陳峰 張妍

摘要：文章以農(nóng)民工繳交住房公積金存在的問題及本質(zhì)為切入點(diǎn)，剖析給予農(nóng)民工繳交公積金補(bǔ)貼的內(nèi)在邏輯。在制度邏輯層面，公積金制度目標(biāo)、制度公平，乃至社會公平的實(shí)現(xiàn)需要給予農(nóng)民工繳交補(bǔ)貼；在理論邏輯層面，土地發(fā)展權(quán)缺失、城市反哺農(nóng)村、農(nóng)民工勞動力再生產(chǎn)以及共享經(jīng)濟(jì)是財(cái)政支持農(nóng)民工繳交公積金的法理基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)可行性層面，農(nóng)民工為就業(yè)地所作的超額貢獻(xiàn)、財(cái)政補(bǔ)貼資金的相對穩(wěn)定、公積金制度的改革推進(jìn)為農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼機(jī)制的建立提供了有力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；住房公積金；財(cái)政補(bǔ)貼

中圖分類號：F832.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2019）11-0066-（12）

The Inherent Logical Analysis of Financial Support for Migrant Workers to Pay the Housing Provident Fund

CHEN FengZHANG Yan

Abstract：This article takes the problems and essence of the migrant workerspayment of the housing provident fund（HPF）as the starting point，and analyzes the internal logic of subsidizing migrant workers for the provident fund.At the system logic level，the realization of the goal of HPF system，institution equity，and even social equity need to pay subsidies to migrant workers. At the theoretical logic level，the lack of land development rights，the urban returning to the countryside，the reproduction of migrant workers，and the sharing economy are the legal basis for financial support for migrant workers to pay the HPF.At the feasibility level，the contribution of migrant workers for employment，the relative stability of financial subsidy funds，and the reform of HPF system provide a strong practical basis for the establishment of the subsidy mechanism of migrant workersHPF.

Key words：migrant workers；HPF；financial subsidy

一、引言

2016年中央一號文件提出：“進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率?！鞭r(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化的重要難題，引起了社會及政府的廣泛關(guān)注和重視。如何解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題，住房公積金制度的支撐和保障是重要一環(huán)。

2005年4月6日，中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，提出“城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員……城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金”。2006年3月，發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》再次指出“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房”。這兩次文件的發(fā)布為農(nóng)民工繳存公積金提供了政策依據(jù)。2015年12月28日，住建部表示將進(jìn)一步推動住房公積金改革，將符合條件的農(nóng)民工和個(gè)體工商戶納入住房公積金體系。2016-2018年各地陸續(xù)發(fā)文，住房公積金制度將拓廣到農(nóng)民工群體①。但從農(nóng)民工住房公積金實(shí)際繳交情況來看，農(nóng)民工繳存比例低，保障作用有限。真正擁有自住住房的外來農(nóng)民在城鎮(zhèn)中不到1%，進(jìn)入城鎮(zhèn)以后繳納公積金的不到3%[1]。2014年，參與住房公積金的農(nóng)民工只占總?cè)藬?shù)的5.5%[2]。農(nóng)民工繳交意愿不高，繳存比例低，農(nóng)民工住房條件也未發(fā)生明顯的改善，因此關(guān)于如何打破農(nóng)民工繳交公積金的桎梏，解決農(nóng)民工繳交難的困境，使公積金成為農(nóng)民工解決住房問題的長久之計(jì)，成為解決農(nóng)民工住房問題的核心，是制度未來改革的主方向。

在農(nóng)民工住房公積金制度研究方面，少數(shù)學(xué)者基于調(diào)研數(shù)據(jù)對農(nóng)民工住房公積金制度現(xiàn)狀及效果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)或?qū)嵶C分析。祝仲坤和冷晨昕基于2012年中國勞動動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)，從個(gè)體特征、人力資本等六個(gè)方面，對農(nóng)民工住房公積金的繳存現(xiàn)狀與特征進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析[3]。朱晶、左楠?jiǎng)t利用2013年7-8月在南京和鄭州的調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證分析農(nóng)民工公積金制度的運(yùn)行效果，結(jié)果表明住房公積金能增強(qiáng)農(nóng)民工的支付能力和融資能力，在一定程度上改善農(nóng)民工的住房條件[4]。趙利梅則對企業(yè)、政府以及農(nóng)民工進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，分析制度的缺點(diǎn)和限制條件[5]。多數(shù)學(xué)者從制度、企業(yè)以及農(nóng)民工三個(gè)層面，分析農(nóng)民工住房公積金制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)障礙。在制度層面，住房公積金制度設(shè)計(jì)缺乏強(qiáng)制性，對于農(nóng)民工如何繳交、如何使用公積金沒有明確而詳實(shí)的規(guī)定[6]；在企業(yè)層面，企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利潤為導(dǎo)向，缺乏繳交積極性；同時(shí)，農(nóng)民工自身的流動性大、購房能力相對較弱、維權(quán)意識薄弱、落袋為安的觀點(diǎn)等原因[7][8]，導(dǎo)致農(nóng)民工住房公積金制度陷入發(fā)展困境。此外，學(xué)者也基于這三個(gè)方面提出了針對性意見，例如完善法律提高制度“硬度”[9][10]、優(yōu)化農(nóng)民工繳存使用的靈活度[11]、加強(qiáng)宣傳提高繳存主體認(rèn)識與社會責(zé)任等。

