胡佳

[摘 要]社會治理重心下移著力解決“單位制”消解后的地方治理空白，反映了國家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下國家-社會關(guān)系調(diào)整的方向。中國語境下的社會治理重心下移涉及各層級政府內(nèi)部權(quán)責(zé)配置，以及政府與社會等治理主體間多維度關(guān)系的構(gòu)建和運(yùn)行。從管理下移、服務(wù)下移、資源下移構(gòu)建社會治理重心下移的目標(biāo)框架，管理下移是核心，服務(wù)下移是目標(biāo)，資源下移是保障。社會治理重心下移是一個“授權(quán)化”過程，需要包括授權(quán)文化與戰(zhàn)略、授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制和授權(quán)策略與技術(shù)等各種治理要素的相互整合和綜合運(yùn)用，形成“授權(quán)化”的支撐體系。

[關(guān)鍵詞]社會治理;重心下移;目標(biāo)框架;支撐體系;街道管理體制改革

中圖分類號：D630.1?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2019）05-0081-07

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)全球化、市場化、城市化等浪潮疊加背景下，社會環(huán)境發(fā)生深刻變化?；鶎由鐣蔀楦鞣N利益矛盾糾紛的聚焦點(diǎn)和利益訴求表達(dá)的交匯點(diǎn)。基層治理是社會治理的核心議題，“基層的政治格式與利益關(guān)系以及由此帶來的復(fù)雜性，一直是國家政權(quán)建設(shè)乃至國家根基穩(wěn)固的重大問題?！盵1]“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。”[2]強(qiáng)化基層成為社會治理創(chuàng)新的核心關(guān)鍵詞之一。黨的十九屆三中全會指出，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。社會治理重心下移這一基礎(chǔ)性議題包括為什么重心下移、重心下移什么和如何重心下移;涉及重心下移的背景和針對性，重心下移的內(nèi)容和類型，以及重心下移的運(yùn)行體系等問題，是當(dāng)前理論層面和實(shí)踐層面均需厘清的問題。

在理論中，基層治理一直是國家政權(quán)建設(shè)的重大問題，也是中國城市社會治理研究的經(jīng)典論題。其中，國家（政府）與社會關(guān)系，既是一個歷史議題，又是一個現(xiàn)代議題，表現(xiàn)為“國家—社會粘連模式”[3]、權(quán)變合作主義”[4]（P215）、“國家主導(dǎo)下的社會治理” [5]等不同形式?；谡c社會關(guān)系的視角，圍繞“如何實(shí)現(xiàn)基層社會治理改革和轉(zhuǎn)型”，已有研究提出了針對性建議，如基層社會治理體制創(chuàng)新[6]（P156-160），治理主體間 “雙向建構(gòu)”關(guān)系的構(gòu)建和運(yùn)行[1]，推進(jìn)“雙重賦權(quán)”[7]，以及體制復(fù)合化、方式多元化、手段藝術(shù)化、機(jī)制科學(xué)化和城鄉(xiāng)一體化的“五化趨勢”[8]。已有研究具有一定的理論啟發(fā)意義，但均以單向化視角討論各地基層社會治理中的價值或問題，未對其運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行解析，有待對地方基層實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)挖掘與提煉，以形成本土特色的基層社會治理運(yùn)行模式。

在實(shí)踐中，基于中央頂層指導(dǎo)，地方層面涌現(xiàn)出大量社會治理重心下移的案例。各類實(shí)踐模式是在不同的地理環(huán)境、歷史文化、經(jīng)濟(jì)水平、治理結(jié)構(gòu)等多重影響因素下形成的，需要從其經(jīng)驗(yàn)積累或模式選擇中提煉出一般性的治理要素。街道是城市治理體系的基礎(chǔ)平臺，街道管理的效能直接影響我國城市基層社會治理的能力和水平。伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，街道數(shù)量快速增長，街道在城市管理和社會治理中的“最后一公里”作用愈發(fā)突出。本文以街道管理體制改革為切入點(diǎn)，以國家民政部設(shè)立的街道服務(wù)管理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)

