文/林亞軍 何慶良

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》于1984年5月31日由第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂通過，自1984年10月1日起施行；最后一次修訂于2001年2月28日，自公布之日起施行。《湖北省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的若干規(guī)定》（簡稱為《湖北省實施若干規(guī)定》）于1988年9月27日第七屆省人大常委會第三次會議通過，并于2003年4月2日由第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂通過。湖北是一個多民族聚居的省份，是全國8個既有自治州又有自治縣還有民族鄉(xiāng)的省份之一。為進一步了解掌握此項法規(guī)在民族地區(qū)貫徹落實情況，2019年6月17日至21日，省人大民族宗教僑務(wù)外事委員會組成調(diào)研組，赴恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）八市縣，深入當?shù)貙W校、衛(wèi)生院、企業(yè)、易地扶貧搬遷點等地進行了走訪調(diào)研。

廣泛宣傳民族政策和法律法規(guī)為營造濃厚民族團結(jié)氛圍打下堅實基礎(chǔ)

多年來，恩施州八市縣緊緊圍繞貫徹落實《民族區(qū)域自治法》及《湖北省實施若干規(guī)定》的要求，廣泛開展民族政策和法律法規(guī)的宣傳活動，積極營造各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的良好氛圍。

黨委、政府高度重視民族政策和法律法規(guī)的貫徹落實工作。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞統(tǒng)一多民族國家的民族團結(jié)問題發(fā)表了一系列重要講話，為引領(lǐng)全國各族人民做好民族團結(jié)工作提供了根本遵循。恩施州各級黨委、政府高度重視民族工作，抓住民族政策機遇，貫徹落實各項民族政策和法律法規(guī)，將每年8月定為“民族團結(jié)進步宣傳月”，加快推進武陵山試驗區(qū)建設(shè)和全國先進自治州建設(shè)步伐。在各項民族法律法規(guī)的深入實施過程中，在黨和國家各項民族優(yōu)惠政策的滋潤下，恩施州既有國家西部大開發(fā)、精準扶貧等政策優(yōu)惠，又有省委、省政府支持恩施州建設(shè)先進自治州、打造湖北特色增長極等重大利好，成為一方開放開發(fā)的熱土、一方干事創(chuàng)業(yè)的沃土。目前，恩施州已建成立體大交通格局，許家坪機場開通14條航線、19個航點；境內(nèi)已建成4條高速公路和1條鐵路，在全國30個自治州中第一個開行動車?？涨暗臍v史機遇，空前的重視程度，為全州貫徹落實黨和國家的民族政策和法律法規(guī)創(chuàng)造了良好的條件。2016年，恩施州成功創(chuàng)建為“全國民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動示范州”。

充分利用各種形式和平臺，全面加大黨和國家民族政策和法律法規(guī)的宣傳教育力度。恩施州各級黨委、政府創(chuàng)新宣傳方式方法，借助報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體、廣泛深入地開展馬克思主義民族觀、黨的民族政策和法律法規(guī)的宣傳，積極開展民族法律法規(guī)、民族政策進機關(guān)、進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進軍營“五進”活動。利用黨校（行政學院）舉辦的各類培訓班開展民族法律法規(guī)學習培訓，把《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律法規(guī)作為主講內(nèi)容并納入普法重要內(nèi)容。組織廣大干部群眾積極參加民族法律法規(guī)有獎競答活動，進一步加深干部群眾對民族法律法規(guī)的認識。如巴東縣通過長江巴東網(wǎng)、云上巴東等媒介進行民族政策及法律法規(guī)宣傳，借助報刊宣傳該縣民族經(jīng)濟社會發(fā)展成就。重點開展對《民族區(qū)域自治法》《城市民族工作條例》和《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》等民族法律法規(guī)，視察工作，各級政府和廣大干部群眾的民族法制意識和執(zhí)行民族政策和法律法規(guī)的自覺性有了較大的提高。

全面貫徹落實民族政策和法律法規(guī)為建設(shè)全國先進自治州提供法律保障和政策支持

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，以認真貫徹落實《民族區(qū)域自治法》及《湖北省實施若干規(guī)定》為抓手，以問題為導向，以民生為重點，狠抓民族法律法規(guī)和各項民族優(yōu)惠政策落實落地，促進全州及各市縣經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

