于書倫， 段娟莉， 楊永波

(西安中策資訊科技有限責任公司，陜西 西安 710065)

新時期，國家大力推進生態(tài)文明建設，空間類規(guī)劃走向了生態(tài)文明新時代的“岔路口”，該類規(guī)劃所面對的主要矛盾已從解決“經濟高速建設與資源供給短缺”的矛盾演化為統(tǒng)籌“綠色協(xié)調發(fā)展與資源空間錯配”的矛盾。各界對建設宜居宜業(yè)、美麗和諧社會的愿望日益迫切，國土空間規(guī)劃則應運而生，并肩負起構建國土新時空秩序的重任。值此新舊時空秩序更迭之際，國土空間規(guī)劃的首要任務是正確把握時代發(fā)展規(guī)律，構建融區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、土地及生態(tài)資源保護等目標為一體的規(guī)劃新體系。其中，全域全類型用途管制機制應被視為在某一空間尺度下特定區(qū)域內各類規(guī)劃目標有機協(xié)調統(tǒng)一的重要“平臺”。不同區(qū)域所面臨的規(guī)劃對象和任務雖各不相同，但其用途管制機制的一般規(guī)律卻相通。有鑒于此，本文擬從現(xiàn)行各類資源分類標準入手，整合梳理出適用于全域全類型用途管制要求下的用途分類標準。

1 現(xiàn)狀用途分類的應用與特點

1.1 用途分類標準的特點

城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在用途分類劃分標準略有差異。兩者在劃分思路上普遍遵循如下原則：(1)劃分標準上，重類型區(qū)分、輕標準唯一。不論是以“土地用途和利用方式、自然屬性、經營特點、覆蓋特征”、“土地使用的主要性質”、“成因、地貌植被類型、水文特征”、“覆蓋類型”等中的某一個或多個作為分類標準，均強調同一級中各類內涵清楚、互不重疊，不同級別間包含關系清楚；而非一味追求分類標準上的唯一。(2)統(tǒng)計口徑上，均以土地資源為空間載體。利用土地資源的全域覆蓋和空間唯一的特點，將具有某一特征的資源類型落到具體空間(如：圖斑、地塊或林斑)，實現(xiàn)其以覆蓋面積為規(guī)模、以空間關系為布局的統(tǒng)計口徑上的統(tǒng)一。

前者采用了用途分類與規(guī)劃層級相協(xié)調的原則，明確在用途分類層級關系的基礎上允許規(guī)劃地類依據(jù)需要無限細分，其利于規(guī)劃內容與空間布局無縫鏈接，但導致不同層級不同規(guī)劃間數(shù)據(jù)銜接較弱和規(guī)劃期間內用途管理缺乏手段。后者采用了現(xiàn)狀與規(guī)劃雙用途分類標準的結構，并建立了地類轉換關系規(guī)則，既滿足了現(xiàn)狀用途日常管理的需要，又迎合了規(guī)劃指標宏觀調控對規(guī)劃地類體系邏輯關系的重構要求；但也存在過于追求指標管控，導致規(guī)劃在空間布局上的破碎化，不利于空間布局與經濟社會發(fā)展的協(xié)調。

1.2 用途分類的實際應用

對用途分類的實際應用，不同空間類規(guī)劃也有所不同，一般可分為三類：(1)以一套用途分類體系為框架，因地制宜地選取如城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(以下簡稱“城市分類”)。因其主要涉及建設用地內部用地結構與布局的優(yōu)化，故形成了“先定布局再控規(guī)模”的規(guī)劃基本思路；又因其規(guī)劃項目區(qū)位于建設活動活躍區(qū)域，現(xiàn)狀調查對規(guī)劃安排的影響相對較大；故采取以規(guī)劃任務倒推形成現(xiàn)狀分類的方法；其特點為規(guī)劃分類僅承擔類型區(qū)分的功能，而規(guī)劃管控功能被剝離而由一套完整的規(guī)劃建設用地標準體系承擔。其規(guī)劃分類的規(guī)模管控功能受規(guī)劃范圍所限而“發(fā)育”滯后，導致規(guī)劃間的銜接較弱。(2)以現(xiàn)狀分類為“底”，進行歸并而形成的規(guī)劃分類，如土地規(guī)劃用途分類。因其核心任務是控制農轉用來保護耕地，故形成了“先控規(guī)模再定布局”的規(guī)劃基本思路；因用途轉用涉及規(guī)劃與現(xiàn)狀兩個管理層面，兩者間互為輔助，故采用了在現(xiàn)狀分類基礎上重新歸類而形成規(guī)劃分類的方法。其特點為規(guī)劃分類重在發(fā)揮規(guī)模管控功能，分類體系邏輯嚴密。過分強調規(guī)模管控而使規(guī)劃在空間布局合理性上發(fā)展遲緩；雖為全域規(guī)劃，但因其為現(xiàn)狀類型歸并而得,致使土地利用現(xiàn)狀信息損失較多，弱化了土地用途管制的作用。(3)相對于現(xiàn)狀分類，規(guī)劃分類自成體系，如林地利用分類；或對資源現(xiàn)狀分類直接進行評價分區(qū)的方法，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等。