的實(shí)踐案例為考察。雖然選擇單一或特殊的案例必然出現(xiàn)代表性問題，但選擇一些具有良好學(xué)術(shù)價值的個案進(jìn)行深入研究，“有助于加深我們對中國基層社會微妙的運(yùn)作機(jī)制的理解，甚至是挖掘出一些帶有普遍性的一般問題與解釋框架”[3]，以形成社會治理重心下移的規(guī)范化、長效化運(yùn)行體系。

二、傳統(tǒng)基層社會治理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，隨著“單位制”的解體和企業(yè)社會職能的剝離，“街居制”填補(bǔ)了單位制解體后的社會治理需求，成為城市基層社會治理的主要途徑。從運(yùn)行實(shí)踐來看，管理層級較多、職能不清、權(quán)責(zé)不匹配、社會自治受抑等問題一直是基層社會治理的頑疾，已有的封閉而管控式的社會治理體制，不能適應(yīng)復(fù)雜而多樣性的社會發(fā)展需要。傳統(tǒng)基層社會治理困境成為社會治理重心下移的動力機(jī)制。

（一）基層社會治理資源配置不對稱

在條塊管理體制下，基層社會治理的職能劃分不明確、權(quán)力邊界不清，街道功能超載。基層政權(quán)的職責(zé)和任務(wù)不斷增加，各政府職能部門下派的行政任務(wù)在街道層面聚集，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照。街道辦事處垂直對接多個區(qū)政府職能部門，街道承擔(dān)的任務(wù)不斷增加，涉及行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)等。如2014年北京市某區(qū)各街道承擔(dān)了150多項(xiàng)職責(zé)[9];某街道城管科除了要協(xié)助職能部門完成工作，還要負(fù)責(zé)街道區(qū)域內(nèi)序化潔化綠化管理、動植物疫情防控、文物保護(hù)和廢舊物品回收管理等近20項(xiàng)工作[10]。政府管理事務(wù)下移基層，治理資源沒有完全下移，上級政府對街道的授權(quán)有限，責(zé)權(quán)利高度不匹配。管理資源隨行政級別降低不斷減少，政府在下放事權(quán)的同時，并未賦予相應(yīng)的行政權(quán)力和物質(zhì)資源作保障，形成自上而下“頭重腳輕”的資源配置。作為區(qū)級政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處既不具備獨(dú)立的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，也不具備統(tǒng)籌能力以協(xié)調(diào)和監(jiān)督各部門運(yùn)作。表現(xiàn)為行政權(quán)力和管理資源由市直部門掌握，編制配置、干部任用和財(cái)政保障均向區(qū)職能部門傾斜，街道對相關(guān)部門并沒有調(diào)配權(quán)力，也無法對區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)履職情況進(jìn)行考核評價。安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、違建治理、信訪維穩(wěn)等重點(diǎn)領(lǐng)域中的屬地管理責(zé)任不斷強(qiáng)化，屬地的行政執(zhí)法等權(quán)力由區(qū)職能部門掌握，各類檢查督導(dǎo)和評比工作壓力則由街道承擔(dān)。

（二）基層社會治理體制壁壘

條塊體制和屬地管理構(gòu)成了基層社會治理的“蜂窩煤”式上下貫通結(jié)構(gòu)。一方面，沿襲自上而下的行政體制，街道科室“向上對口”設(shè)置過多，面向群眾服務(wù)的針對性不強(qiáng)。由于部門分割形成職責(zé)交叉、流程破碎和多頭管理，使得“領(lǐng)導(dǎo)批來批去、部門推來推去、問題傳來傳去、群眾跑來跑去”成為基層的常態(tài)[11]。另一方面，按照“條”關(guān)系，政府各職能部門設(shè)置在街道層面的派出機(jī)構(gòu)往往以各自部門利益為重，不受“塊”的限制，社會管理的法律法規(guī)和政策在基層缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。作為基層政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處不具有法定行政權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)，開展工作需要協(xié)調(diào)多方主體和爭取相關(guān)職能部門支持，已有綜合管理系統(tǒng)或服務(wù)管理中心聯(lián)動不足。面對諸如環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、污染整治、安全生產(chǎn)等專業(yè)性事項(xiàng)執(zhí)法時，街道辦事處不能對派駐街道的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行指揮或管理，只能協(xié)調(diào)或組織各職能部門聯(lián)合執(zhí)法，在重復(fù)操作或交叉執(zhí)法中浪費(fèi)了服務(wù)資源，降低了政府的社會回應(yīng)度。同時，街道層面專業(yè)技能有限，使得實(shí)際操作受限。

