則，堅持生態(tài)保護、綠色發(fā)展與提高人民生活水平相結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，改革創(chuàng)新，將試驗區(qū)建成生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗、提供示范”。

2012 年1 月，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于印發(fā)青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2012〕41 號）。至此，《總體方案》編制工作順利完成。

極地護綠，青咨人謀劃“1+N”規(guī)劃體系

《總體方案》規(guī)劃利用10年時間，把三江源建設(shè)成為一個生態(tài)文明、經(jīng)濟發(fā)展、生活富裕、社會和諧的先行區(qū)和示范區(qū)。爭取到2020 年，完成退牧還草1285 萬公頃，治理荒漠化土地20 萬公頃，治理水土流失面積4.3 萬公頃，植被平均覆蓋度比2010 年提高25 ～30 個百分點，保護濕地面積達到20 萬公頃，水土流失得到有效遏制，水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能進一步增強，自然保護區(qū)得到有效管護，生物多樣性顯著恢復(fù)，重點城市垃圾無害化處理率力爭達到85%，江河徑流量穩(wěn)定性增強，長江、瀾滄江水質(zhì)總體保持在I 類，黃河I 類水質(zhì)河段明顯增加，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)；社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入接近或達到本省平均水平，基本公共服務(wù)能力接近或達到全國平均水平；特色經(jīng)濟形成規(guī)模，體制機制更加健全，全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會目標(biāo)。

為實現(xiàn)試驗區(qū)的建設(shè)目標(biāo)，試驗區(qū)建設(shè)內(nèi)容涵蓋生態(tài)保護、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護體制機制等生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、民生改善等領(lǐng)域的大部分工程項目。

為全面推進試驗區(qū)建設(shè)，青咨人在編制《總體方案》時，高瞻遠矚，超前謀劃，在充分考慮未來三江源試驗區(qū)社會、經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，按照試驗區(qū)發(fā)展需求，設(shè)定了 “1+6”的規(guī)劃體系?！犊傮w方案》“加強組織領(lǐng)導(dǎo)”一節(jié)明確寫到“青海省人民政府要切實加強對試驗區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，實化細化政策措施，在國家有關(guān)部門指導(dǎo)下，組織編制生態(tài)保護、社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，及時通報試驗區(qū)建設(shè)進展情況”。同時，國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)青海省三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2012〕41 號）首頁也再次強調(diào)了這項工作。

《總體方案》“1+N”規(guī)劃體系圖

《總體方案》印發(fā)后，青海省政府應(yīng)勢而謀、順勢而為、乘勢而上，責(zé)成青海省發(fā)展和改革委員會牽頭，盡快組織編制完成試驗區(qū)重點領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。

當(dāng)時，青咨中心作為青海省唯一甲級資質(zhì)的工程咨詢單位，憑借業(yè)界的聲望和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)勢，繼《一期規(guī)劃》后，再次承擔(dān)了《二期規(guī)劃》、《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)社會事業(yè)規(guī)劃》（以下簡稱《社會事業(yè)規(guī)劃》）、《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》（以下簡稱《基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》）、《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃》（以下簡稱《城鎮(zhèn)規(guī)劃》）、《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》（以下簡稱《產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》）、《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)水資源規(guī)劃》（以下稱《水資源規(guī)劃》）規(guī)劃的編制工作。

無縫對接，《二期規(guī)劃》交上完美答卷

青海省委、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決定，始終將生態(tài)保護作為重要責(zé)任。在國發(fā)〔2008〕34 號出臺后，省發(fā)展改革委提早部署，青咨中心先期開展了《二期規(guī)劃》研究工作。

《總體方案》批準后，青咨中心更是將《二期規(guī)劃》編制作為頭等大事來抓，為使三江源地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)工作不間斷，鞏固保護成效，青海省委、省政府要求項目編制組奮力推進《二期規(guī)劃》的編制工作，力爭2012 年底完成并報國家發(fā)展改革委批準，2013 年啟動實施，完成與《一期規(guī)劃》緊密銜接。

