胡傳景

（江蘇省新沂市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 221400）

1 引言

為了保障國家糧食安全，我國自1997年確立了耕地占補平衡制度，實行“占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤”，為隨后多年實現(xiàn)“保障發(fā)展、保護耕地”雙保目標打下了堅實基礎。經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，我國耕地后備資源迅速減少，特別是近年來隨著生態(tài)環(huán)境保護力度的加大，可開墾的集中連片耕地后備資源已經(jīng)所剩無幾，耕地開墾成本和難度越來越大，在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設深入推進的背景下，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)難度日趨加大。

2 耕地占補平衡發(fā)展歷程

1997年，中共中央、國務院下發(fā)了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），自此拉開了“占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤” 帷幕，開啟了耕地總量動態(tài)平衡征程，隨后政策不斷完善，總體上分為三個階段。

2.1 數(shù)量平衡初級階段（1998～2004 年）

1999年修訂后的《土地管理法》對耕地占補平衡做出了具體規(guī)定，隨后國土資源部下發(fā)了《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕39號）及《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》（國土資發(fā)〔2001〕374號），分別對“先補后占” 與“省內易地補充耕地”問題進行了明確，這一階段耕地占補平衡政策主要強調數(shù)量平衡，難以顧及質量平衡。

2.2 數(shù)量質量平衡中級階段（2004～2016 年）

2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求“補充耕地的數(shù)量、質量實行按等級折算”，耕地占補數(shù)量質量雙平衡被重申。2005年，國土資源部下發(fā)了《關于開展補充耕地數(shù)量質量實行按等級折算基礎工作的通知》，隨后全國30 個?。ㄊ校┩瓿闪苏鬯慊A工作。2009 年12月，國土資源部和農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》，明確了兩部門對補充耕地質量建設與管理的分工，規(guī)范了驗收程序，隨后農業(yè)部辦公廳先后下發(fā)了《關于印發(fā)〈全國補充耕地質量 建設管理與驗收試點工作方案〉的通知》（農辦農〔2010〕19號）及《關于印發(fā)〈補充耕地質量驗收評定技術規(guī)范（試行）〉的通知》（農辦農〔2012〕35號），至此補充耕地質量驗收評定有了技術規(guī)范。

2.3 數(shù)量質量生態(tài)平衡高級階段（2016年至今）

2016年7月，國土資源部《關于補足耕地數(shù)量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見 》（國土資規(guī)〔2016〕8號）首次提出以“補改結合方式”落實占補平衡；嚴禁破壞生態(tài)環(huán)境墾造耕地。2017年1月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），提出很多深化改革措施，為耕地占補平衡工作指明了新方向。2017年12月，國土資源部《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號），從8個方面對貫徹落實中發(fā)〔2017〕4號文件做出了部署。

3 我國耕地占補平衡面臨的問題

3.1 耕地后備資源匱乏

為了落實耕地占補平衡政策，2001～2017年全國土地整理復墾開發(fā)增加耕地總量7084.1萬畝（表1），多年持續(xù)開發(fā)，導致我國耕地后備資源迅速減少，總面積僅剩約8000萬畝，其中集中連片的耕地后備資源僅2800多萬畝[1]。同時，隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》的全面推進，用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，貫徹落實劃定并嚴守生態(tài)紅線，國家必將“嚴格控制成片未利用地開發(fā)，切實保護生態(tài)環(huán)境”[2]，導致耕地后備資源開發(fā)空間進一步被壓縮。一些地方耕地后備資源已近枯竭，保障經(jīng)濟發(fā)展的壓力越來越大，本地生產新增耕地指標已經(jīng)難以滿足自身經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，只能通過購買指標方式解決占補平衡。中國東部某省土地市場網(wǎng)公布的最近一期數(shù)據(jù)顯示，補充耕地指標掛牌交易，水田底價為28萬元/畝，非水田底價為23萬元/畝；增減掛鉤節(jié)余指標流轉結果最高達到了100萬元/畝。物以稀為貴，市場交易數(shù)據(jù)充分顯示，我國耕地后備資源十分稀缺，生產補充耕地成本迅速飆升。鑒于此，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，為了滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需求，在補充耕地項目立項時，要求基層工作人員對轄區(qū)內可能開墾的土地逐一核查，“半畝不嫌少”，導致補充耕地管理和生產成本上升。