積極對接“616”對口支援工程項目。自2007年省委、省政府實施“616”對口支援工程以來，恩施州各級黨委、政府抓住機遇，加大對口爭取和銜接工作力度，在省政府領(lǐng)導和各支援單位的高度重視和傾情支持下，恩施州一大批經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和民生項目紛紛啟動。如恩施市自2011年以來，“616”對口支援工程扶持項目207個，落實幫扶資金近15億元，為恩施市發(fā)展注入強勁動力。2018年，全州八市縣都召開了“616”對口幫扶工作對口支援協(xié)調(diào)會，鄂發(fā)〔2011〕25號文件20條支持政策共到位資金50.2億元，實施項目284個；“616”工程共實施項目201個，到位資金16.2億元；對口支援市實施項目38個，到位資金6200萬元。

積極爭取中央和省級少數(shù)民族發(fā)展資金支持政策。通過恩施州積極爭取，2018年全州共爭取獲得中央少數(shù)民族發(fā)展資金1.03億元，獲得省級少數(shù)民族發(fā)展資金0.2601億元，比2017年增加700萬元，同比增加5.7%，民族資金呈逐年增長趨勢。這些資金主要用于脫貧攻堅，占比達到93.3%。州民宗委在全州民宗系統(tǒng)開展扶貧領(lǐng)域作風問題專項治理，重點對資金用于脫貧攻堅情況進行督辦檢查。

積極落實省內(nèi)部分市對口支援政策。2011年，為加快推進湖北民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，省委、省政府決定，建立省內(nèi)部分市對口支援民族市縣的工作機制。按照一個市幫助1至2個民族市縣的原則，建立對口支援機制，各對口支援市對口支援資金按上年度地方財政一般預算收入總量的0.1%測算安排。自2015年至2018年底，省內(nèi)部分市對口支援恩施州八市縣幫扶資金共計2.54億元，累計實施項目129個。其中2018年實施項目38個，到位幫扶資金0.49億元。利川市2018年爭取省武陵山試驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組成員單位支持項目46個，到位資金8.08億元。

積極幫助散居少數(shù)民族快速發(fā)展。恩施州現(xiàn)有4個散居少數(shù)民族鄉(xiāng)（恩施市芭蕉侗族鄉(xiāng)、宣恩縣曉關(guān)侗族鄉(xiāng)和長潭河侗族鄉(xiāng)、鶴峰縣鐵爐白族鄉(xiāng)），除土家族、苗族外，還有侗族、白族、蒙古族等26個少數(shù)民族，是一個多民族聚居的民族自治地方。

近年來，全州嚴格執(zhí)行《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》，全面落實黨和國家對民族鄉(xiāng)的各項優(yōu)惠政策，全州民族鄉(xiāng)經(jīng)濟實力和發(fā)展水平得到明顯提高。湖北省實施“1+1”工程后，恩施州4個少數(shù)民族鄉(xiāng)全部進入“籠子”。2015年至2018年，全州累計為民族鄉(xiāng)落實資金510萬元，其中2018年180萬元。鶴峰縣委常委會會議專題研究，出臺了“民族鄉(xiāng)財政收入超收分成部分留用”的相關(guān)政策，確定鐵爐白族鄉(xiāng)一般預算收入增加部分全額留鄉(xiāng)使用，傾情支持少數(shù)民族鄉(xiāng)發(fā)展。

加快改革步伐堅持把脫貧攻堅作為全面小康的首要任務(wù)

恩施州作為典型的深度貧困地區(qū)，在深入貫徹實施《民族區(qū)域自治法》及我省實施若干規(guī)定的同時，始終堅持將脫貧攻堅作為民族工作的重中之重。截至2018年底，全州729個重點貧困村已實現(xiàn)579個村脫貧出列、90多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率由2013年的30.61%下降至5.83%。鶴峰、來鳳、宣恩3縣現(xiàn)已脫貧摘帽。

實施“八個到村到戶”，夯實脫貧基層基礎(chǔ)。恩施州創(chuàng)新實施干部力量下沉、精準識別佐證、基礎(chǔ)設(shè)施提升、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境整治、項目資金安排、惠民政策落實、群眾工作深入“八個到村到戶”措施，州、縣、鄉(xiāng)三級成立脫貧攻堅指揮部，選派干部21454人，組建2438個“尖刀班”進駐所有行政村實行脫產(chǎn)扶貧，5.4萬名黨員干部結(jié)對幫扶34萬貧困戶，將60%以上的干部力量投入到脫貧攻堅，形成了黨政主導、農(nóng)民主體、專班主抓、市場主動的扶貧新格局。2018年“，尖刀班”共走訪農(nóng)戶70.3萬戶，召開各類群眾會10萬余次，摸排到村到戶短板問題41.6萬個，組織開展各類技能就業(yè)培訓83.2萬人次，既做到了村情家底“一冊清”，又推動了教育醫(yī)療、生活救助、生態(tài)補償?shù)然菝裾呔珳事鋵嵉酱宓綉?，為高質(zhì)量脫貧夯實了基礎(chǔ)。

