胡佳

[摘 要]社會(huì)治理重心下移著力解決“單位制”消解后的地方治理空白，反映了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下國(guó)家-社會(huì)關(guān)系調(diào)整的方向。中國(guó)語(yǔ)境下的社會(huì)治理重心下移涉及各層級(jí)政府內(nèi)部權(quán)責(zé)配置，以及政府與社會(huì)等治理主體間多維度關(guān)系的構(gòu)建和運(yùn)行。從管理下移、服務(wù)下移、資源下移構(gòu)建社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)框架，管理下移是核心，服務(wù)下移是目標(biāo)，資源下移是保障。社會(huì)治理重心下移是一個(gè)“授權(quán)化”過程，需要包括授權(quán)文化與戰(zhàn)略、授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制和授權(quán)策略與技術(shù)等各種治理要素的相互整合和綜合運(yùn)用，形成“授權(quán)化”的支撐體系。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;重心下移;目標(biāo)框架;支撐體系;街道管理體制改革

中圖分類號(hào)：D630.1?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2019）05-0081-07

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化、城市化等浪潮疊加背景下，社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻變化?；鶎由鐣?huì)成為各種利益矛盾糾紛的聚焦點(diǎn)和利益訴求表達(dá)的交匯點(diǎn)。基層治理是社會(huì)治理的核心議題，“基層的政治格式與利益關(guān)系以及由此帶來(lái)的復(fù)雜性，一直是國(guó)家政權(quán)建設(shè)乃至國(guó)家根基穩(wěn)固的重大問題?！盵1]“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)?！盵2]強(qiáng)化基層成為社會(huì)治理創(chuàng)新的核心關(guān)鍵詞之一。黨的十九屆三中全會(huì)指出，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。社會(huì)治理重心下移這一基礎(chǔ)性議題包括為什么重心下移、重心下移什么和如何重心下移;涉及重心下移的背景和針對(duì)性，重心下移的內(nèi)容和類型，以及重心下移的運(yùn)行體系等問題，是當(dāng)前理論層面和實(shí)踐層面均需厘清的問題。

在理論中，基層治理一直是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重大問題，也是中國(guó)城市社會(huì)治理研究的經(jīng)典論題。其中，國(guó)家（政府）與社會(huì)關(guān)系，既是一個(gè)歷史議題，又是一個(gè)現(xiàn)代議題，表現(xiàn)為“國(guó)家—社會(huì)粘連模式”[3]、權(quán)變合作主義”[4]（P215）、“國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理” [5]等不同形式?；谡c社會(huì)關(guān)系的視角，圍繞“如何實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理改革和轉(zhuǎn)型”，已有研究提出了針對(duì)性建議，如基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新[6]（P156-160），治理主體間 “雙向建構(gòu)”關(guān)系的構(gòu)建和運(yùn)行[1]，推進(jìn)“雙重賦權(quán)”[7]，以及體制復(fù)合化、方式多元化、手段藝術(shù)化、機(jī)制科學(xué)化和城鄉(xiāng)一體化的“五化趨勢(shì)”[8]。已有研究具有一定的理論啟發(fā)意義，但均以單向化視角討論各地基層社會(huì)治理中的價(jià)值或問題，未對(duì)其運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行解析，有待對(duì)地方基層實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)挖掘與提煉，以形成本土特色的基層社會(huì)治理運(yùn)行模式。

在實(shí)踐中，基于中央頂層指導(dǎo)，地方層面涌現(xiàn)出大量社會(huì)治理重心下移的案例。各類實(shí)踐模式是在不同的地理環(huán)境、歷史文化、經(jīng)濟(jì)水平、治理結(jié)構(gòu)等多重影響因素下形成的，需要從其經(jīng)驗(yàn)積累或模式選擇中提煉出一般性的治理要素。街道是城市治理體系的基礎(chǔ)平臺(tái)，街道管理的效能直接影響我國(guó)城市基層社會(huì)治理的能力和水平。伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，街道數(shù)量快速增長(zhǎng)，街道在城市管理和社會(huì)治理中的“最后一公里”作用愈發(fā)突出。本文以街道管理體制改革為切入點(diǎn)，以國(guó)家民政部設(shè)立的街道服務(wù)管理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)