表1 2001～2017年全國土地整理復墾開發(fā)增加耕地數(shù)量 單位：萬畝

3.2 城鄉(xiāng)土地利用失衡

十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@個矛盾在國土資源領域主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)土地利用失衡。早在2010年，時任國土資源部部長徐紹史就撰文指出：農村居民點用地達24798萬畝，人均農村居民點用地也達到了214m2，遠超150m2的國標上限[3]。隨著城市化進程快速推進，農村人口向城鎮(zhèn)轉移速度加快，2008～2018年共轉移人口15734萬人，年均轉移1573萬人（表2），這種情況下農村建設用地本應減少，但由于宅基地管理制度的缺陷，2015年全國農村居民點占地面積為2.87億畝，農村人口人均居民點用地達到了317m2[4]。2010～2015年共轉移農村人口7069萬人，農村居民點總面積不減反增3902萬畝，年均增加780.40萬畝，人均農村居民點用地年均增長9.63%。同時，為了全面建成小康社會，新型城鎮(zhèn)化不僅要為改善原有市民生活提供空間，而且還要為接納農村轉移人口生活工作準備空間，同時還要為基礎設施和公共服務設施擴容改建留出空間。這導致一些地方在推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中一地難求，很多重大基礎設施和民生工程在排隊等待用地指標落地，土地逐漸成為一些地方經(jīng)濟進一步發(fā)展的“瓶頸”。

表2 2008～2018年全國鄉(xiāng)村人口數(shù)量及占總人口比重

3.3 相關規(guī)劃重疊紊亂

我國各部門規(guī)劃類型繁多，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，各部門編制規(guī)劃都是以部門為中心，相對獨立封閉，強調部門利益最大化。這些規(guī)劃單獨看沒有問題，甚至是科學合理的，但是放在一起就有很多不和諧因素，各部門規(guī)劃不僅出現(xiàn)技術路線不相同、規(guī)劃年期不一致、用地標準分類不統(tǒng)一以及技術規(guī)范不協(xié)調等問題，而且在同一國土空間上疊加后還出現(xiàn)多空間規(guī)則冗余、差異以及紊亂等現(xiàn)象。如一些地方環(huán)保部門在劃定生態(tài)紅線時為了完成上級下達的約束性指標，將可以作為耕地后備資源未利用地中的灘涂、沼澤地劃入濕地進行保護，個別地方林業(yè)部門為了完成林地保護規(guī)劃編制下達的指標，不僅將原國土資源部門認定的一些可開發(fā)的稀疏園地、殘次林等耕地后備資源劃入林地保護紅線范圍，而且有的甚至將農民家前屋后的圍莊林也列入林業(yè)保護規(guī)劃。在生態(tài)環(huán)境保護逐漸強化的背景下，無論是省級土地整治專項資金項目，還是本地財政投資的耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤以及工礦廢棄地復墾項目立項，都要求符合生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃，涉及占用林地和水域的，還需提供有權批準部門的證明材料。這就造成一些地方在項目立項過程中，為了取得同意開發(fā)證明文件，費盡周折。

3.4 復墾耕地產能堪憂

隨著生態(tài)環(huán)境保護力度加大、可開墾耕地后備資源逐漸減少以及控制成片未利用地開發(fā)落實，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復墾必將是當前和今后一個階段實現(xiàn)耕地占補平衡數(shù)量指標的主要途徑。耕地糧食綜合生產能力高低不僅需要完備的農田水利設施外部條件，而且必須具備農作物賴以生存耕作層的內部基礎，常規(guī)來說，要保持農作物正常生長最低要有30cm耕作層。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復墾所形生產的耕地由于自身原因（建設用地），在沒有客土覆蓋條件下，不僅很難達到農作物生產所需的30cm耕作層要求，而且由于是“生地”，耕作條件也較差。同時，相關資料表明，1cm厚土壤的形成需要200年時間，而要形成黑土地，則需要雙倍的時間[5]。因此，通過上述途徑復墾所形成的耕地質量，很難與建設占用交通便利、灌溉設施配套齊全的耕地質量相比，耕地地力相差巨大，在短時間內無法達到建設占用耕地的產能。同時，由于補充耕地地塊規(guī)模偏小，難以適應農業(yè)機械化生產要求，耕作條件不便，農民耕種積極性并不高，有的甚至撂荒，這也是造成補充耕地生產能力下降的原因之一。