狠抓特色扶貧產(chǎn)業(yè)，增強脫貧內(nèi)生動力。始終把產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準脫貧的根本之策，結(jié)合地理條件、產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)、優(yōu)勢資源等，因地制宜發(fā)展以“恩施硒茶、恩施硒土豆、高山蔬菜、特色小水果、畜禽養(yǎng)殖”等為主的特色扶貧產(chǎn)業(yè)。同時探索推行“一個主導產(chǎn)業(yè)，對接一個專業(yè)合作社和一個金融互助社，聯(lián)結(jié)一個龍頭企業(yè)，帶動若干個貧困戶”的“121+X”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，建立貧困戶與市場主體的利益鏈接機制，將貧困群眾最大限度地綁到產(chǎn)業(yè)鏈上來，進一步加快了脫貧致富奔小康進程。

加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊脫貧攻堅短板。恩施州堅持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在突出位置，集中項目、資金等要素，著力補齊交通、飲水、用電、通信、住房等農(nóng)村生產(chǎn)生活短板。2018年，全州統(tǒng)籌安排財政資金27.58億元，解決了16.26萬建檔立卡貧困人口和29.1萬面上鞏固提升人口的飲水安全問題，完成電網(wǎng)建設(shè)投資13.4億元，建成農(nóng)村瀝青（水泥）路4096公里、砂石路1295公里，建成4 G基站3554個，完成易地扶貧搬遷8.8萬人。

搶抓扶貧協(xié)作機遇，借智借力加快脫貧步伐。2016年底，中央將恩施州納入國家東西部扶貧協(xié)作，明確由杭州市結(jié)對幫扶。兩年來，浙江省委、省政府和杭州市委、市政府以高度的政治責任感，傾情傾力幫扶恩施州，簽署了《東西部扶貧協(xié)作和對口幫扶合作框架協(xié)議（2016-2020年）》，編制了《杭州市對口幫扶湖北省恩施州“十三五”規(guī)劃》。2018年，杭州市財政幫扶資金到位2.839億元，投入茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金1406.6萬元，動員社會各界捐款捐物近6000萬元。通過幫扶項目投入和社會各界援助，共惠及建檔立卡貧困人口10.6萬人，帶動脫貧6.4萬人。

存在的問題及建議

恩施州在貫徹落實《民族區(qū)域自治法》及《湖北省實施若干規(guī)定》的過程中，取得了一定成績，但與其他民族地區(qū)相比還有一定的差距，還有潛力可挖的空間。

財政支持政策欠合理性?！逗笔嵤疵褡鍏^(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第十五條：“民族自治地方有管理本級財政的自治權(quán)，并享受國家財政優(yōu)惠政策；上級財政應(yīng)當逐步加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付的力度等。”雖然恩施州現(xiàn)在享有的民族優(yōu)惠政策非常多，但民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財政自給率低，財政剛性支出占比高，中央對民族地區(qū)的支持政策，一定程度上被剛性支出政策抵消，沒有從根本上解決財力薄弱的狀況；財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專項政策性轉(zhuǎn)移支付多，財力性轉(zhuǎn)移支付少；無差異化財政政策加大地方財政壓力，缺乏民族地區(qū)照顧政策，免除地方配套資金政策沒有很好落實。建議加大對財政性政策支持力度，增強政策的含金量和可操作性，明確剛性支持，減少彈性空間。實行特殊的財政轉(zhuǎn)移支付政策，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付比重，落實減免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金政策。

基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。湖北省實施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定第十一條：“上級國家機關(guān)應(yīng)當幫助民族自治地方發(fā)展交通運輸業(yè)，對民族自治地方干線公路、縣鄉(xiāng)公路的建設(shè)和改造以及航道航空設(shè)施建設(shè)，在項目和資金上予以重點扶持等。”恩施州集“老、少、邊、山、窮、庫”于一體，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬很大。在鐵路建設(shè)方面，宜萬鐵路恩施段建設(shè)標準不高，高速鐵路還是空白，渝宜高鐵還未納入國家建設(shè)計劃，在新一輪高鐵建設(shè)中恩施州有被邊緣化的危險。在公路建設(shè)方面，要實現(xiàn)“村村通瀝青（水泥）路、村內(nèi)主干道通瀝青（水泥）路、自然村（組）通砂石路”的建設(shè)總目標，全州還需建設(shè)瀝青(水泥)路6000公里、砂石路800公里。在安全飲水方面，因恩施州是喀斯特地貌，工程性缺水、季節(jié)性缺水嚴重，供水保證率不夠，亟需國家項目資金支持。