從已有研究來看，學(xué)者們對農(nóng)民工繳交現(xiàn)實(shí)問題及針對性意見提供了有意義的分析與設(shè)想，但對于農(nóng)民工繳交難的這一問題本質(zhì)并沒有進(jìn)行深入挖掘，且對農(nóng)民工住房公積金改進(jìn)方法及構(gòu)想未說明相應(yīng)的理論基礎(chǔ)或依據(jù)。為此，本文以農(nóng)民工繳交住房公積金問題及本質(zhì)為切入點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)民工繳交難的癥結(jié)在于相關(guān)主體缺乏對公積金的認(rèn)知、認(rèn)可與激勵(lì)，提出建立和完善農(nóng)民工住房公積金制度的重點(diǎn)在于落實(shí)繳交補(bǔ)貼機(jī)制，并深刻剖析給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的內(nèi)在邏輯，為農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼提供制度、理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對完善農(nóng)民工住房公積金制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、農(nóng)民工住房公積金的繳交困境及突破關(guān)鍵

（一）農(nóng)民工住房公積金的繳交困境

建立健全農(nóng)民工層面的公積金保障制度是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、滿足其安居樂業(yè)需求的必要舉措。然而，制度設(shè)計(jì)、企業(yè)繳存意愿、農(nóng)民工自身短板以及地方政府執(zhí)行等問題，使得農(nóng)民工公積金陷入繳交難的困境。

1.制度層面

住房公積金制度本身缺乏剛性及存取和使用不規(guī)范、不完善，限制了農(nóng)民工繳交公積金。根據(jù)2006年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，雖然給農(nóng)民工繳存住房公積金打開了一扇“窗”，但其缺乏實(shí)施強(qiáng)度增加了農(nóng)民工住房公積金實(shí)施的不確定性。其中支持“有條件的地方”建立農(nóng)民工住房公積金，但對具體條件并未做詳細(xì)說明，以至于農(nóng)民工住房公積金制度僅停留在文件層面，多數(shù)省市并未作出積極響應(yīng)，出臺相應(yīng)執(zhí)行辦法與計(jì)劃。此外，對于農(nóng)民工住房公積金繳存以及使用的詳細(xì)規(guī)定未明確，忽視了農(nóng)民工群體的特殊性。異地轉(zhuǎn)移機(jī)制的不完善以及使用范圍的限制無法與農(nóng)民工流動就業(yè)及收入水平相對較低的特點(diǎn)相匹配，嚴(yán)重削弱了公積金對農(nóng)民工的實(shí)際意義。

2.農(nóng)民工層面

農(nóng)民工自身“短板”使得公積金難以企及。一方面，農(nóng)民工收入偏低，缺少購房能力，即使有城鎮(zhèn)住房意愿，也難以形成有效需求。從現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)前住房公積金普遍限制為購房才能提取，若農(nóng)民工并無購房需求，或者繳存住房公積金無法支撐農(nóng)民工購房，那么對于農(nóng)民工來說，繳存住房公積金似乎并無明顯實(shí)際意義。因此，在“落袋為安”的觀念下，農(nóng)民工往往會摒棄住房公積金帶來的長遠(yuǎn)利益而選擇短期可支配收入的有限增加。并且，農(nóng)民工就業(yè)地點(diǎn)及職業(yè)的頻繁變更，嚴(yán)重削弱農(nóng)民工及企業(yè)雙方的繳交意愿。企業(yè)常常愿意或主動為單位中層領(lǐng)導(dǎo)及單位技術(shù)骨干繳納住房公積金。對于有繳交意愿的農(nóng)民工來說，在與企業(yè)博弈的過程中，農(nóng)民工在勞動力市場中處于弱勢地位，也不愿意投訴企業(yè)以維護(hù)自己的合法權(quán)益，維權(quán)意識普遍淡薄，使其喪失了維護(hù)正當(dāng)權(quán)益的機(jī)會。

3.企業(yè)層面

用工企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利潤為導(dǎo)向這一特征決定了企業(yè)缺乏為農(nóng)民工繳存住房公積金的積極性。對于用工企業(yè)來說，雖然為職工繳交公積金的費(fèi)用可在稅前列支，但依然會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本或營業(yè)成本，為農(nóng)民工繳存公積金無疑增加了企業(yè)的成本。同時(shí)，考慮到農(nóng)民工高流動性的特點(diǎn)，企業(yè)對通過住房公積金這一福利提高農(nóng)民工的忠誠度等方面并無明顯預(yù)期。因此，在企業(yè)追逐利潤最大化和管理部門的默許下，企業(yè)可以通過與農(nóng)民工協(xié)商提高工資等方式不履行繳存住房公積金的義務(wù)。

4.政府層面

地方政府和公積金管理中心對企業(yè)繳交監(jiān)管以及農(nóng)民工繳交權(quán)益維護(hù)方面存在缺位。一方面，要求企業(yè)繳交公積金使得地方政府陷入保障農(nóng)民工權(quán)益與地方政府招商引資的兩難境地。另一方面，農(nóng)民工群體就業(yè)流動性大且收入不穩(wěn)定等特點(diǎn)，使得住房公積金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作難度加大，提高了管理風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府與公積金管理中心有很多顧慮。因此，地方政府及公積金管理部門在一定程度上默許了企業(yè)少繳、漏繳、甚至不繳公積金的行為。同時(shí)，公積金管理部門工作人員的績效考核機(jī)制不健全，對農(nóng)民工住房公積金的宣傳并不到位，根據(jù)中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所住房公積金課題組在2015年12月和2016年6月的兩次社會調(diào)查，40%的農(nóng)民工對住房公積金制度不了解。農(nóng)民工對公積金的重要作用以及維權(quán)意識都較為薄弱，缺乏為農(nóng)民工建立住房公積金的良好氛圍。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)民工公積金繳交

農(nóng)民工繳交公積金問題的本質(zhì)在于相關(guān)主體對公積金的認(rèn)知認(rèn)可與激勵(lì)。強(qiáng)制繳交的確是一種有效手段，但當(dāng)參與住房公積金在短期內(nèi)僅僅是成本而非收益時(shí)，難以讓企業(yè)主動地廣泛宣傳，尤其是難以讓廣大農(nóng)民工主動參與并廣而告之。因此，財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)成為可選項(xiàng)，讓短期與長期利益可視化，積極參繳將成為農(nóng)民工的必選項(xiàng)。而財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民工，則有利于我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加速縱深發(fā)展。

