張娟娟

[摘要]小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)有一定的歷史原因，但從側(cè)面反映了民眾對爭取獲得感的渴望。因此，妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題不僅能增強人民的獲得感，也有助于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，還能推進我國農(nóng)村土地三權(quán)分置改革進程。只有讓土地的增值收益為農(nóng)民共享才能為振興農(nóng)村經(jīng)濟打好基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房;住房保障;集體建設(shè)用地

[中圖分類號]D923.2[文獻標識碼]A

1 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

學界大都認為小產(chǎn)權(quán)房不是一個法律概念，但對小產(chǎn)權(quán)房也沒有一個通說認定。一直被我國政府打壓的小產(chǎn)權(quán)房，伴隨著城市的發(fā)展，其發(fā)展勢頭愈演愈烈。屢禁不止的原因有民眾住房剛性需求與日益攀升的高房價之間的矛盾，也有民眾對土地增值高收益的渴望。

2 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與困境

目前，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)規(guī)模絲毫沒有減弱的態(tài)勢，已建成的面積數(shù)量驚人，但是由于政策和法律對其規(guī)定都存在空白，因此，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展在實踐中遭遇了諸多困境。

從小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)至今，其發(fā)展一直未得到我國政府和法律的支持。實踐中小產(chǎn)權(quán)房交易存在以下困境。一是小產(chǎn)權(quán)房用地由于沒有得到國家相關(guān)部門的批準而不能辦理合法的產(chǎn)權(quán)證，導致購買人購買后難以轉(zhuǎn)讓過戶。二是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)房屋質(zhì)量等問題時，不能得到有效救濟。由于小產(chǎn)權(quán)房不能在相關(guān)部門備案，也不屬于相關(guān)部門的監(jiān)管范圍，因此其遇到房屋建設(shè)資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題成為爛尾樓或出現(xiàn)房屋質(zhì)量問題和公共設(shè)施維護問題時，通常不能得到相關(guān)部門的有效救濟。三是小產(chǎn)權(quán)房的購房者無法獲得房屋升值帶來的收益。實踐中，小產(chǎn)權(quán)房買賣糾紛合同經(jīng)常被法院認定無效。這是因為小產(chǎn)權(quán)房在我國法律法規(guī)中處于空白地帶。認定合同無效的后果導致購房者只能要求開發(fā)商退還購房款并按銀行同期貸款利率支付利息，而無法獲得房子升值帶來的收益。

3 將小產(chǎn)權(quán)房合法化的意義

筆者認為，小產(chǎn)權(quán)房的存在有一定的合理性，政府應(yīng)該將部分小產(chǎn)權(quán)房合法化，因為將其合法化可以帶來以下優(yōu)勢。

3.1 可在一定程度上增加保障性住房

目前，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國保障性住房供應(yīng)數(shù)量遠遠不夠，且保障性住房申請條件嚴格，程序繁雜。再加上商品房的價格遠高于小產(chǎn)權(quán)房，因此人們迫于生存壓力而不得不購買小產(chǎn)權(quán)房。如果把建在集體建設(shè)用地上的部分小產(chǎn)權(quán)房，通過讓購房者補交相應(yīng)土地出讓金和稅費等手續(xù)轉(zhuǎn)化為保障性住房，那么民眾的住房剛性需求將在一定程度得到緩解。

3.2 可在一定程度上縮小城鄉(xiāng)貧富差距

我國城鎮(zhèn)化的進程使城市和農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生了極端，城市發(fā)展得越來越好，而農(nóng)村卻還有大量農(nóng)民尚未脫貧。有數(shù)據(jù)表明我國城市居民和農(nóng)村居民人均收入差距呈現(xiàn)日益增大的趨勢。農(nóng)村居民為了增加收入，也想獲得土地增值帶來的巨額收益，這也是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因之一。為了振興農(nóng)村經(jīng)濟，黨和政府在十九大以來出臺了各種政策。農(nóng)村振興需要資金、技術(shù)和人員配備等各種配套措施。振興農(nóng)村經(jīng)濟所需要的資金可通過允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流通來實現(xiàn)?！吨腥A人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿）中第六十三條指出，國家將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，允許所有權(quán)人通過入股、出讓、作價出資或租賃等方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)。據(jù)此規(guī)定，農(nóng)村集體就可共享出讓建設(shè)用地所得的增值收益，這將增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。因此，若將農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房合法化，將有助于增加村民收入，進而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