的實(shí)踐案例為考察。雖然選擇單一或特殊的案例必然出現(xiàn)代表性問題，但選擇一些具有良好學(xué)術(shù)價(jià)值的個(gè)案進(jìn)行深入研究，“有助于加深我們對(duì)中國(guó)基層社會(huì)微妙的運(yùn)作機(jī)制的理解，甚至是挖掘出一些帶有普遍性的一般問題與解釋框架”[3]，以形成社會(huì)治理重心下移的規(guī)范化、長(zhǎng)效化運(yùn)行體系。

二、傳統(tǒng)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來(lái)，隨著“單位制”的解體和企業(yè)社會(huì)職能的剝離，“街居制”填補(bǔ)了單位制解體后的社會(huì)治理需求，成為城市基層社會(huì)治理的主要途徑。從運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，管理層級(jí)較多、職能不清、權(quán)責(zé)不匹配、社會(huì)自治受抑等問題一直是基層社會(huì)治理的頑疾，已有的封閉而管控式的社會(huì)治理體制，不能適應(yīng)復(fù)雜而多樣性的社會(huì)發(fā)展需要。傳統(tǒng)基層社會(huì)治理困境成為社會(huì)治理重心下移的動(dòng)力機(jī)制。

（一）基層社會(huì)治理資源配置不對(duì)稱

在條塊管理體制下，基層社會(huì)治理的職能劃分不明確、權(quán)力邊界不清，街道功能超載?；鶎诱?quán)的職責(zé)和任務(wù)不斷增加，各政府職能部門下派的行政任務(wù)在街道層面聚集，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照。街道辦事處垂直對(duì)接多個(gè)區(qū)政府職能部門，街道承擔(dān)的任務(wù)不斷增加，涉及行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)等。如2014年北京市某區(qū)各街道承擔(dān)了150多項(xiàng)職責(zé)[9];某街道城管科除了要協(xié)助職能部門完成工作，還要負(fù)責(zé)街道區(qū)域內(nèi)序化潔化綠化管理、動(dòng)植物疫情防控、文物保護(hù)和廢舊物品回收管理等近20項(xiàng)工作[10]。政府管理事務(wù)下移基層，治理資源沒有完全下移，上級(jí)政府對(duì)街道的授權(quán)有限，責(zé)權(quán)利高度不匹配。管理資源隨行政級(jí)別降低不斷減少，政府在下放事權(quán)的同時(shí)，并未賦予相應(yīng)的行政權(quán)力和物質(zhì)資源作保障，形成自上而下“頭重腳輕”的資源配置。作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處既不具備獨(dú)立的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，也不具備統(tǒng)籌能力以協(xié)調(diào)和監(jiān)督各部門運(yùn)作。表現(xiàn)為行政權(quán)力和管理資源由市直部門掌握，編制配置、干部任用和財(cái)政保障均向區(qū)職能部門傾斜，街道對(duì)相關(guān)部門并沒有調(diào)配權(quán)力，也無(wú)法對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)履職情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、違建治理、信訪維穩(wěn)等重點(diǎn)領(lǐng)域中的屬地管理責(zé)任不斷強(qiáng)化，屬地的行政執(zhí)法等權(quán)力由區(qū)職能部門掌握，各類檢查督導(dǎo)和評(píng)比工作壓力則由街道承擔(dān)。

