張麗君

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，由于人類未認(rèn)識(shí)到濕地的價(jià)值，導(dǎo)致其退化嚴(yán)重。濕地生態(tài)補(bǔ)償作為經(jīng)濟(jì)手段，使環(huán)境負(fù)外部性和正外部性內(nèi)部化，起到了積極遏制濕地退化的作用，因此須將其制度化，滿足政府分工與跨部門協(xié)作能力提升、濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持以及個(gè)人利益和社會(huì)利益統(tǒng)一的需要。

關(guān)鍵詞：濕地;生態(tài)系統(tǒng)服務(wù);濕地生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：X171.4? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2019）10-0102-02

濕地的價(jià)值長(zhǎng)期以來(lái)為人類所忽略，其被認(rèn)為是“無(wú)用之地”，因此將濕地改造成“有用之地”被看作是人類征服自然的一大創(chuàng)舉。在這一錯(cuò)誤理念的指導(dǎo)之下，“全世界濕地急劇縮減，我國(guó)約有一半處于退化狀態(tài)”[1]，這一后果所帶來(lái)的不利影響逐漸顯現(xiàn)。在緩解濕地環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定之間矛盾的背景下，濕地生態(tài)補(bǔ)償成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，其制度化成為必要。

1濕地生態(tài)補(bǔ)償制度建立是維持濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需要

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是相對(duì)于人而言的，與生態(tài)系統(tǒng)功能不同。后者反映的是生態(tài)系統(tǒng)自身屬性，其存在并不取決于人類。而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)功能滿足人類需求的表現(xiàn)。具體到濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，其具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三重價(jià)值。從生態(tài)層面看，大量的植物和動(dòng)物依賴于濕地生態(tài)系統(tǒng)而生存，濕地具有緩沖環(huán)境變化、凈化污染以及碳匯的作用。從經(jīng)濟(jì)層面看，濕地對(duì)于人類最為直接的功能在于可提供豐富的生活和生產(chǎn)資源。濕地之美也為旅游業(yè)發(fā)展提供了契機(jī)。從社會(huì)層面看，濕地具有一定的文化、教育和科研價(jià)值，濕地在人類的發(fā)展史上占據(jù)了重要的地位，其或孕育了人類的文明，或是重要事件遺址，是人類研究自身和自然的重要場(chǎng)所。

當(dāng)前濕地退化的嚴(yán)重程度說(shuō)明了歷史上人類欠缺對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)于濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)識(shí)只著重于經(jīng)濟(jì)層面，甚至有時(shí)直接將濕地視作“無(wú)用之地”，認(rèn)為其無(wú)法產(chǎn)生任何效益。濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的再認(rèn)識(shí)迫使人們不得不修正對(duì)濕地的態(tài)度，采取一系列的管理措施來(lái)扭轉(zhuǎn)濕地退化的趨勢(shì)，濕地“零凈損失”成為國(guó)際上通行的保護(hù)理念。當(dāng)然這并不意味著人類應(yīng)停止一切對(duì)濕地的利用活動(dòng)，這是因?yàn)椋菏紫?，人作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的一環(huán)，一旦將其遷出，可能會(huì)打破生態(tài)的平衡;其次，這也不利于人類生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，畢竟人類從古至今都依賴于濕地生存和發(fā)展。因此，人類對(duì)濕地的利用是必須的，只不過此利用應(yīng)為合理的利用。從本質(zhì)上看，濕地的退化在于人們“利用”濕地時(shí)，只是一味地索取而沒有給予相應(yīng)的補(bǔ)償（當(dāng)然也存在無(wú)法補(bǔ)償?shù)那樾危藭r(shí)更多需要的是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，從根本上防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生），保護(hù)者對(duì)于濕地的保護(hù)沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，開發(fā)利用者沒有承擔(dān)起對(duì)濕地破壞的成本，受益者與保護(hù)者、破壞者和受損者之間利益分配扭曲。因此需要建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，使環(huán)境負(fù)外部性和正外部性內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)“零凈損失”，協(xié)調(diào)各方的生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，兼顧環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