在青海省發(fā)展和改革委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，青咨中心組織省內(nèi)知名專家、行業(yè)部門和科研院所技術(shù)人員開展近兩個月的調(diào)研工作。調(diào)研人員深入一線，實地察看生態(tài)現(xiàn)狀、工程實施情況，走鄉(xiāng)入戶，與群眾一起放牧、聊家常（當(dāng)?shù)厝罕姾苌偃藭f漢語，交流需要通過翻譯人員才能完成），深入了解三江源生態(tài)工程對群眾生產(chǎn)生活的影響、群眾對生態(tài)保護工程的期望以及三江源地區(qū)的愿景，把自己當(dāng)成三江源的群眾，急群眾之所急，從保護生態(tài)脆弱區(qū)、解決群眾最關(guān)注、與群眾關(guān)系最直接問題出發(fā)，準確把握《二期規(guī)劃》的總體思路，高質(zhì)量完成規(guī)劃編制任務(wù)。

4 月14 日，玉樹地震發(fā)生時，項目組的同志們正在玉樹州稱多縣開展試調(diào)研工作。按照計劃，根據(jù)試調(diào)研工作完善調(diào)研方案后，啟動正式調(diào)研工作?？紤]到玉樹正在災(zāi)后重建，規(guī)劃編制組將玉樹州調(diào)研工作安排在調(diào)研工作最后，即便如此，項目組赴玉樹州調(diào)研時，到處一片廢墟，群眾住的還是活動板房，忙碌的重建工作并沒有影響玉樹人民對生態(tài)保護工作的使命感，《二期規(guī)劃》調(diào)研工作得到了玉樹州各級領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾的莫大支持。

最終，項目組歷時53 天完成了調(diào)研工作。調(diào)研結(jié)束后項目組整理資料，9 月完成各單項工程實施情況調(diào)研報告初稿。11月，項目組在各單項調(diào)研報告的基礎(chǔ)上，編制完成《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)工程調(diào)研報告大綱》，明確責(zé)任分工，著手編制二期工程調(diào)研報告。

2010 年12 月，青海省政府第93 次常務(wù)會議聽取了規(guī)劃編制情況的匯報，要求將《二期規(guī)劃》作為實施《總體方案》的主要載體，按照統(tǒng)籌生態(tài)保護、民生改善和區(qū)域發(fā)展的總體要求，編制綜合性規(guī)劃。

2012 年春節(jié)期間，當(dāng)全國人民闔家團圓，歡度新春佳節(jié)時，規(guī)劃編制工作卻已進入了攻堅階段，青咨中心項目組全員帶著所有資料、電腦和幾件換洗的衣物，在中心領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，悄然開始了緊張有序的封閉工作。

規(guī)劃編制組里，既有年富力強、在領(lǐng)導(dǎo)崗位上的學(xué)者，也有年近古稀、實踐經(jīng)驗豐富的老專家，還有剛走出校門、血氣方剛的年輕人。參戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)既是組織者又是嚴格把關(guān)人；聘請的老專家們或多或少身患疾病，堅持出謀劃策、奉獻才智；年輕同志個個朝氣蓬勃、雷厲風(fēng)行。

整個封閉辦公期間，雖然沒有節(jié)假日，但大家依然都在夜以繼日、加班加點、兢兢業(yè)業(yè)地工作，誰都清楚自己的職責(zé)，從來沒有怨言。晚上累了在屋里走兩圈，困了稍微打個盹，餓了吃一包方便面，然后又繼續(xù)工作。所有人的目標(biāo)只有一個，那就是編制好《二期規(guī)劃》。

其間，青咨中心領(lǐng)導(dǎo)多次召開編制人員會議，不斷統(tǒng)一認識，梳理思路，勉勵大家要樹立長期作戰(zhàn)的思想準備，反復(fù)強調(diào)參加規(guī)劃編制人員必須懷著對三江源深厚感情和滿腔熱忱的心態(tài)，顧全大局，以黨和人民的事業(yè)為重，暫緩私事，把全部身心都投入到《二期規(guī)劃》編制工作中，攻堅克難，科學(xué)謀劃，精心編寫，不留遺憾，不負眾望，向祖國和人民交一份滿意的答案。

編制組全體成員眾志成城、團結(jié)一致、通力協(xié)作，大力弘揚青藏高原精神、實干精神和玉樹抗震救災(zāi)精神，為早日使規(guī)劃達到要求而忘我地工作著，發(fā)揮團隊精神，充分發(fā)揚民主，開動腦筋，大膽探索，配合默契，完成了《二期規(guī)劃》初稿。