4 規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的路徑

對小產(chǎn)權(quán)房進行法律規(guī)制不能一蹴而就，既要分類解決存量小產(chǎn)權(quán)房，又要建立和完善相關(guān)配套制度，具體應(yīng)從建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和完善我國住房保障制度入手。

4.1 使集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流通

國有土地的出讓能使政府獲得巨額財政收益，但農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過政府征收成為國有土地后才能出讓。而經(jīng)過政府征收成為國有土地后，農(nóng)民往往只能得到一點補償款，不能獲得巨額的土地增值收益。如此，在巨額利益面前，一些眼紅的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織便私自轉(zhuǎn)讓集體用地給開發(fā)商，用來建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，讓人民共享改革開放的成果是新時代社會主義的要求。因此，我們認為，應(yīng)遵循征求意見稿的主張，使土地供應(yīng)模式多元化，使集體建設(shè)用地使用權(quán)流通起來，只有這樣才能使農(nóng)民獲得土地增值的收益。征求意見稿已經(jīng)刪除了原來土地管理法條文關(guān)于禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。新的征求意見稿第六十三條明確指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場將被建立。集體土地所有權(quán)人可以通過出讓、租賃、作價出資或者入股等方式把符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給單位或者個人使用，但是必須簽訂書面合同。還允許取得上述土地使用權(quán)的權(quán)利人通過轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押方式繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。國務(wù)院負責制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的具體辦法。

根據(jù)上述規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)將符合土地利用總規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人使用，并收取相應(yīng)的費用。雙方可自由協(xié)商使用的年限和費用，向國家繳納相應(yīng)的稅費即可，集體負責收回使用權(quán)屆滿的土地。此外，政府應(yīng)將在上述土地上建的住宅合法化，對權(quán)利人頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，土地使用權(quán)到期之后可以續(xù)期，權(quán)利人只需要根據(jù)當時出讓土地的價格向村集體繳納續(xù)期土地使用費即可，其對房屋的所有權(quán)不變。如此，既能使農(nóng)民獲得集體土地的增值收益，又能解決已經(jīng)建好存在的存量小產(chǎn)權(quán)房問題。

4.2 分類解決現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房

目前，全國各地現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房單從用地性質(zhì)上分類，情況就千差萬別，因此，解決存量小產(chǎn)權(quán)房不能一刀切，需要具體問題具體對待。

4.2.1 合理限制宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)限。我國政府為了確保農(nóng)民有安身之所，對農(nóng)村宅基地實行一戶一宅政策。但是隨著城市的發(fā)展，越來越多農(nóng)民進城打工，導致農(nóng)村的宅基地大量閑置。而在城市工作久了就容易被城市所提供的發(fā)展空間吸引，便產(chǎn)生了在城市落戶的想法。之前閑置的宅基地被一些渴望得到土地增值收益的農(nóng)民建起了小產(chǎn)權(quán)房，并向想在農(nóng)村購房的城里人出售。上述情形中的村民如果賣了所建的全部房屋，那么購房人就取得了宅基地的所有權(quán)，依據(jù)是《中華人民共和國物權(quán)法》的房地一體原則，但是我國法律禁止買賣宅基地，所以以上買賣行為應(yīng)被認定無效。如果僅出售部分房屋，那么其宅基地的所有權(quán)尚未轉(zhuǎn)讓，因此，可將這部分小產(chǎn)權(quán)房合法化。但是必須限制買受人對房屋的權(quán)能，例如，禁止其繼承人對房屋進行繼承。

4.2.2 合理處置符合發(fā)展規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房。如果拆除建在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的符合土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，那么造成的損失太大?？墒归_發(fā)單位在補交相關(guān)稅費的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)為合法的房產(chǎn)。轉(zhuǎn)化為合法房產(chǎn)后，對于自己居住的購房人，應(yīng)像前文規(guī)定一樣限制其權(quán)限，不得繼承。對于自用以外的購房人，政府應(yīng)責令其繳納相應(yīng)的土地出讓金，可按其購房的成本價回購其房產(chǎn)，并將其轉(zhuǎn)為保障性住房，同時可增加一些配套的基礎(chǔ)設(shè)施，使居民有更好的居住環(huán)境。