2濕地生態(tài)補(bǔ)償制度建立是提升政府分工與跨部門協(xié)作能力的需要

隨著社會(huì)事務(wù)的增多，政府從夜警國(guó)向行政國(guó)轉(zhuǎn)變。然而，面對(duì)日益專業(yè)化的繁多社會(huì)事務(wù)，大而全的政府顯然不能應(yīng)對(duì)。二十世紀(jì)三四十年代，隨著科學(xué)管理理念被公共領(lǐng)域接受，“分工勞動(dòng)成為工作過程的本質(zhì)要求”[2]。正如韋伯的科層制所揭示的那樣，在技術(shù)化和專業(yè)化取向的支配下，各類組織運(yùn)作要想高效化，必須具有專業(yè)的成員，專業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備來(lái)應(yīng)對(duì)專業(yè)的社會(huì)事務(wù)。但由于人員理性以及技術(shù)發(fā)展受限，必須建立一套等級(jí)系統(tǒng)，通過相應(yīng)的規(guī)章來(lái)規(guī)定成員的權(quán)利義務(wù)，以分散不理性所帶來(lái)的后果。部門分工正是將具有相同專業(yè)的人員組織在一起，應(yīng)對(duì)高度專業(yè)化的社會(huì)事務(wù)，其具有合理性。但是部門分工也會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響：部門間的“碎片化”將會(huì)帶來(lái)部門爭(zhēng)利、權(quán)責(zé)壁壘，成本提高，政府無(wú)法高效提供公共物品，也導(dǎo)致了政府各部門對(duì)政府整體價(jià)值認(rèn)同的降低。

具體到濕地管理中，濕地并不是各生態(tài)要素的簡(jiǎn)單相加，而是一綜合體，具有整體性。而且，濕地并不是孤立的系統(tǒng)，其通過水資源、生物資源等物質(zhì)和能量的流動(dòng)，與相鄰的生態(tài)系統(tǒng)緊緊聯(lián)系起來(lái)。而且，由于水體的流動(dòng)性導(dǎo)致濕地并非固定不變，而是經(jīng)常處于變化之中。同時(shí)，濕地資源作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的一部分，除具有維系生態(tài)平衡作用之外，資源之間也具有不同特性。因此，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體管理的同時(shí)，不能忽視資源管理的專業(yè)差異性以及與相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的緊密關(guān)聯(lián)性。濕地管理既需要綜合協(xié)調(diào)也需要部門分工，這是利益博弈中的最佳模式。盡管我國(guó)現(xiàn)行立法既有“各部門分工管理”的規(guī)定，也有“地方林業(yè)部門管理以及國(guó)家林業(yè)局協(xié)調(diào)”的規(guī)定，但是此處的各部門與林業(yè)部門屬于平級(jí)部門，相互之間并不具有管轄或隸屬關(guān)系，而所謂的國(guó)家林業(yè)局協(xié)調(diào)，先不說(shuō)協(xié)調(diào)程序如何啟動(dòng)或進(jìn)行根本沒有任何規(guī)定，即使有，當(dāng)?shù)胤绞〖?jí)政府的利益發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)家林業(yè)局如何來(lái)協(xié)調(diào)也存在問題。這些問題不解決，部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義也就無(wú)法解決，濕地管理也就無(wú)法應(yīng)對(duì)濕地退化嚴(yán)重的情形，甚至在某種程度上還會(huì)加劇濕地的退化，所以必須通過一系列的制度來(lái)提升管理部門合理分工和跨部門協(xié)作能力。濕地生態(tài)補(bǔ)償制度作為對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償和受損者、貢獻(xiàn)者補(bǔ)償?shù)闹贫?，關(guān)注的是社會(huì)利益和個(gè)人利益之間的衡量，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性又要考慮濕地資源的特殊性，涉及到多個(gè)部門，需要多部門在分工的基礎(chǔ)之上提升跨部門協(xié)作的能力。