（二）基層社會(huì)治理體制壁壘

條塊體制和屬地管理構(gòu)成了基層社會(huì)治理的“蜂窩煤”式上下貫通結(jié)構(gòu)。一方面，沿襲自上而下的行政體制，街道科室“向上對(duì)口”設(shè)置過多，面向群眾服務(wù)的針對(duì)性不強(qiáng)。由于部門分割形成職責(zé)交叉、流程破碎和多頭管理，使得“領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去、部門推來(lái)推去、問題傳來(lái)傳去、群眾跑來(lái)跑去”成為基層的常態(tài)[11]。另一方面，按照“條”關(guān)系，政府各職能部門設(shè)置在街道層面的派出機(jī)構(gòu)往往以各自部門利益為重，不受“塊”的限制，社會(huì)管理的法律法規(guī)和政策在基層缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。作為基層政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處不具有法定行政權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)，開展工作需要協(xié)調(diào)多方主體和爭(zhēng)取相關(guān)職能部門支持，已有綜合管理系統(tǒng)或服務(wù)管理中心聯(lián)動(dòng)不足。面對(duì)諸如環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、污染整治、安全生產(chǎn)等專業(yè)性事項(xiàng)執(zhí)法時(shí)，街道辦事處不能對(duì)派駐街道的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行指揮或管理，只能協(xié)調(diào)或組織各職能部門聯(lián)合執(zhí)法，在重復(fù)操作或交叉執(zhí)法中浪費(fèi)了服務(wù)資源，降低了政府的社會(huì)回應(yīng)度。同時(shí)，街道層面專業(yè)技能有限，使得實(shí)際操作受限。

（三）基層社會(huì)治理共同體的構(gòu)建不足

基層社會(huì)治理以縱向的科層系統(tǒng)為主，不同社會(huì)治理主體在權(quán)責(zé)劃分、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面體制和機(jī)制設(shè)計(jì)不足，缺乏基層群眾的有效參與。一方面，基層機(jī)構(gòu)編制有限，人才匱乏。街道辦事處承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)、治安保衛(wèi)、常住和流動(dòng)人口管理、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、安全生產(chǎn)、綜合執(zhí)法等大量綜合性行政事務(wù)，所需人員超出核定編制總量，基層工作任務(wù)繁重，待遇差別明顯且晉升渠道等職業(yè)保障有待完善街道辦事處人員構(gòu)成包括公務(wù)員、事業(yè)編制人員、職能部門派駐人員、社區(qū)工作人員等，各種身份的人員交織在街道各科室部門中，各類人員在待遇、福利和晉升等方面差異較大。受機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置限制，街道辦事處多數(shù)工作人員承擔(dān)副科級(jí)以下職務(wù)，事業(yè)編制人員在街鎮(zhèn)晉升科級(jí)干部機(jī)會(huì)較小。，導(dǎo)致基層人員流失嚴(yán)重。同時(shí)，部分年輕人才被上級(jí)部門借調(diào)，街道層面的專業(yè)技術(shù)人才缺乏。另一方面，社區(qū)自治組織行政化問題嚴(yán)重根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、主導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系。，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了街道辦的行政任務(wù)。由于社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了過多的行政任務(wù)，成為科層組織層級(jí)鏈條的行政末梢，其自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治組織角色變成了行政事務(wù)的承擔(dān)者。有研究者將此問題界定為“自治性與行政化的統(tǒng)一體”[12]（P62）。同時(shí)，受長(zhǎng)久以來(lái)“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”管理習(xí)慣和路徑依賴的影響，中國(guó)的社會(huì)組織呈現(xiàn)發(fā)展緩慢的特點(diǎn)，還需要政府通過賦權(quán)和增能培育社會(huì)組織[13]。

三、社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)框架

基層是社會(huì)治理的基本單元。基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)是政府內(nèi)部權(quán)責(zé)配置關(guān)系，以及政府與社會(huì)、行政事務(wù)與社會(huì)自治兩個(gè)維度的調(diào)整。社會(huì)治理重心下移的首要任務(wù)是構(gòu)建重心下移的目標(biāo)框架。已有研究均從下移的內(nèi)容和要素進(jìn)行了討論。