2 土地利用現(xiàn)狀分類標準構建

2.1 土地利用現(xiàn)狀分類標準構建基本思路

土地利用現(xiàn)狀分類基本思路為：保留土地分類的二級類結構，其中，現(xiàn)狀一級類的劃分以土地使用的主要性質為依據(jù)；二級類則采取綜合多種劃分標準的方法；地類名稱的更改根據(jù)含義增刪的多少而定，含義的增刪在明確地類內涵的同時，盡量增加“不包括或包括某個具體地物”的表述，以便于外業(yè)調查中對現(xiàn)狀地物的識別。以資源覆蓋特征為劃分依據(jù)的地類，重點植入天然與人工修(植)建或改造、資源間的質量或重要性等的區(qū)分；以土地使用的主要性質為劃分依據(jù)的地類，重點消除城鄉(xiāng)用地分割，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地內部分類標準，并注重區(qū)分生活空間與生產空間。

2.2 土地利用現(xiàn)狀分類標準構建具體做法

融合后的現(xiàn)狀分類有14個一級類和91個二級類，具體調整內容詳見表1。

表1 融合后的土地利用現(xiàn)狀分類及含義

續(xù)表1

一級類二級類0201果園0202茶園02園地0203橡膠園0204苗圃地0205其他園地0301喬木林地0302竹林地0303紅樹林地03林地0304森林沼澤0305灌木林地0306灌叢沼澤0307其他林地0401天然牧草地04草地0402沼澤草地0403人工牧草地0404其他草地0501零售商業(yè)用地0502批發(fā)市場用地0503餐飲用地0504旅館用地05商服用地0505商務金融用地0506娛樂用地0507康體用地0508公用設施營業(yè)網(wǎng)點用地0509其他商服用地0601工業(yè)用地06工礦倉儲用地0602采礦用地0603鹽田0604倉儲用地07居住用地0701住宅用地0702服務設施用地0801機關團體用地0802教育用地0803科研用地0804醫(yī)療衛(wèi)生用地08公共管理與公共服務用地0805社會福利用地0806文化設施用地0807體育用地0808文物古跡用地0809外事用地0810宗教用地0901軍事設施用地09特殊用地0902安保用地0903殯葬用地0904風景名勝設施用地1001鐵路用地1002軌道交通用地1003公路用地1004城鎮(zhèn)村道路用地10交通運輸用地1005交通服務場站用地1006農村道路1007機場用地1008港口碼頭用地1009管道運輸用地

續(xù)表1

一級類二級類1101供水用地1102電力電訊用地1103供燃氣用地1104供熱用地1105廣播電視設施用地11公共設施用地1106排水設施用地1107環(huán)衛(wèi)設施用地1108環(huán)保設施用地1109消防設施用地1110防洪設施用地1111其他公用設施用地1201公園綠地12綠地及廣場用地1202防護綠地1203廣場用地1301河流水面1302湖泊水面1303水庫水面1304坑塘水面1305沿海灘涂13水域及水利設施用地1306內陸灘涂1307溝渠1308沼澤地1309水工建筑用地1310近海與海岸濕地1311冰川及永久積雪1312其他人工濕地1401空閑地1402設施農用地1403田坎14其他用地1404鹽堿地1405沙地1406裸土地1407裸巖石礫地

其具體做法如下：

(1)現(xiàn)狀一級類。對草地的含義上增補“不包括城鎮(zhèn)草地”以區(qū)分于公園與廣場用地中用于綠化的草地。為了將農村宅基地及附屬設施用地統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居住用地分類進行規(guī)劃管理，新增設了居住用地，并為了與商服用地、公共管理與公共服務用地中的服務設施用地加以區(qū)分，修改了后兩者的含義。為了加強對公用設施用地、綠地與廣場用地的規(guī)劃引導，并將其范圍擴大的全域區(qū)域，故將其調整為一級類，并修改其含義，且兩者屬于建設用地范疇。為了與濕地分類充分對接并落實陸海統(tǒng)籌，對水域及水利設施用地的含義進行增刪。