1.財(cái)政支持農(nóng)民工繳交公積金的社會效益

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是農(nóng)民工進(jìn)城并定居，可將住房作為農(nóng)民是否已成功轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦暮诵闹?。此時(shí)，宅基地的處置以及在城市如何享有適當(dāng)住房，就成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)的難點(diǎn)。通常意義下，對進(jìn)城就業(yè)與生活的農(nóng)民工，就業(yè)地與戶籍地分離，長期閑置的農(nóng)村住房并不能帶來財(cái)產(chǎn)性收益，對其并無實(shí)質(zhì)性意義；僅僅當(dāng)外出打工失敗，農(nóng)地及宅基地才會成為其生存的最后一道保障線，這使得農(nóng)地及宅基地與農(nóng)民工形成一種“臍帶”聯(lián)系。因此，要破除這種“臍帶”聯(lián)系，除打破城鄉(xiāng)二元化的土地制度，更需要為農(nóng)民工城鎮(zhèn)定居購房提供相關(guān)的后續(xù)金融支持。而農(nóng)民工參與住房公積金制度將成為農(nóng)民工進(jìn)城購房后續(xù)金融支持的關(guān)鍵，也為農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)與城市住房保障的銜接提供可持續(xù)渠道。當(dāng)前，農(nóng)地與宅基地的“三權(quán)分置”為農(nóng)村土地流動提供了可能，但不足以補(bǔ)償農(nóng)民工在城市購房所需資金，這就需要在宅基地與城市住房保障之間搭建可轉(zhuǎn)換通道，公積金顯然是這一通道中不可或缺的組成部分，不僅可提高農(nóng)民工支付能力，也能降低農(nóng)民工對地方政府配建住宅、補(bǔ)貼宅基地的過度依賴。而給予農(nóng)民工繳交補(bǔ)貼則是政府在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的主動作為，將會在很大程度上消除農(nóng)民工在宅基地方面的過度躊躇不決，并吸引其到城市定居，加速城市化進(jìn)程。

2.財(cái)政補(bǔ)貼對農(nóng)民工繳交的激勵(lì)機(jī)制

在現(xiàn)有公積金繳交體制下，對未繳交的農(nóng)民工群體而言，繳交意愿存在兩種情況：一是完全沒有繳交意愿。其原因可能在于，農(nóng)民工對住房公積金完全不了解，根本無需談及繳交住房公積金的問題；或者由于房價(jià)高漲而購房能力有限，繳交意味著短期利益受損，農(nóng)民工往往傾向于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，存在“落袋為安”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，選擇短期持有現(xiàn)金的增加[12]。二是有繳交意愿但實(shí)際未繳交公積金的人群。其原因在于，政府執(zhí)法剛性不足，作為弱勢群體，他們預(yù)期被制度覆蓋的可能性不大而同意不繳交，接收用工企業(yè)在工資上的少量補(bǔ)償。對于有繳交意愿但實(shí)際未繳交公積金的農(nóng)民工群體，財(cái)政補(bǔ)貼的目的在于提高該類群體對自身被制度覆蓋的可能性的預(yù)期，也能促進(jìn)農(nóng)民工對自身權(quán)益的保護(hù)意識，監(jiān)督用工企業(yè)為其繳納住房公積金；在提高農(nóng)民工繳交公積金積極性的同時(shí)，加大對用工企業(yè)的監(jiān)督力度。農(nóng)民工對自身被制度覆蓋的可能性預(yù)期與公積金管理中心征繳執(zhí)行力或支持力度直接相關(guān)。因此，給予農(nóng)民工繳交補(bǔ)貼不僅體現(xiàn)了政府將農(nóng)民工納入制度體系的支持力度，而且對企業(yè)繳納公積金的社會監(jiān)督力量將會得到加強(qiáng)，廣大農(nóng)民工對于自身能否被公積金制度覆蓋的預(yù)期則會提高。對沒有繳交意愿的農(nóng)民工而言，即使有強(qiáng)制繳交的規(guī)定，但受限于購房能力或“落袋為安”的觀點(diǎn)，寧愿換取私企工資的小額增長而不愿繳交，在住房消費(fèi)方面具有明顯的短視現(xiàn)象。要改變這類人群的繳交行為，財(cái)政補(bǔ)貼可作為這類人群繳交公積金的利益誘導(dǎo)。此時(shí)，參繳成為不同繳交意愿人群的必然選擇，擴(kuò)面的阻礙將大大減少。

3.財(cái)政補(bǔ)貼對企業(yè)繳交公積金的約束激勵(lì)機(jī)制

公積金管理中心在歸集管理中，董一涵發(fā)現(xiàn)大部分非公企業(yè)沒有為職工建立住房公積金賬戶；有單位只為編制內(nèi)的正式員工、管理人員和部分技術(shù)骨干繳存公積金，其他員工不予以繳存[13]。吸納較多流動人口的非公企業(yè)，普遍守法意識淡薄，出于節(jié)約成本的考慮，寧可被罰也不愿意為員工繳存。因此，企業(yè)擴(kuò)繳難以推進(jìn)的原因在于，《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）執(zhí)法剛性的不足，且處罰力度不足以對其產(chǎn)生震懾作用，導(dǎo)致私營企業(yè)擁有與員工在公積金繳交方面的博弈空間，企業(yè)可通過工資上的少量補(bǔ)償，采取少繳、漏繳和不繳等措施[14]，拖延和規(guī)避政府的強(qiáng)繳要求。