有學(xué)者提出權(quán)力下沉的概念，認(rèn)為“中央及地方政府通過征用文化網(wǎng)絡(luò)中的組織及規(guī)范，以國(guó)家權(quán)力下沉的形式成功達(dá)到控制農(nóng)村的目標(biāo)?！盵14]（P68）學(xué)者們或以管理、服務(wù)和資源下移作為突破口[15]，或從層級(jí)結(jié)構(gòu)、人財(cái)物資源和技術(shù)手段強(qiáng)調(diào)權(quán)力下沉的動(dòng)力[16]，或結(jié)合資源依賴?yán)碚?，從?quán)力均衡、合作層次和驅(qū)動(dòng)機(jī)制討論科層制嵌入對(duì)服務(wù)下沉的效果[17]。社會(huì)治理重心下移的關(guān)鍵取決于“國(guó)家轉(zhuǎn)移、讓渡其權(quán)力能夠達(dá)到的范圍、限度、方式和結(jié)構(gòu)”[1]。圍繞“有權(quán)” “有力”“有人”等重心下移核心要素，基于街道管理體制改革的實(shí)踐，社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)框架包括三個(gè)方面。

（一）管理下移

1.賦予基層自主權(quán)，通過扁平化管理，減少管理層級(jí)，調(diào)整區(qū)-街-居職責(zé)分配關(guān)系，弱化或撤銷街道層級(jí)。一種是街道機(jī)構(gòu)進(jìn)行“大部制”改革，大幅度裁減街道辦事處職能、編制和人員。圍繞問題導(dǎo)向和群眾需求，精簡(jiǎn)街道辦公室，建立扁平化組織架構(gòu)，街道工作人員下沉到社區(qū)。

例如，北京市東城區(qū)東四街道的“六辦一委一隊(duì)四中心”“六辦”包括綜合保障辦公室、黨群工作辦公室、社區(qū)建設(shè)辦公室、民生保障辦公室、社區(qū)平安辦公室和城市管理辦公室?！耙晃敝傅氖羌o(jì)工委（監(jiān)察組），職責(zé)保持不變?！耙魂?duì)”指的是綜合執(zhí)法隊(duì)?！八闹行摹敝傅氖墙y(tǒng)一設(shè)置4個(gè)事業(yè)單位。;包頭市青山區(qū)合并街道科室，在社區(qū)建立“一委一站一居”一委一站一居即社區(qū)黨委、管理服務(wù)站、居委會(huì)。。另一種是直接取消街道建制，撤銷街道辦事處，重新規(guī)劃社區(qū)轄區(qū)規(guī)模，將相關(guān)為民服務(wù)事項(xiàng)下沉到社區(qū)工作站（社區(qū)服務(wù)中心），對(duì)接區(qū)級(jí)政府下達(dá)的行政事務(wù)和服務(wù)事項(xiàng)，區(qū)政府相關(guān)職能部門派人員進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心，由各職能部門直接面向公眾提供證件辦理、社會(huì)救濟(jì)和低保等公共服務(wù)。

如山東青島市、安徽銅陵市、貴州貴陽(yáng)市、北京市魯谷社區(qū)和包頭市北梁新區(qū)。

2.權(quán)力下沉與整合，理順基層政府與上級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面，建立街道管理的清單制度。街道職能重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)方面?；诼氊?zé)功能分類的理念，將街道相關(guān)事務(wù)按照性質(zhì)和類別明確分類，形成街道的權(quán)力事項(xiàng)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單;根據(jù)政府部門或社區(qū)組織的職能劃分事務(wù)歸屬，明晰各主體職責(zé)。同時(shí)，賦予街道對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的人事建議權(quán)和考核評(píng)價(jià)權(quán)，并將“賦權(quán)”事項(xiàng)納入制度文件，形成管理下沉的長(zhǎng)效機(jī)制。另一方面，強(qiáng)化街道的屬地管理與綜合協(xié)調(diào)職能，明確街道對(duì)多部門協(xié)調(diào)解決綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和督辦權(quán)，特別是執(zhí)法資源的集約化配置與系統(tǒng)化整合，例如，參照嘉興市和深圳市的“區(qū)屬街管街用”模式，基層城管執(zhí)法隊(duì)的人財(cái)物轉(zhuǎn)隸街道，實(shí)行以街道管理為主，服從街道指揮調(diào)度，接受街道的工作考核。同時(shí)，建立街道層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)相關(guān)政府職能部門、派出機(jī)構(gòu)等采取協(xié)同行動(dòng)，提供基層公共服務(wù)。