4.2.3 堅決拆除不符合土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房。應(yīng)當堅決拆除違法占用農(nóng)用地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。對這類小產(chǎn)權(quán)房零容忍是因為其違建行為使我國原本緊張的耕地受到了破壞。此類違建行為審批機關(guān)、開發(fā)商和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及購房人均有過錯，因此，購房人的損失由上述單位和人員共同承擔。此外，政府還應(yīng)反省自身，加強對農(nóng)用地的監(jiān)管，防止此種違法占用農(nóng)用地的行為再次出現(xiàn)。

4.2.4 堅決取締新開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。為了保障現(xiàn)行法律政策的有效實施，尚未頒布新的法律和政策之前，政府部門要隨時監(jiān)控新開工建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為，將苗頭扼殺在搖籃里。小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)不降反增的勢頭很大程度上是由于相關(guān)部門和人員對現(xiàn)行法律和政策熟視無睹。如果政府在解決存量房的同時，又不斷涌現(xiàn)新的小產(chǎn)權(quán)房，那么小產(chǎn)權(quán)房的問題永遠也無法解決。因此，必須堅決取締新開工建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為。只有政府態(tài)度堅決，才能有效遏制小產(chǎn)權(quán)房層出不窮的態(tài)勢。

4.3 完善我國住房保障制度

我國城市的快速發(fā)展得益于經(jīng)濟的飛速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開人才的支撐。城市發(fā)展得越好，其就業(yè)機會就越多，生存環(huán)境和設(shè)施也就越先進，越能吸引人才。大部分人經(jīng)過自己的努力奮斗，有了一定的積蓄之后，就希望在城市發(fā)展落戶。這也是農(nóng)村人口日益減少而城市人口日益增多的原因。人才是經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因此，現(xiàn)在許多二三線城市，為了現(xiàn)代化的發(fā)展，出臺了許多政策吸引人才落戶。例如，鄭州市目前正在實施“智匯鄭州”人才引進政策，對于應(yīng)屆中專以上院校的畢業(yè)生提供比較寬松的落戶政策;應(yīng)屆本科以上學歷畢業(yè)生想在鄭州買房還能得到政府給予的首次購房補貼。即使有人才引進政策，但是面臨日益攀升的高房價，僅靠自己奮斗的青年人在短時間內(nèi)也無力購買商品房。而上述人員大部分不屬于住房保障的范圍，再加上保障性住房的申請程序也比較繁雜，于是，他們很可能冒著風險購買小產(chǎn)權(quán)房。

從社會發(fā)展的角度來看，如果能使上述群體在城市中安心定居，對于縮小城鄉(xiāng)差別，促進社會穩(wěn)定有重要作用。因此，應(yīng)該完善住房保障制度，擴大保障人員范圍，將上述人才納入住房保障體系，簡化申請程序，完善保障性住房的配套設(shè)施。只要完善住房保障制度，將更多人納入住房保障體系，就能在一定程度上遏制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展勢頭。

5 結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)有一定的歷史原因，但從側(cè)面反映了民眾對爭取獲得感的渴望。因此，妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題不僅能增強人民的獲得感，也有助于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，還能推進我國農(nóng)村土地三權(quán)分置改革進程。農(nóng)民獲得感增強了才能為振興農(nóng)村經(jīng)濟注入更強的發(fā)展動力。

[參考文獻]

[1] 肖云.小產(chǎn)權(quán)房的法律困境與對策[J].重慶電子工程職業(yè)學院學報，2015（3）.

[2] 尹志香.我國小產(chǎn)權(quán)房問題的法律解決途徑探析[D].青島：青島大學，2018.

[3] 林峻永.論我國小產(chǎn)權(quán)房法律問題的解決[D].廣州：華南理工大學，2017.

[4] 王彥.解決小產(chǎn)權(quán)房問題對策研究[J].河北法學，2010（9）.

[5] 宋要闖，王媛麗.我國農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律問題探究[J].前沿，2011（1）.

[6] 龍翼飛，徐霖.對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議—兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決[J].法學雜志，2009（9）.