隨著住房公積金繳存擴(kuò)面工作的不斷推進(jìn)，部分城市針對未繳或少繳公積金的單位規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰條例。以廣州為例，單位不給員工繳交公積金將面臨5萬元罰款，并納入誠信記錄，直接影響企業(yè)的銷售、合作、招聘、投標(biāo)、信貸等商務(wù)活動。因此，面對不斷增強(qiáng)的執(zhí)法力度，企業(yè)不繳或少繳公積金的違規(guī)成本會越來越高。此時(shí)，對擁有大量農(nóng)民工的企業(yè)及時(shí)繳交公積金給予一定財(cái)政補(bǔ)貼，一方面，可以減少企業(yè)參繳住房公積金的負(fù)擔(dān)，調(diào)動企業(yè)繳存積極性；另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼代表的征繳執(zhí)行力或支持力，在一定程度上能推動企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任，激勵(lì)企業(yè)為職工繳交公積金以減少給企業(yè)帶來的不良效應(yīng)。

三、財(cái)政應(yīng)支持農(nóng)民工繳交公積金的內(nèi)在邏輯分析

建立和完善農(nóng)民工住房公積金制度的重點(diǎn)在于給予繳交農(nóng)民工財(cái)政補(bǔ)貼。給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的內(nèi)在邏輯可從制度、理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)三個(gè)層面進(jìn)行剖析。

（一）制度邏輯

隨著住房公積金制度改革的不斷推進(jìn)，制度目標(biāo)的定位、制度公平及社會公平要求給予農(nóng)民工財(cái)政支持，將其納入制度覆蓋面。

1.給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的內(nèi)在要求

隨著住房市場化的推進(jìn)與完善，住房公積金對已擁有高檔住宅或支付能力很強(qiáng)的中高收入人群來說，使用公積金購房以改善其住房已無明顯效用。要促進(jìn)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就要求將農(nóng)民工在內(nèi)的中低收入人群納入制度覆蓋范圍內(nèi)，使其成為服務(wù)的主體?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》中將“提高居民居住水平”作為建立住房公積金制度的主要目的。在《條例》頒布前，住房匱乏階段的居民整體居住水平很低，制度目標(biāo)對象大體包括所有城鎮(zhèn)居民，與制度覆蓋人群的內(nèi)涵基本一致。然而，住房制度改革的不斷深化，現(xiàn)今許多中高收入群體已通過住房市場購買了自有住房，無須公積金貸款購房；即使利用也多為住房投資，在呼吁住房回歸到民生性和消費(fèi)品功能的背景下，住房公積金限貸政策的出臺也在一定程度上抑制了使用公積金投資住房的可能。從整體上來看，這類人群使用公積金提高居民居住水平的增量貢獻(xiàn)已極為有限。此時(shí)，目標(biāo)群體顯然不應(yīng)再包含這類中高收入人群，而是絕大部分住房困難的中低收入人群，他們住房水平的改善才能真正提高居民的整體居住水平，農(nóng)民工正是這一群體的絕對主力。因此，給予農(nóng)民工繳交公積金財(cái)政補(bǔ)貼是為了激勵(lì)廣大農(nóng)民工積極參與住房公積金制度，使其成為解決農(nóng)民工住房問題、提高居住水平的重要住房保障制度。

2.給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)制度公平的有效方向

住房公積金參繳機(jī)制對就業(yè)人員的身份歧視問題是住房公積金公平性問題在繳交環(huán)節(jié)凸顯的重要方面，也是公積金制度公平性中最大的不公。住房公積金制度作為一種具有普惠性質(zhì)的住房保障制度，未能保障這部分受歧視的低收入群體居民居住水平，對制度公平甚至社會公平產(chǎn)生影響。因此，將農(nóng)民工納入住房公積金繳交的覆蓋面，將推動公積金制度“應(yīng)保未?！睓C(jī)會公平性問題的解決?！稐l例》第2條明確表示，住房公積金實(shí)現(xiàn)的前提條件是針對擁有單位的職工群體?！稐l例》實(shí)際上不包括自由職業(yè)者、個(gè)體戶等。盡管2005年發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，但2016年未與雇主或單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工比重高達(dá)64.9%[15]，這部分農(nóng)民工進(jìn)入公積金的機(jī)會無法保證。同時(shí)，政府執(zhí)法剛性不足，私營企業(yè)不給職工繳納公積金，即使有繳交意愿的農(nóng)民工也無法被公積金制度覆蓋，住房公積金成為貧富差距的加速器。

3.給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)社會公平的重要方面

將農(nóng)民工群體納入住房公積金覆蓋面，使公積金成為農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同享的待遇，是實(shí)現(xiàn)社會公平的重要一步。讓農(nóng)民工享有與城市職工平等的待遇和權(quán)益是社會公平的重要體現(xiàn)。長期以來，農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障等方面受到一定的歧視，沒有享受與城市居民同等的權(quán)利。因此，給予農(nóng)民工繳交補(bǔ)貼是從制度上明確了對農(nóng)民工的公平對待，讓農(nóng)民工享受部分城市的公共福利，表明政府為實(shí)現(xiàn)社會公平、解決農(nóng)民工問題的決心和努力。對于農(nóng)民工而言，這也是城市接納農(nóng)民工的信號。農(nóng)民工一旦參與公積金制度，即可享受城市住房待遇，凸顯了城市人口與非城市人口的公平性，弱化傳統(tǒng)的戶籍概念，對推進(jìn)農(nóng)民工市民化具有重要作用。此外，也有益于政府執(zhí)政理念由戶籍偏見性向“促進(jìn)融合與公平”的理念轉(zhuǎn)變，有助于落實(shí)農(nóng)民工公共服務(wù)均等化待遇。