3.5 重視建設忽視管護

我國實行耕地占補平衡制度，《土地管理法》規(guī)定，“非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母亍?，但是對于耕地占補平衡狀態(tài)期限，《土地管理法》沒有進一步明確。目前補充耕地政策考核只負責至新增耕地驗收這個環(huán)節(jié)，為了能順利通過驗收，建設單位想方設法讓項目在驗收時達到最佳狀態(tài)。按照“誰受益，誰管護”的原則，一些地方規(guī)定項目驗收合格后1個月內，縣級自然資源部門應與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府辦理移交手續(xù)，簽訂移交協(xié)議，落實管護責任，同時規(guī)定市、縣自然資源部門對項目跟蹤管理年限不得少于5年。而從耕地占補平衡政策導向上分析，既然占用耕地是長期的，那么補充耕地也應當是長期的。事實上，由于后期管護經(jīng)費缺乏有效籌集渠道，一些項目通過驗收后，就再也沒有進行有效管護，排灌渠道中隨處可見垃圾、雜草叢生，一些村民為了自己方便，斷渠鋪路，影響排灌工程使用，有的甚至在補充耕地項目上違法建設、挖坑取土或者擠占破壞田間道路耕種，未能做到長期占補平衡。

4 新沂市破解耕地占補平衡難題的對策措施

4.1 全力拓展發(fā)展空間

新沂市依據(jù)耕地后備資源豐度把生產補充耕地任務分解到各鎮(zhèn)，同時納入鎮(zhèn)政府年度目標考核。為了推進補充耕地指標生產進度，市政府督查室聯(lián)合市自然資源和規(guī)劃局成立督查組，嚴格按照工程任務進度，定期進行督導檢查，建立“月通報、季排名”制度，做到年初有計劃部署，年中有情況通報，年底有目標考核，確保完成全市耕地占補平衡任務。2018年分兩批次共完成土地整治項目立項272個，計劃新增耕地1.6萬畝，項目立項數(shù)量和計劃新增耕地面積均創(chuàng)歷史新高；共驗收耕地占補平衡項目61個、工礦廢棄地復墾項目28個、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目69個，實現(xiàn)新增耕地面積8900畝。2018年4月初，新沂市抽調專人對全市歷史形成的未納入耕地保護范圍的園地和殘次林地全面摸底，詳細調查利用現(xiàn)狀，編制開發(fā)方案，在完成可行性評估論證后上報審批，2018年10月17日獲得批準，是全省第一家獲批的縣級市，開創(chuàng)了全省擴大補充耕地新途徑的先例，計劃新增耕地7933畝，目前已實施近2000畝。該項目先后受到江蘇省、徐州市自然資源主管部門的高度肯定，并得到新沂市市委主要領導的表揚。工程全部完成后，必將大大緩解全市耕地占補平衡的壓力，為“兩重一實”項目順利落地提供有力保障。

4.2 控制增量盤活存量

破解耕地占補平衡難題，難點在開源，重點在節(jié)流，為此新沂市堅持“增量指標保重點、一般項目靠挖潛”原則，實行差別化供地政策，補充耕地指標主要用于“兩重一實”項目，嚴格按照《江蘇省建設用地指標（2018年版）》及國家頒布的禁止、限制供地目錄，核定各類建設用地規(guī)模。工業(yè)項目掛牌公告中明確約定項目投資額、投資強度、投產時間、建設周期、年產出率、畝均稅收以及違約責任追究等監(jiān)管內容，實行工業(yè)用地出讓年限彈性化，鼓勵一般產業(yè)項目用地實行先租后讓。促進“招商引資”向“招商選資”轉變，由原來按投資商申請規(guī)模供地轉變?yōu)橐罁?jù)項目投資強度和預期綜合效益供地，嚴把土地供應關。對老企業(yè)通過廠房加層和擴建改造等途徑實施“零增地”技術改造增加生產空間，在符合控制性詳細規(guī)劃及不改變工業(yè)用途的條件下，不再補繳土地出讓金，城市基礎設施配套費給予優(yōu)惠。通過減免土地出讓金、城市基礎設施配套費優(yōu)惠，降低城市地下空間利用成本，引導企業(yè)合理開發(fā)利用地下空間。按照“屬地管理”原則，將閑置低效用地處置任務分解到各基層單位，明確目標任務和時間節(jié)點，強力推動閑置低效用地處置，結果列入年度考核，并作為新增建設用地指標分配依據(jù)。2018年，開發(fā)區(qū)和高新區(qū)盤活低效企業(yè)17家、收儲2家，總面積1113畝，完成批而未供土地整改面積3845畝。