初稿內(nèi)容涉及了生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、生態(tài)補償?shù)榷鄠€方面，青咨中心對接的部門幾乎涉及國家所有部委，若逐一審批，就會面臨與各個部委逐一對接的局面，效率將大打折扣，同時，國家尚且沒有一個部門有權(quán)利去批準此類綜合規(guī)劃。考慮到一期工程即將實施完成，為完成與《一期規(guī)劃》的無縫對接，需盡快編制并報批《二期規(guī)劃》，省委、省政府在綜合衡量后決定，先奮力推進生態(tài)保護專項規(guī)劃，即真正意義上的《二期規(guī)劃》。

編制《二期規(guī)劃》其重大意義是不言而喻的，這不僅是鞏固一期工程所取得的階段性成果的重大舉措，更是提升和拓展。與一期工程相比，項目組在三江源生態(tài)保護模式上總結(jié)出了三個層次的提升：一是三江源生態(tài)保護從原來的應(yīng)急式保護向常態(tài)化升級；二是從原來以工程項目為支撐的保護方式向組織形式和體制機制創(chuàng)新保護升級；三是從原來單一的生態(tài)保護目標(biāo)向在生態(tài)文明觀導(dǎo)向下的統(tǒng)籌保護環(huán)境、改善民生和經(jīng)濟社會與文化協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合試驗區(qū)保護升級。

二期工程規(guī)劃與一期工程相比，有幾個鮮明的特點：一是擴大范圍，加大投入。工程區(qū)由15.2 萬平方公里擴展到39.5 萬平方公里，并將工程區(qū)劃分為重點保護區(qū)、一般保護區(qū)和承接轉(zhuǎn)移發(fā)展區(qū)三個功能分區(qū)；二是更加強調(diào)尊重自然、順應(yīng)自然，充分發(fā)揮自然修復(fù)的作用，重點抓好封山封沙、禁牧減畜和林草資源保護等措施；三是更加強調(diào)以人為本、改善民生，在生態(tài)建設(shè)中同步推進畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，增加農(nóng)牧民收入。

2013 年12 月18 日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并批準《二期規(guī)劃》實施。編制工作的攻堅戰(zhàn)一直持續(xù)了五年時間（2009 年4月～2013 年12 月18 日），其間共完成23 篇區(qū)情調(diào)查報告、18 篇專項工程調(diào)查報告、11 個專項研究報告及百余篇匯報材料，規(guī)劃文本百易其稿，終于獲得批準，青咨人欣喜萬分。

2014 年1 月10 日，青海省三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設(shè)暨三江源生態(tài)保護和建設(shè)二期工程啟動大會上，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理汪洋同志代表黨中央、國務(wù)院，向長期以來為三江源生態(tài)保護和建設(shè)做出貢獻的各族干部群眾、社會各界人士，表示衷心感謝和親切慰問。與此同時，與《二期規(guī)劃》同期編制的《社會事業(yè)規(guī)劃》《基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》《水資源規(guī)劃》5 個專項也經(jīng)過多輪的修改完善，于2014 年上報國家發(fā)展改革委，國家部委要求青海省自行印發(fā)實施。

為落實《二期規(guī)劃》，準確體現(xiàn)青咨人規(guī)劃時的種種考慮，規(guī)劃項目組根據(jù)青海省發(fā)展和改革委員會的工作安排，編制了包括草原有害生物防控、黑土灘治理、生態(tài)畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等24 項專項工程實施方案，方案明確了鼠害防治采用招鷹架生物防治和集中連片藥物防治相結(jié)合的技術(shù)，黑土灘治理配套鼠害防治和圍欄禁牧措施，牲畜暖棚進行聯(lián)戶建設(shè)等方案，此類技術(shù)要求為二期工程的實施提供了理論指導(dǎo)。

青海省在奮力實施《二期規(guī)劃》的同時，通過多渠道籌措資金，全面推進國家綜合試驗區(qū)的建設(shè)。至此，《總體方案》“1+6”專項規(guī)劃告一段落，三江源地區(qū)生態(tài)保護翻開了新的一頁，青咨人為之感到自豪和驕傲。