（二）理論邏輯

土地發(fā)展權(quán)缺失、城市反哺農(nóng)村、農(nóng)民工勞動力再生產(chǎn)以及共享經(jīng)濟(jì)是財(cái)政支持農(nóng)民工繳交公積金的理論基礎(chǔ)。

1.城市反哺農(nóng)村是給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的歷史基礎(chǔ)

我國政府在城鄉(xiāng)發(fā)展方向的制度性決策是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的利益為代價(jià)的，是當(dāng)前農(nóng)民普遍貧困、住房困難的體制性因素。一是新中國成立初期，政府采用了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式獲取工業(yè)所需資金。二是土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的根本要素也并沒有顯著提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。問題根源于市場化過程中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地征用，農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)沒有充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益被政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）分享了，處于弱勢地位的農(nóng)民成為市場博弈的受害者。根據(jù)周振、蘭春玉等對農(nóng)地非農(nóng)化的收益分配格局測算，各省市農(nóng)民所得的補(bǔ)償安置費(fèi)用基本上都低于土地價(jià)格10%的水平[16]。農(nóng)民宅基地同樣存在發(fā)展權(quán)問題，如宅基地不得自由交易、宅基地禁止抵押等，農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)信用功能，無法實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能及其資產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)，即使在當(dāng)前“三權(quán)分置”改革的情形下，也不能改變其發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)格限制的基本現(xiàn)狀，在價(jià)值方面與城市住房相差甚遠(yuǎn)。而絕大多數(shù)農(nóng)民工作為城市未來的市民，其在城市的住房問題，也絕不是宅基地退出時(shí)按土地當(dāng)前用途補(bǔ)償所能解決的。因而對城市就業(yè)的農(nóng)民工在住房方面給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，不僅是對其在城市工作中勞動力價(jià)值的認(rèn)可，更是對歷史制度因素導(dǎo)致農(nóng)民在住房等方面利益受損的正面認(rèn)可，既可促進(jìn)農(nóng)民工住房問題的解決，又能有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。三是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工受制于戶籍制度尤其是附加在戶籍制度上的非公平待遇，面臨明顯的就業(yè)歧視，且被排擠在社會保障和公共福利之外，收入水平及生活水平得不到改善。因此，對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民繳交公積金給予財(cái)政補(bǔ)貼是國家償還工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的歷史欠債的重要舉措，要求政府調(diào)整城市及戶籍居民偏向型的公共財(cái)政支出原則，重新定位政府在農(nóng)民工住房公積金中的責(zé)任和義務(wù)，建立對農(nóng)民工住房公積金的補(bǔ)貼制度，激勵(lì)農(nóng)民工群體繳交住房公積金，為宅基地政策與農(nóng)民工城市住房改革銜接探索提供新渠道。

2.工資難以實(shí)現(xiàn)勞動力再生產(chǎn)是給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的微觀基礎(chǔ)

馬克思主義勞動力價(jià)值論認(rèn)為，勞動力價(jià)值由三個(gè)部分組成：一是維持勞動者自我生存所需的生活資料的價(jià)值；二是勞動者撫養(yǎng)后代所需的生活資料的價(jià)值；三是勞動者接受教育和訓(xùn)練所需的費(fèi)用等。住房既是勞動者自身生存必不可少的生活資料，也是繁衍后代必不可少的生活資料。由此可見，住房費(fèi)用是勞動力價(jià)值的必然構(gòu)成部分。而住房公積金是政府強(qiáng)制職工累積的住房儲金，幫助職工購買住房積累所必須要的資金。因此，住房公積金包含于職工工資中，是住房費(fèi)用或住房工資部分的積累。然而問題在于，對于農(nóng)民工群體而言，其住房工資是否納入到職工的貨幣工資當(dāng)中了呢？工資是由勞動力需求和供給均衡時(shí)的價(jià)格決定的。不同類型的勞動力市場供需結(jié)構(gòu)差異很大，以高級管理型、技術(shù)型的勞動力為例，普遍供不應(yīng)求，其貨幣工資則會顯著高于其勞動力價(jià)值的再生產(chǎn)，其工資可能已將住房消費(fèi)完全理入貨幣工資，企業(yè)繳交公積金的部分，相當(dāng)于是對職工一種隱性的制度補(bǔ)貼。而我國勞動力市場普通勞動力供給嚴(yán)重過剩，決定了大多數(shù)一般勞動力商品價(jià)格在較長一段時(shí)間內(nèi)將低于勞動力商品價(jià)值。依次而論，對于普通居民而言，住房工資仍然沒有納入貨幣工資中。農(nóng)民工群體主要是中低收入人群，其工資大多僅僅滿足農(nóng)民工的基本生活需求，無法實(shí)現(xiàn)其個(gè)人或者家庭的住房等具有一定人力資本的勞動力再生產(chǎn)活動。因此，依然需要從制度上推進(jìn)單位與職工公積金繳交擴(kuò)面工作，維護(hù)普通居民或中低收入職工住房工資的基本權(quán)益。而對農(nóng)民工在公積金繳交環(huán)節(jié)給予補(bǔ)貼，實(shí)則是通過利益誘導(dǎo)，促使農(nóng)民工關(guān)注并積極參與住房公積金，維護(hù)自身基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)其再生產(chǎn)的價(jià)值，同時(shí)緩解收入分配市場機(jī)制的失靈，一定程度上緩解國民收入初次分配的極化問題。

3.共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果是給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的基本訴求