（二）服務(wù)下移

1.服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合。整合基層城市政府的專業(yè)化職能和公共服務(wù)職責(zé)，打破部門界限和條塊分割。將街道中的科室進(jìn)行模塊化改革，按照基層社會(huì)治理事務(wù)的類別建立綜合保障、黨建工作、社會(huì)事務(wù)、平安建設(shè)、城市管理等幾類街道內(nèi)設(shè)部門，每個(gè)大部門對(duì)接區(qū)政府多個(gè)職能部門。將單純的行政管理變?yōu)榫C合的公共服務(wù)，體現(xiàn)由“向上對(duì)口”到“向下服務(wù)”轉(zhuǎn)變的服務(wù)理念，圍繞群眾公共服務(wù)需求設(shè)置管理部門。

例如，北京市將街道原來(lái)向上對(duì)口的20多個(gè)科室，精簡(jiǎn)為向下對(duì)應(yīng)、直接服務(wù)居民的“6+1+3”的架構(gòu)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)北京東城區(qū)街道進(jìn)行的部門整合，將25個(gè)科室和4個(gè)事業(yè)單位綜合設(shè)置為“六辦一委一隊(duì)四中心”。參見于麗爽：《東城街道管理體制“大部制”改革全面推開》，《北京日?qǐng)?bào)》2018年11月7日。;成都市溫江區(qū)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的11個(gè)減少至“5科1室1中心”。

2.服務(wù)流程的優(yōu)化。梳理街道的服務(wù)事項(xiàng)，將街道所屬事業(yè)單位整合為若干服務(wù)中心（平臺(tái)）各地對(duì)中心或平臺(tái)的設(shè)置差異較大，具體名稱各異，如政務(wù)服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心等。，相關(guān)社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐街道服務(wù)中心，簡(jiǎn)化辦事流程，形成“一門式”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新便民服務(wù)機(jī)制。通過各部門資源的系統(tǒng)化整合，街道黨群服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站構(gòu)成縱向聯(lián)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按照精細(xì)化、網(wǎng)格化要求，實(shí)行上門服務(wù)、代理服務(wù)和一站式服務(wù)，避免管理盲點(diǎn)或服務(wù)真空。例如，佛山市容桂街道整合相似的黨政職能部門，建立一站式行政服務(wù)中心;南京市江寧區(qū)在該區(qū)10個(gè)街道建成黨群服務(wù)中心;湖州市吳興區(qū)在街道成立綜治工作平臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)、綜合執(zhí)法平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)。

3.服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。借助網(wǎng)格化和“互聯(lián)網(wǎng)+”等服務(wù)手段，建立街道公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，構(gòu)建面向群眾的一體化在線公共服務(wù)體系。此外，街道辦事處干部下沉到社區(qū)擔(dān)任社區(qū)黨委書記或社區(qū)工作站站長(zhǎng);辦事處工作人員下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格，承擔(dān)民情社情收集、服務(wù)代辦、矛盾糾紛調(diào)解和政策法規(guī)宣傳等職責(zé)，將被動(dòng)等群眾來(lái)訪變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)群眾。如北京市直機(jī)關(guān)黨組織的“雙報(bào)到”活動(dòng)，市直機(jī)關(guān)的黨員向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)黨組織報(bào)到，參加基層的組織活動(dòng)，既能服務(wù)基層社會(huì)，又能了解和收集社情民意。同時(shí)，向社會(huì)讓渡服務(wù)空間，引導(dǎo)和培育社會(huì)組織為居民提供精細(xì)化、專業(yè)化服務(wù)。