(2)現(xiàn)狀二級類。為了反映城市綠化苗圃郊區(qū)化、苗圃地經營多元化等實際情況，區(qū)分臨時占用耕地、園地等種植苗圃的情況，新增設“苗圃地”為園地下的二級類，并修改了其他林地的含義以示區(qū)分。為了將天然草地與其退化、沙化、鹽漬化的草地和生態(tài)退耕還草地加以區(qū)分，滿足相應管理需要，增加了人工牧草地的含義。為了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市臨時設攤用地區(qū)分，修改零售商業(yè)用地的含義。為了將規(guī)范鄉(xiāng)村旅游中民宿用地、區(qū)分出農村集體經營性建設用地，修改了旅游用地和工業(yè)用地的含義。為了與城市分類充分銜接，修改了商務金融用地、其他商服用地、倉儲用地、機關團體用地、體育用地、宗教用地等6個二級類的含義，增加了康體用地、公用設施營業(yè)網(wǎng)點用地、住宅用地、服務設施用地、文物古跡用地、外事用地、安保用地、供水用地、供電用地、供燃氣用地、供熱用地、通信設施用地、廣播電視設施用地、排水設施用地、環(huán)衛(wèi)設施用地、環(huán)保設施用地、消防設施用地、防洪設施用地、其他公用設施用地、公園綠地、防護綠地、廣場用地等22個二級類及含義。為了明確區(qū)分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村莊范圍內住宅用地的附屬道路，修改了住宅用地、城鎮(zhèn)村道路用地的含義。為了加強對殯葬用地的管理，修改了殯葬用地的含義。為了明確將城市軌道交通用地納入軌道交通用地范疇內，修改了后者的含義。為了明確將城鎮(zhèn)建設用地范圍內溝渠歸入建設用地，修改了溝渠的含義，以示與防洪設施用地的區(qū)分。為了充分與濕地分類中的人工濕地與自然濕地對接，修改了河流水面、坑塘水面、沿海灘涂的含義，增加了近海與海岸濕地和其他人工濕地及含義。

3 土地利用規(guī)劃分類標準構建

3.1 土地利用規(guī)劃分類標準構建原則

為滿足新一輪土地規(guī)劃的要求，規(guī)劃分類標準應在保留“三大類”分類框架的基礎上適當調整歸并規(guī)則，形成“農用地、建設用地和生態(tài)用地”的新三大類，以實現(xiàn)全域內“生態(tài)、生活、生產”空間分級管制。規(guī)劃用途分類一級類將以整合“三生”空間規(guī)劃目標體系、強化三者間的協(xié)調機制為分類原則；其內部的二級類將重點明確用途管制規(guī)則和綜合整治重點，以完善現(xiàn)行土地用途管制運作機制；其三級類則重點完善與現(xiàn)狀分類以及專項規(guī)劃和相關規(guī)劃的銜接，達成規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一口徑。從歸并原則上看，以農業(yè)生產、工業(yè)生產、宜居生活、生態(tài)保育為規(guī)劃目標，在現(xiàn)狀分類融合的基礎上，重建規(guī)劃用途分類三級標準及含義。

3.2 土地利用規(guī)劃分類標準構建思路

調整后土地利用規(guī)劃分類，有3個一級類、12個二級類和43個三級類。具體調整內容詳見表2。

表2 調整后的土地規(guī)劃用途分類及含義

其構建思路如下：

(1)規(guī)劃用途一級類。為了推進農業(yè)供給側結構性改革和生態(tài)文明建設，將原分類農用地中具有生態(tài)保育功能的用地全部調入生態(tài)用地。

(2)規(guī)劃用途二級類。為了將國家級公益林和天然草地納入自然生態(tài)用地進行統(tǒng)一管理，修改了林地的含義，調整了人工草地的名稱及含義。為了實現(xiàn)全域生產、生活空間分類統(tǒng)籌管理，增設了城鄉(xiāng)生活用地、工礦倉儲用地、區(qū)域交通用地。為區(qū)分城鎮(zhèn)村范圍內外交通用地，調整了區(qū)域交通用地的名稱及含義。為了滿足自然生態(tài)空間管制的要求，增設了自然生態(tài)用地和人工生態(tài)用地。

(3)規(guī)劃用途三級類。為了區(qū)分城鎮(zhèn)范圍內的防洪溝渠，修改了農田水利用地含義。為了區(qū)分農田水環(huán)境改造和漁業(yè)發(fā)展用地，增設了農用坑塘水面。為了落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善城鄉(xiāng)生活用地統(tǒng)籌管理等目標，增設了商服用地、居住用地、公共管理與公共服務用地、城鎮(zhèn)村交通用地、綠地與廣場用地、公用設施用地、其他城鄉(xiāng)生活用地等7個三級類。為了加強規(guī)劃對工業(yè)生產空間的管控，增設了工業(yè)用地、倉儲用地、其他工礦倉儲用地(空閑地)。為對接生態(tài)公益林、天然草原、濕地保護等相關規(guī)劃，增設了生態(tài)林地、生態(tài)草地、近海與海岸濕地、其他自然生態(tài)用地、其他人工生態(tài)用地等。為加強對天然河流、湖泊、坑塘水面、灘涂等自然生態(tài)用地以及水庫水面的保護，修改了其含義。

4 結語

全域全類型用途管制對土地規(guī)劃的影響是全方位的。但現(xiàn)行規(guī)劃用途分類中蘊含了很多控制性規(guī)劃的基本思路和技術手段，應辯證地予以保留或完善。本文采取以現(xiàn)狀分類融合促進規(guī)劃用途分類優(yōu)化的研究思路基本可行，調整后的現(xiàn)狀分類和規(guī)劃用途分類吸收了各空間類規(guī)劃的基本思想和成熟做法，具有一定可操作性，但還需在規(guī)劃與管理實踐中不斷優(yōu)化。