4.3 建立國土空間規(guī)劃

鑒于目前耕地占補平衡項目立項涉及各部門規(guī)劃現(xiàn)狀，新沂市借助第三次全國國土調查東風，全面查實查清全市自然資源家底，在嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線基礎上，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，嚴格管控開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強度。充分抓住政府機構改革歷史機遇，貫徹落實十九大報告提出的“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”要求，以資源環(huán)境可持續(xù)承載為基礎，確定不同區(qū)域的國土空間容量，在生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護、基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)“三條紅線”劃定基礎上，進行生產、生活、生態(tài)“三生空間”要素的科學規(guī)劃，將各類空間性規(guī)劃融合成為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，按照統(tǒng)一的自然資源分類及認定標準，堅持“因地制宜、適度開發(fā)、生態(tài)優(yōu)先”的原則，找準耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的最佳切入點，對其中宜耕性未利用地、歷史遺留工礦廢棄地、空心村以及歷史形成的未納入耕地保護范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農用地列入國土綜合整治規(guī)劃，合理規(guī)劃開發(fā)利用時序，開發(fā)成的耕地用于完成補充耕地任務。

4.4 掛鉤補量整理提質

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作開展前，上級分配的年度新增國家用地計劃是地方政府拓展經(jīng)濟發(fā)展空間的唯一途徑，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作開展后，不僅大大緩解了地方政府的經(jīng)濟發(fā)展壓力，而且優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設用地布局，更主要是由于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標具備新增用地計劃和補充耕地指標雙重屬性，地方政府具有拓展新型城鎮(zhèn)化空間的自主權。新沂市2018年申報城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤項目182個，建設規(guī)模10414畝，計劃新增耕地10383畝，申報項目數(shù)量、建設規(guī)模及計劃新增耕地均再創(chuàng)歷史新高。正如上文分析，在沒有客土“外援”條件下，依靠城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤生產的耕地產能普遍不高。為此，通過積極爭取，2015年新沂市成為全省3個農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設整縣推進試點縣之一，3年完成財政投資5.54億元，建設高標準農田38萬畝[6]，全市農田在土地生產能力提升、糧食增產、農民增收等方面都取得了明顯效果。項目區(qū)糧食產量畝均提高75公斤以上，新增糧食產量1180萬公斤，新增瓜果產量1800萬公斤，新增花生產量200萬公斤，新增年收益8915萬元，項目區(qū)農民人均增收287元[7]。這與《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）中“建立以數(shù)量為基礎、產能為核心的占補新機制，通過‘算大賬’的方式，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的要求完全契合。

4.5 多方籌資強化管護

針對目前土地整治工程后期管護存在管護責任落實難、資金來源無保障、影響投資效益發(fā)揮、工程使用壽命短等突出問題，新沂市逐漸探索出一套具有地方特色的后期管護辦法。對以提高耕地質量為主要目的的原國土資源部門組織實施的土地整治、高標準農田建設項目和其他部門組織實施的新增千億斤糧食產能規(guī)劃建設項目、旱澇保收標準農田建設項目、農業(yè)綜合開發(fā)項目以及末級渠系項目，由屬地鎮(zhèn)政府落實管護責任，所需管護經(jīng)費由市財政從新增建設用地土地有償使用費中列支；對以新增耕地數(shù)量為主要目的耕地占補平衡項目、工礦廢棄項目以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，由屬地村委會負責管護，所需經(jīng)費從項目工程新增耕地流轉取得的收入中解決。同時，市自然資源部門還不定期組織人員對工程管護情況進行巡查和回訪，監(jiān)督檢查管護責任落實情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出處理意見，確保補充耕地產能不下降。

5 結論

經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，新沂市與全國各地一樣，同樣面臨可開墾耕地后備資源匱乏的問題。為此，新沂市堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，一方面，積極貫徹落實自然資源部有關建設用地“增存掛鉤”政策要求，盤活存量空間，實行差別化供地政策，促進“招商引資”向“招商選資”轉變，緩解經(jīng)濟發(fā)展空間壓力；另一方面，積極開展城鄉(xiāng)土地綜合整治，用好用足現(xiàn)行政策，在全省率先開展“雙納入”試點工作，全力拓展新型城鎮(zhèn)化建設空間。逐漸探索出了“一手抓節(jié)流、一手抓開源”“兩手抓兩手硬”具有新沂地方特色的保護資源、保障發(fā)展實踐經(jīng)驗，努力實現(xiàn)自然資源部陸昊部長要求的“用更少的新增建設用地指標，支撐新的經(jīng)濟總量增長”目標。