給予農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果惠及全體人民的重要表現(xiàn)?！笆晃濉币?guī)劃中，“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”被提及。黨的十九大在改善民生的要求中也提到要“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。那么共享改革發(fā)展成果首先就體現(xiàn)在分配問題上。當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同步、不平衡造成了城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)、社會地位和權(quán)益等方面處于弱勢地位。因此，在繳交環(huán)節(jié)給予農(nóng)民工財(cái)政補(bǔ)貼，激勵(lì)農(nóng)民工參與公積金制度，是共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果在住房保障方面的體現(xiàn)，有利于縮小農(nóng)民工與城市居民之間的福利差距，契合“共享”經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果所追求的分配公平、共同富裕等價(jià)值觀念。廣大人民群眾共享發(fā)展成果的實(shí)質(zhì)是國家對整個(gè)社會人力資源所進(jìn)行的一種投資和開發(fā)[17]。而住房是人們實(shí)現(xiàn)勞動力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的必需要素，有必要通過財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)農(nóng)民工參與公積金制度，使其平等地分享住房保障這一公共產(chǎn)品，為全體人民創(chuàng)造一個(gè)公平競爭與發(fā)展的環(huán)境，保障包含農(nóng)民工群體在內(nèi)的全體社會成員獲得最為基本的發(fā)展能力，以確保每一個(gè)社會成員的正常發(fā)展。

4.發(fā)揮政府住房保障職能是給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的前提保證

從政府職能來看，對于農(nóng)民工群體所面臨的住房問題，政府給予農(nóng)民工繳交補(bǔ)貼，是對低收入人群或弱勢群體住房保障職能的體現(xiàn)。農(nóng)民工住房保障問題，不僅是農(nóng)民工個(gè)人的“短視傾向”及個(gè)人能力所造成的，更多的是由于特殊歷史條件下或者由于資源稟賦的不同所導(dǎo)致的群體性貧困所造成的公共性問題，直接涉及到公民的居住權(quán)。農(nóng)民工是城市的主要建設(shè)者，為了保持社會的和諧穩(wěn)定，對于農(nóng)民工群體所面臨的收入水平有限和生活貧困，政府有義務(wù)以制度或政策等形式保障農(nóng)民工群體享有與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的生存權(quán)。因此，農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼是建立和完善農(nóng)民工住房保障制度的有效手段，營造有利于農(nóng)民工群體發(fā)展的社會環(huán)境，體現(xiàn)了政府扶助農(nóng)民工群體解決住房問題的重要職能。

（三）現(xiàn)實(shí)邏輯

農(nóng)民工在城市工作的超額貢獻(xiàn)、財(cái)政補(bǔ)貼資金相對穩(wěn)定以及住房公積金制度的完善與改革將為農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼機(jī)制的建立提供有力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1.農(nóng)民工在城市工作的超額貢獻(xiàn)是給予其財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

為農(nóng)民工繳納公積金提供補(bǔ)貼，不僅是政府對勞動力市場一定程度失靈所采取的有力手段，更是對農(nóng)民工所作超額社會貢獻(xiàn)的一種有效補(bǔ)償機(jī)制。從整體經(jīng)濟(jì)角度測算，已有研究顯示農(nóng)民工為其工作城市所創(chuàng)造的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其所得報(bào)酬。胡桂蘭等（2013）從財(cái)政收入研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工市民化后為當(dāng)?shù)卣峁┑呢?cái)政收入遠(yuǎn)大于市民化的成本，兩者收支相抵有盈余[18]。蔡昉（2014）的研究表明，農(nóng)民工市民化的收益遠(yuǎn)高于其成本，農(nóng)民工市民化可以帶來制度性的改革紅利，使GDP增加約1至2個(gè)百分點(diǎn)[19]。周春山等（2015）基于地區(qū)差異的視角分析發(fā)現(xiàn)市民化收益的地區(qū)差異小于市民化成本的地區(qū)差異，成本和收益達(dá)到平衡需要5.5年[20]。這表明，從農(nóng)民工進(jìn)城工作的成本與收益，或凈收益分析而言，在繳交公積金環(huán)節(jié)給予農(nóng)民工財(cái)政補(bǔ)貼，除了是對其勞動力的一種補(bǔ)償，更是對其所作超額社會貢獻(xiàn)的一種補(bǔ)償。

從微觀主體角度而言，企業(yè)為農(nóng)民工繳納公積金是對他們所作貢獻(xiàn)的重視，他們則會以感情的承諾和更高的保留率及更高的生產(chǎn)積極性與效率等行為回報(bào)企業(yè)，為企業(yè)創(chuàng)造更多利潤，為社會作出更多貢獻(xiàn)。從整體社會角度而言，給予財(cái)政補(bǔ)貼是吸引農(nóng)民工進(jìn)城、加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要工具，不僅有利于公積金制度公平化改革，在宏觀層面上，也有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距；同時(shí)，在農(nóng)村土地制度改革、切斷農(nóng)村貧困人口代際傳遞、提升農(nóng)民工素質(zhì)等方面發(fā)揮著重要作用。從這些角度來看，吸引農(nóng)民工進(jìn)城所產(chǎn)生的直接與間接收益是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)與社會所付出的成本。就政治高度而言，對農(nóng)民工繳交公積金給予補(bǔ)貼則是實(shí)現(xiàn)社會公平公正、保持社會安定團(tuán)結(jié)的需要，尤其在當(dāng)前貧富分化已比較嚴(yán)重的情形下，促進(jìn)農(nóng)民工平穩(wěn)進(jìn)城具有重要社會意義。

2.財(cái)政補(bǔ)貼資金相對穩(wěn)定是給予農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的保障基礎(chǔ)