3濕地生態(tài)補(bǔ)償制度建立是平衡個(gè)人利益和社會(huì)利益的需要

不管從哪個(gè)角度來(lái)定義，利益都繞不開一個(gè)詞——需要?？傮w而言，利益是一種需要，是一種事實(shí)狀態(tài)，其范圍廣泛，種類眾多。具體到濕地生態(tài)補(bǔ)償中，由于濕地可以滿足人們生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要，在濕地的利用和保護(hù)過程中必然會(huì)涉及到相關(guān)者多種利益沖突：社會(huì)利益和個(gè)人利益沖突、生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益沖突、代內(nèi)利益和代際利益沖突、中央利益與地方利益沖突等。其中最主要的是社會(huì)利益和個(gè)人利益的沖突。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于個(gè)人利益和社會(huì)利益的關(guān)系，人們認(rèn)為個(gè)人利益即社會(huì)利益。雖然個(gè)人組成社會(huì)，但個(gè)人才是唯一的目的，社會(huì)則是達(dá)成目的的手段。反映在法律當(dāng)中，人是孤立的原子化的個(gè)人，而非一群相互聯(lián)系之人，個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)自然導(dǎo)致社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種個(gè)人主義理念已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的需要。人們發(fā)現(xiàn)個(gè)人利益與社會(huì)利益并非完全一致。個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)有時(shí)不僅無(wú)法有助于社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)，相反還會(huì)損害社會(huì)利益。但是，個(gè)人處于社會(huì)之網(wǎng)當(dāng)中，個(gè)人與社會(huì)之間會(huì)產(chǎn)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，“自我利益和作為成員的利益之間的區(qū)別并不意味著兩者永遠(yuǎn)不一致?！盵3]個(gè)人利益與社會(huì)利益之間既存在對(duì)立的一面也存在統(tǒng)一的一面。

濕地生態(tài)補(bǔ)償制度表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是受損者和保護(hù)者受損利益的補(bǔ)償，例如對(duì)于濕地以及周邊的農(nóng)民而言，其生存資料往往來(lái)自于濕地，如果僅因?yàn)闈竦氐谋Ｗo(hù)而對(duì)其行為進(jìn)行限制或禁止的話，必然會(huì)引起不滿，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，影響社會(huì)穩(wěn)定。而對(duì)于濕地的保護(hù)者而言，如果自發(fā)保護(hù)行為導(dǎo)致自身利益持續(xù)受損的話，其將沒有動(dòng)力將行為持續(xù)下去，最終還是會(huì)由政府對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)，但是由于能力的有限以及政府失靈的存在，政府無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)濕地退化嚴(yán)重的趨勢(shì)。濕地生態(tài)補(bǔ)償制度是通過對(duì)個(gè)人受損利益的彌補(bǔ)來(lái)促進(jìn)社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)，“從利益相關(guān)者角度分析其在生態(tài)補(bǔ)償中經(jīng)濟(jì)損失和補(bǔ)償意愿，成為了生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施的著力點(diǎn)。”[4];另一方面是對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體的補(bǔ)償。濕地生態(tài)補(bǔ)償制度通過多種渠道促進(jìn)濕地功能的恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)，由于濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡，社會(huì)利益得到實(shí)現(xiàn)，從而可為個(gè)人提供更好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進(jìn)個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)束語(yǔ)

總之，濕地生態(tài)補(bǔ)償制度作為調(diào)整個(gè)人利益和社會(huì)利益的法律制度，滿足了在面對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和濕地資源的特殊性時(shí)，政府分工與跨部門協(xié)作能力提升的需要，使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一“無(wú)價(jià)之物”得以“有價(jià)”，從而激發(fā)各利益相關(guān)人的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見韓美，李云龍.濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐——以黃河三角洲濕地為例[J].理論學(xué)刊2018（1）：71.

[2]參見羅伯特·B.登哈特，扶松茂等譯：《公共組織理論（第三版）》[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003，張翔著.改革進(jìn)程中的政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：41.

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[4]劉金福，陳虹，涂偉豪，吳彩婷，尤添革，洪偉.福建漳江口紅樹林濕地生態(tài)補(bǔ)償研究[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（ 9）：84.

基金項(xiàng)目：本文系青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“青島市濕地生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策研究”（QDSKL1801139）階段性成果。