（三）資源下移

1.制度配套。社會(huì)治理重心下移需要規(guī)范化的制度保障和長(zhǎng)效化的運(yùn)行機(jī)制，包括中央到地方的相關(guān)政策配套。2019年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，圍繞綜合設(shè)置基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)、基層綜合行政執(zhí)法改革等提出指導(dǎo)意見;整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)，推動(dòng)資源、服務(wù)、管理下沉，優(yōu)化上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。

《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，提出嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)。北京市《關(guān)于落實(shí)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職權(quán)的指導(dǎo)意見》明確街鄉(xiāng)的責(zé)任清單，要求各區(qū)細(xì)化街鄉(xiāng)的權(quán)力清單、責(zé)任清單、制度清單和流程清單。

2.人員配備。隨著政府事權(quán)下移，適當(dāng)增加街道層面的公務(wù)員和事業(yè)編制，允許街道根據(jù)自身特點(diǎn)或需要自主設(shè)置機(jī)構(gòu)。結(jié)合管理權(quán)限下放，將編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，提高編制核定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行工作人員崗位化管理;在基層干部待遇上設(shè)置相應(yīng)激勵(lì)措施。例如，山東在街道改革中提出基層工作人員待遇的相關(guān)保障舉措和激勵(lì)機(jī)制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員收入高于縣級(jí)機(jī)關(guān)同職級(jí)人員水平。

3.財(cái)力支持。建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。下放基層的事權(quán)要給予相應(yīng)的財(cái)政支持，依據(jù)職能賦予街道相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障;事項(xiàng)上移或外移時(shí)，減少財(cái)政經(jīng)費(fèi)。此外，諸如共識(shí)、信任和社會(huì)資本等無(wú)形資源逐漸成為公共治理的關(guān)鍵要素，在目前的社會(huì)治理資源下移過程中，無(wú)形資源的配置有待重視。

從各要素的下放內(nèi)容來(lái)看，管理下移是核心，涉及社會(huì)治理各方權(quán)力配置以及不同主體的協(xié)調(diào);服務(wù)下移是目標(biāo)，保障各要素下移后提供良好的公共服務(wù);資源下移是保障，確保各類要素配套下移的效果。在實(shí)踐中，社會(huì)治理重心下移過程是目標(biāo)框架下各種要素的組合運(yùn)行，例如，上海“一號(hào)課題”中的“強(qiáng)街”思路，涉及了城市管理執(zhí)法力量使用、人力資源身份、財(cái)政撥款費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部門協(xié)同等重心下移的系統(tǒng)內(nèi)容。

四、社會(huì)治理重心下移的支撐體系

（一）授權(quán)文化與戰(zhàn)略的形成

“黨建引領(lǐng)是中國(guó)基層治理的政治靈魂和政治軸線”[18]，也是中國(guó)城市治理區(qū)別于其他國(guó)家城市治理的根本標(biāo)志。構(gòu)建黨建引領(lǐng)機(jī)制，即黨建引領(lǐng)社會(huì)治理重心下移，建立以基層黨組織為核心的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，確保社會(huì)治理重心下移的基本方向和資源保障。社會(huì)治理重心下移不僅涉及政府與社會(huì)、政府條塊間的協(xié)調(diào)與整合，也涉及社會(huì)治理格局的方向性和合法性。

基層黨組織在基層社會(huì)治理中處于核心地位，具有政治優(yōu)勢(shì)、價(jià)值優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和能力優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌著政治資源、組織資源和治理資源。黨建引領(lǐng)作用不是簡(jiǎn)單的口號(hào)引領(lǐng)，而是富有成效的價(jià)值引領(lǐng)和平臺(tái)引領(lǐng)。這需要加強(qiáng)街道黨委建設(shè)，以黨建力量引導(dǎo)街道管理與服務(wù)新模式，將黨建組織嵌入社會(huì)治理重心下移網(wǎng)絡(luò)。通過基層黨支部、黨建人員帶動(dòng)社會(huì)治理力量，使其成為基層部門間的紐帶和支撐，通過價(jià)值引領(lǐng)、組織嵌入和服務(wù)型黨建來(lái)組織基層社會(huì)，將黨的路線方針政策落實(shí)在基層，維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過形成網(wǎng)格黨支部、黨小組、居民自治組織、社會(huì)服務(wù)組織等層次組織架構(gòu)體系，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用和聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)。黨員成為網(wǎng)格區(qū)域的帶頭人和責(zé)任人，群眾是網(wǎng)格區(qū)域的參與者和互動(dòng)者，基于群眾的民生訴求，調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的積極性，提高黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)治理資源和服務(wù)群眾的能力。