農(nóng)民工繳交住房公積金的補(bǔ)貼資金可來源于國家財(cái)政和住房公積金增值收益兩個(gè)部分。

一是公共財(cái)政是補(bǔ)貼資金的主要來源。在當(dāng)前農(nóng)民工收入普遍不高、企業(yè)投入有限的背景下，中央政府和地方政府均要承擔(dān)起農(nóng)民工住房保障的社會責(zé)任。中央財(cái)政應(yīng)將農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼列入國家財(cái)政預(yù)算，擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算支出。地方財(cái)政則要建立起農(nóng)民工住房公積金的專項(xiàng)資金，可將農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼資金、農(nóng)民工進(jìn)城購房專項(xiàng)資金補(bǔ)貼以及低收入人群貨幣化住房補(bǔ)貼一同作為財(cái)政補(bǔ)貼納入公積金賬戶中，以保證住房保障資金用到實(shí)處，長期降低農(nóng)民工在住房方面所面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。2016年初，各地政府為了鼓勵(lì)農(nóng)民工進(jìn)城購房、化解庫存，對進(jìn)城購房的農(nóng)民工發(fā)放購房補(bǔ)貼，購房補(bǔ)貼在短期內(nèi)確實(shí)產(chǎn)生了一定的效果，但從長期來看，一次性購房補(bǔ)貼等形式并不能持續(xù)提升農(nóng)民工的購房能力。相比而言，住房公積金繳交補(bǔ)貼以及后續(xù)的使用更符合政府和存繳人的長期利益，更能在長期性方面降低農(nóng)民工所面臨的住房不確定性風(fēng)險(xiǎn)，讓住房保障更為有效，并提高資金的配置效率。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼作為農(nóng)民工住房公積金體系繳交補(bǔ)貼的資金來源，可在原有購房補(bǔ)貼和貨幣化住房補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上調(diào)整和完善，原有的管理經(jīng)驗(yàn)和結(jié)構(gòu)體系很大程度上都可以被延續(xù)使用，降低實(shí)施的成本與風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益也可以作為資金來源的一部分，從而增強(qiáng)地方財(cái)政解決農(nóng)民工住房保障的能力。

二是住房公積金增值收益可為農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼提供補(bǔ)充資金。因公積金增值收益余額歸屬問題，學(xué)者及社會公眾存在較大分歧和爭議。若將職工與公積金中心的關(guān)系定位于類似個(gè)人與銀行的關(guān)系，那么職工獲得了提取公積金的債權(quán)，并可獲得利息，而增值收益則為公積金中心經(jīng)營業(yè)務(wù)所得[21]。而且從住房公積金制度實(shí)際執(zhí)行情況看，政府將住房公積金增值收益作為政府非稅收入使用和管理，上繳同級國庫，可以大體認(rèn)為公積金增值收益為國家財(cái)政的一部分。同時(shí)，公積金增值收益作為農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼資金來源，應(yīng)該定位于補(bǔ)充性資金，而非主要資金。農(nóng)民工住房保障任務(wù)本質(zhì)是政府承擔(dān)的住房社會保障制度，從這一角度而言，保障資金首先應(yīng)來源于政府財(cái)政資金，而不能完全依賴增值收益余額。當(dāng)前，四川省阿壩州和廣東省廣州市、佛山市對賬戶余額進(jìn)行補(bǔ)貼，額外補(bǔ)貼的資金來源就是公積金中心的增值收益的一部分。以佛山市為例，其對公積金年度結(jié)余后仍存于公積金專戶的職工給予補(bǔ)貼，以年補(bǔ)貼率1%的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)測算，發(fā)放補(bǔ)貼也只是動用了其年度增值收益的一半不到[22]。因此，住房公積金增值收益可以對農(nóng)民工住房公積金補(bǔ)貼提供穩(wěn)定、足額且安全的資金支持，同時(shí)公積金增值收益直接補(bǔ)貼給職工的方式使繳存人能夠看到自己繳納的資金所產(chǎn)生的增值收益，從而提高繳納公積金的熱情，有利于我國農(nóng)民工住房公積金制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.制度改革創(chuàng)新與財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)合將進(jìn)一步有利于農(nóng)民工公積金制度的深入推進(jìn)

首先，為順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，我國部分省份及地區(qū)對公積金繳存和提取的具體規(guī)定作出改革和創(chuàng)新，強(qiáng)化了農(nóng)民工公積金繳交補(bǔ)貼的激勵(lì)效果，提高了農(nóng)民工的參與積極性。以上海為例，允許繳存人提取公積金用于支付商業(yè)租賃住房租金，并將限額由1000元提高至2000元，更加符合農(nóng)民工租賃住房的現(xiàn)實(shí)需求。除此之外，全國住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺已在2017年6月底上線，公積金異地轉(zhuǎn)移機(jī)制的建立是在減少農(nóng)民工對公積金轉(zhuǎn)移難的后顧之憂，符合農(nóng)民工流動就業(yè)的特征。同時(shí)，將職工住房公積金賬戶存款利率上調(diào)，由現(xiàn)行按照歸集時(shí)間執(zhí)行活期和三個(gè)月存款基準(zhǔn)利率，調(diào)整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行[23]，有利于減少暫時(shí)未購房者的利息損失，保障繳存職工獲得合理存款收益。

其次，這一系列公積金制度的完善措施與新生代農(nóng)民工的強(qiáng)烈留城意愿相結(jié)合，為農(nóng)民工公積金制度的繳交提供了內(nèi)在動力。1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的49.7%[24]，已成為農(nóng)民工的主體。許多社會調(diào)查和實(shí)證分析都證明，新生代農(nóng)民工的留城意愿要超過他們的父輩。陳春、馮長春發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工年齡越低，留城意愿越強(qiáng)烈，同時(shí)住房狀況的改善會顯著增加其留城的可能性[25]。農(nóng)民工的代際分化直接影響了農(nóng)民工繳交公積金意愿的顯著差異。新生代農(nóng)民工的繳交比例顯著高于第一代農(nóng)民工[26]。因此，農(nóng)民工強(qiáng)烈的留城意愿，再配合公積金制度的改革創(chuàng)新，尤其是財(cái)政補(bǔ)貼，將有利于農(nóng)民工住房公積金制度的建立，將會顯著提高農(nóng)民工繳交住房公積金的積極性。