建議加大對民族地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。要重點支持沿江高鐵渝恩宜段、宜來高速、恩施機場遷建等交通大通道的建設(shè)，進一步提高國省干線及農(nóng)村公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目投資補助標準，指導民族地區(qū)對接國家綜合交通規(guī)劃，在政策制定及規(guī)劃編制中對民族地區(qū)交通運輸發(fā)展給予支持。

生態(tài)補償制度還不夠完善。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第六十六條：“上級國家機關(guān)應(yīng)當把民族自治地方的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護的綜合治理工程項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。民族自治地方為國家生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償?shù)??！倍魇┲菔情L江中下游的重要生態(tài)屏障，是三峽庫區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)和水源涵養(yǎng)地，生態(tài)保護責任重大。據(jù)悉，全州生態(tài)保護紅線面積達到51.6%，占全省生態(tài)保護紅線面積的30%；生態(tài)公益林占林地面積的84.6%，這兩項指標占比很高。因限制開發(fā)等原因，導致恩施州多項項目工程無法開工建設(shè)，嚴重阻滯了恩施州經(jīng)濟社會發(fā)展步伐。建議為民族地區(qū)發(fā)展需要留足發(fā)展空間、完善生態(tài)補償制度。進一步完善生態(tài)補償機制，根據(jù)生態(tài)紅線面積確定補償標準，設(shè)立專項補償資金，加大向民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

公共服務(wù)歷史欠賬較多?！逗笔嵤疵褡鍏^(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第二十四、二十八條：“上級國家機關(guān)扶持民族自治地方發(fā)展民族教育事業(yè)，設(shè)立民族教育補助專款，安排少數(shù)民族義務(wù)教育助學金；上級國家機關(guān)支持幫助民族自治地方發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)，加強醫(yī)藥衛(wèi)生專業(yè)人員的教育和培訓等。”恩施州中小學辦學條件差，布局不合理、區(qū)域發(fā)展不均衡，基層公共衛(wèi)生服務(wù)體系還不完善，服務(wù)能力弱，文化體育基礎(chǔ)設(shè)施落后，與群眾需求極不適應(yīng)等問題還十分突出。截至2019年5月，全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生（含執(zhí)業(yè)助理）2319人，村衛(wèi)生室醫(yī)生數(shù)（含執(zhí)業(yè)助理）208人，農(nóng)村每千人口擁有醫(yī)生數(shù)1.11人，大幅低于全國平均水平。恩施州公辦高中階段學校師生比為1：15.4，也遠低于國家標準。建議國家加大對民族地區(qū)補齊公共服務(wù)短板的支持力度。針對民族地區(qū)發(fā)展底子薄、基礎(chǔ)差、實力弱，自身財力相對不足的實際，加大對民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的支持力度，努力提高公共服務(wù)水平，補齊民生短板。

民貿(mào)企業(yè)貼息政策兌現(xiàn)難?！逗笔嵤疵褡鍏^(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第十八條：“上級國家機關(guān)根據(jù)國家民族貿(mào)易優(yōu)惠政策，對民族自治地方的民族貿(mào)易和民族用品定點生產(chǎn)企業(yè)從投資、金融、稅收等方面給予扶持?！备鶕?jù)國家民委、財政部和人民銀行總行相關(guān)政策規(guī)定，在“十三五”期間，恩施州將繼續(xù)實施民貿(mào)民品優(yōu)惠利差補貼政策。在2017年2月，財政部下發(fā)了《關(guān)于進一步做好民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款貼息工作有關(guān)事宜的通知》，安排從2017年起中央財政通過均衡性轉(zhuǎn)移支付等對民貿(mào)民品貸款貼息工作予以相應(yīng)支持，地方統(tǒng)籌中央有關(guān)轉(zhuǎn)移支付和自有財力對相關(guān)資金予以安排。但該項政策因中央在安排湖北省一般性轉(zhuǎn)移支付中未明確民貿(mào)貼息資金額，故該政策被暫停執(zhí)行。建議進一步明確政策，保障補貼政策落實落地。要根據(jù)民族工作實際，統(tǒng)籌民族地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付等有關(guān)轉(zhuǎn)移支付，并結(jié)合自身財力足額安排預算資金，確保民貿(mào)民品貸款貼息支出。