（二）授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制的構(gòu)建

授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制的構(gòu)建即形成社會(huì)治理重心下移的“共生型治理”模式[19]，構(gòu)建共建共治共享格局。黨群協(xié)同、政社協(xié)同、政企協(xié)同等機(jī)制，是貫穿基層社會(huì)治理的紐帶和通道。隨著公民參與意識(shí)的興起和公民權(quán)利的覺醒，基層群眾自我組織、自我管理和自我服務(wù)的要求逐漸提高，參與社會(huì)治理的積極性和主動(dòng)性不斷提升。基于行政管控的威權(quán)統(tǒng)治逐步轉(zhuǎn)向參與式社會(huì)治理，“對(duì)于中央集權(quán)的科層制體系來(lái)說，資源和權(quán)責(zé)向一線執(zhí)行主體的下移不再僅僅是科層體系內(nèi)的自上而下分權(quán)，而是依托于在政府內(nèi)部和政府與社會(huì)之間的資源和權(quán)責(zé)向社區(qū)等服務(wù)終端的下沉?！盵17]

加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)[20]（P49）。

換言之，社會(huì)治理重心下移以良性的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系為依托，需要國(guó)家對(duì)社會(huì)賦權(quán)增能，輔之以社會(huì)組織資源的調(diào)配和自治資源的挖掘，形成基層社會(huì)治理共同體，消化重心下移帶來(lái)的管理和服務(wù)事務(wù)，提高重心下移的能力和質(zhì)量。社會(huì)治理共同體是基于共同利益和價(jià)值觀念的利益共同體。

一方面，孵化和培育社會(huì)組織。通過公益創(chuàng)投等項(xiàng)目載體，孵化和培育社會(huì)組織，以承接街道下沉的部分職能。在政府主導(dǎo)下，采取項(xiàng)目購(gòu)買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)或志愿者參與等形式，吸納社會(huì)力量（社會(huì)組織）為公眾提供養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)、家政服務(wù)、弱勢(shì)群體關(guān)愛等專業(yè)社區(qū)服務(wù)。如長(zhǎng)春市南關(guān)區(qū)、柳州市柳南區(qū)、成都市溫江區(qū)、湖州市吳興區(qū)、深圳市鹽田區(qū)均建立了社會(huì)組織孵化體系。另一方面，激發(fā)社會(huì)力量參與基層治理的能力和活力。建立和完善社區(qū)民主議事和群眾監(jiān)督制度，健全基層民主協(xié)商機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量參與基層治理，發(fā)揮業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的作用。通過懇談會(huì)等議事協(xié)商機(jī)制，讓群眾積極參與到項(xiàng)目征集、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目監(jiān)督等涉及群眾切身利益的基層公共事務(wù)中。如柳州市柳南區(qū)成立社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，延吉市基層民主協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)，深圳市鹽田區(qū)分級(jí)分類的議事協(xié)商平臺(tái)，石嘴山市大武口區(qū)的民情議事協(xié)商體系，成都市溫江區(qū)成立街道議事會(huì)，實(shí)現(xiàn)“民事民議民受益”的街道協(xié)商規(guī)范化等實(shí)踐。同時(shí)，挖掘城鄉(xiāng)社區(qū)中的黨員、知識(shí)分子、退休干部、業(yè)界精英、道德模范等新鄉(xiāng)賢力量，推動(dòng)其通過協(xié)商共治等互動(dòng)形式參與基層社會(huì)治理。如南京市江寧區(qū)通過鄉(xiāng)賢理事會(huì)、參事會(huì)等基層鄉(xiāng)賢組織，鼓勵(lì)群眾融入和參與基層法治和社會(huì)治理。