四、政策思考

農(nóng)民工繳交公積金的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制構(gòu)建并非一朝一夕，還需要處理和解決財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民工繳交公積金的對象、條件、方式、責(zé)任主體等多方面的問題。

（一）建立“分層分類”的過渡式農(nóng)民工住房公積金制度

解決農(nóng)民工住房問題是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)，必須根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況、政府財(cái)力、用人單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力、農(nóng)民工自身承受能力等因素分層分類逐步解決?？紤]到農(nóng)民工群體的復(fù)雜性和異質(zhì)性，可根據(jù)農(nóng)民工的代際差異及不同的住房需求進(jìn)行分類施策。例如，以在務(wù)工城市有無住房需求為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類施策，對有住房需求的農(nóng)民工，尤其對于那些與土地切斷了聯(lián)系的農(nóng)民工且有固定工作、長期生活在城市的農(nóng)民工群體進(jìn)行公積金繳交補(bǔ)貼的試點(diǎn)，考察繳交補(bǔ)貼中存在的問題與實(shí)施的效果；繼而在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，調(diào)整和完善農(nóng)民工住房公積金繳交補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)，在補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼環(huán)節(jié)、補(bǔ)貼數(shù)量上進(jìn)行明確的確定和優(yōu)化，逐步擴(kuò)大到其他農(nóng)民工群體。

（二）在宅基地政策與農(nóng)民工城市住房保障銜接中引入公積金制度

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民工城市住房政策銜接的過程中，引入住房公積金制度。對于愿意將戶口遷入工作城市的農(nóng)民工，通過宅基地自愿有償退出機(jī)制，將其農(nóng)村宅基地和房屋經(jīng)不動產(chǎn)評估中介機(jī)構(gòu)評估后轉(zhuǎn)讓給政府，政府依據(jù)農(nóng)民工意愿可將宅基地及房屋補(bǔ)償資金劃轉(zhuǎn)到農(nóng)民工公積金賬戶；對自愿轉(zhuǎn)入到公積金賬戶的農(nóng)民工，對其公積金賬戶優(yōu)先安排財(cái)政補(bǔ)貼資金。對符合城市低收入住房困難人群，優(yōu)先安排住房補(bǔ)貼或廉租住房，并將相應(yīng)的補(bǔ)貼資金納入到農(nóng)民工的住房公積金賬戶，或者說將住房保障中的補(bǔ)貼政策與公積金財(cái)政補(bǔ)貼政策歸并，實(shí)現(xiàn)住房保障制度與公積金制度的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工群體市民化過程中的多重住房保障，確保平穩(wěn)過渡。同時(shí)，進(jìn)一步放低農(nóng)民工住房公積金在住房消費(fèi)方面的準(zhǔn)入門檻，降低農(nóng)民工在城市住房方面所面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）確立“有限財(cái)政”理念，凸顯財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)機(jī)制

在提高公共財(cái)政對農(nóng)民工住房公積金制度支持力度的同時(shí)，要提高資金的配置效率?！坝邢挢?cái)政”意味著農(nóng)民工住房公積金制度的建立并不是一味地依靠公共財(cái)政，而是要盡可能多地調(diào)動利益各方的參與積極性。因此，必須明確財(cái)政基金的激勵(lì)機(jī)制和政策導(dǎo)向。激勵(lì)機(jī)制主要表現(xiàn)在：對企業(yè)，尤其是勞動密集型企業(yè)，積極為農(nóng)民工繳納住房公積金的，給予信貸及稅收等方面的優(yōu)惠政策。對參繳農(nóng)民工個(gè)體，明確公共財(cái)政個(gè)體的補(bǔ)貼力度和比例，國家以一定的補(bǔ)貼系數(shù)，以財(cái)政支出的方式注入到農(nóng)民工的個(gè)人賬戶里面，國家補(bǔ)貼與個(gè)人繳納成一定比例，以保證公共財(cái)政的激勵(lì)作用，以便進(jìn)一步激勵(lì)更多數(shù)量的農(nóng)民工參與到住房公積金的體系中來，保證農(nóng)民工住房公積金健康穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，繳交補(bǔ)貼應(yīng)設(shè)有年限，當(dāng)農(nóng)民工擁有了穩(wěn)定的住房支付能力，或農(nóng)民工與城市居民享有同等權(quán)益時(shí)，應(yīng)停止對其住房公積金賬戶的補(bǔ)貼。

（四）規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

當(dāng)前中央與地方政府之間依然存在各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工公積金賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼到位，必須規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于農(nóng)民工工作為就業(yè)地城市作出了超過其所獲成本的貢獻(xiàn)，因此應(yīng)建立以就業(yè)地政府為主導(dǎo)的財(cái)政補(bǔ)貼體系；同時(shí)，農(nóng)民工流動性較大的特點(diǎn)，意味著地方政府補(bǔ)貼農(nóng)民工可能為其他城市作出了貢獻(xiàn)，因此中央政府應(yīng)給予農(nóng)民工凈流入城市的適度轉(zhuǎn)移支付。為體現(xiàn)中央政府城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意圖，對戰(zhàn)略目標(biāo)中的城市或城市群，且實(shí)施農(nóng)民工繳交公積金給予財(cái)政補(bǔ)貼的，可適度加大對應(yīng)目標(biāo)城市的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方與中央城市化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國住房公積金制度困境與制度改革創(chuàng)新研究”（15AGL 018）；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“我國住房公積金制度改革方案研究”（13BJYAZH006）；教育部重大項(xiàng)目“建立公開規(guī)范的住房公積金制度研究”（14JZD028），本文也得到了國家留學(xué)基金委的資助。

作者單位：陳峰，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院；湖北武漢430079；Email：267315887@qq.com。張妍，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院；湖北武漢430079；Email：125111862@qq.com。

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