（三）授權(quán)策略和技術(shù)

“組織的生存既需要組織能夠進(jìn)行積極有效的內(nèi)部調(diào)整，又需要組織可以有效地適應(yīng)環(huán)境，利用組織策略獲得資源，又要降低環(huán)境變化帶來(lái)的制約程度和不確定性?！盵21]（P23）互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等應(yīng)用開啟了社會(huì)治理的智能時(shí)代，社會(huì)治理重心下移需要充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新手段，形成基層智能社會(huì)治理體系。一方面，通過信息技術(shù)建立的網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，將信息技術(shù)與基層公共服務(wù)供給流程結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌街道公共服務(wù)資源，優(yōu)化公共服務(wù)流程，構(gòu)建基層部門間協(xié)同治理機(jī)制;推動(dòng)公共服務(wù)的透明化和精準(zhǔn)化、公共決策的透明化、服務(wù)環(huán)境的開放化，有益于政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等利益相關(guān)者共同參與社會(huì)治理。通過電話熱線、微信公眾號(hào)、APP、QQ群、微信群等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立群眾的參與和互動(dòng)平臺(tái)，了解群眾的公共服務(wù)需求。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段的應(yīng)用，使地理空間上的基層治理鏈條向下延伸，將管理和服務(wù)責(zé)任層層下沉，完成責(zé)任的全面覆蓋，搭建了“縱向到底，橫向到邊，上下聯(lián)動(dòng)，逐層負(fù)責(zé)”的多層社會(huì)管理綜合服務(wù)平臺(tái)。網(wǎng)格化管理是社會(huì)管理精細(xì)化和下沉公共服務(wù)的有效手段。

五、結(jié)論與討論

作為城市行政權(quán)力的末梢，街道既是政府與社區(qū)的銜接點(diǎn)，也是基層社會(huì)治理重心下移的關(guān)鍵點(diǎn)。各地方在街道管理體制改革的探索和做法可以為其他地方社會(huì)治理重心下移提供經(jīng)驗(yàn)參考。社會(huì)治理重心下移的可持續(xù)推進(jìn)，不僅需要實(shí)踐中體制機(jī)制和具體舉措的支撐與更新，更需要理論研究的跟進(jìn)與創(chuàng)新?；诮值荔w制改革的實(shí)踐，社會(huì)治理重心下移目標(biāo)應(yīng)是管理、服務(wù)與資源三個(gè)要素的組合。同時(shí)，各要素“授權(quán)化”下沉需要充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，借助信息技術(shù)等手段，協(xié)同社會(huì)多元主體共同參與。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，圍繞街道管理體制改革的社會(huì)治理重心下移實(shí)踐還需認(rèn)真思考一些問題。第一，相關(guān)解釋框架的代表性和普及性。目前社會(huì)治理重心下移改革的試點(diǎn)地區(qū)不只限于前文所提，由于基層社會(huì)治理發(fā)展模式的趨同性，不同地區(qū)基層治理有一定共性特征，本文僅選擇了相關(guān)試點(diǎn)中較具代表性的案例。第二，社區(qū)治理改革的配套。盡管各地在社會(huì)治理過程中采取了不同的重心下移途徑，但最終都要在社區(qū)落實(shí)，社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)的事項(xiàng)不斷增多，對(duì)社區(qū)治理體系提出更高要求。第三，社會(huì)治理重心下移的可持續(xù)性。盡管文中的街道管理體制改革實(shí)踐極大豐富了社會(huì)治理重心下移的地方性知識(shí)，但諸如街道辦事處撤銷等問題依然客觀存在。

未來(lái)是否能夠形成可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ竭€有待實(shí)證檢驗(yàn)。

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責(zé)任編輯：陳文杰