（三）基層社會治理共同體的構(gòu)建不足

基層社會治理以縱向的科層系統(tǒng)為主，不同社會治理主體在權(quán)責(zé)劃分、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面體制和機(jī)制設(shè)計(jì)不足，缺乏基層群眾的有效參與。一方面，基層機(jī)構(gòu)編制有限，人才匱乏。街道辦事處承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)、治安保衛(wèi)、常住和流動人口管理、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、安全生產(chǎn)、綜合執(zhí)法等大量綜合性行政事務(wù)，所需人員超出核定編制總量，基層工作任務(wù)繁重，待遇差別明顯且晉升渠道等職業(yè)保障有待完善街道辦事處人員構(gòu)成包括公務(wù)員、事業(yè)編制人員、職能部門派駐人員、社區(qū)工作人員等，各種身份的人員交織在街道各科室部門中，各類人員在待遇、福利和晉升等方面差異較大。受機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置限制，街道辦事處多數(shù)工作人員承擔(dān)副科級以下職務(wù)，事業(yè)編制人員在街鎮(zhèn)晉升科級干部機(jī)會較小。，導(dǎo)致基層人員流失嚴(yán)重。同時，部分年輕人才被上級部門借調(diào)，街道層面的專業(yè)技術(shù)人才缺乏。另一方面，社區(qū)自治組織行政化問題嚴(yán)重根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，街道辦事處與社區(qū)居委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、主導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系。，社區(qū)居委會承擔(dān)了街道辦的行政任務(wù)。由于社區(qū)居委會承擔(dān)了過多的行政任務(wù)，成為科層組織層級鏈條的行政末梢，其自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治組織角色變成了行政事務(wù)的承擔(dān)者。有研究者將此問題界定為“自治性與行政化的統(tǒng)一體”[12]（P62）。同時，受長久以來“強(qiáng)國家、弱社會”管理習(xí)慣和路徑依賴的影響，中國的社會組織呈現(xiàn)發(fā)展緩慢的特點(diǎn)，還需要政府通過賦權(quán)和增能培育社會組織[13]。

三、社會治理重心下移的目標(biāo)框架

基層是社會治理的基本單元?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新的重點(diǎn)是政府內(nèi)部權(quán)責(zé)配置關(guān)系，以及政府與社會、行政事務(wù)與社會自治兩個維度的調(diào)整。社會治理重心下移的首要任務(wù)是構(gòu)建重心下移的目標(biāo)框架。已有研究均從下移的內(nèi)容和要素進(jìn)行了討論。

有學(xué)者提出權(quán)力下沉的概念，認(rèn)為“中央及地方政府通過征用文化網(wǎng)絡(luò)中的組織及規(guī)范，以國家權(quán)力下沉的形式成功達(dá)到控制農(nóng)村的目標(biāo)。”[14]（P68）學(xué)者們或以管理、服務(wù)和資源下移作為突破口[15]，或從層級結(jié)構(gòu)、人財(cái)物資源和技術(shù)手段強(qiáng)調(diào)權(quán)力下沉的動力[16]，或結(jié)合資源依賴?yán)碚?，從?quán)力均衡、合作層次和驅(qū)動機(jī)制討論科層制嵌入對服務(wù)下沉的效果[17]。社會治理重心下移的關(guān)鍵取決于“國家轉(zhuǎn)移、讓渡其權(quán)力能夠達(dá)到的范圍、限度、方式和結(jié)構(gòu)”[1]。圍繞“有權(quán)” “有力”“有人”等重心下移核心要素，基于街道管理體制改革的實(shí)踐，社會治理重心下移的目標(biāo)框架包括三個方面。

（一）管理下移

1.賦予基層自主權(quán)，通過扁平化管理，減少管理層級，調(diào)整區(qū)-街-居職責(zé)分配關(guān)系，弱化或撤銷街道層級。一種是街道機(jī)構(gòu)進(jìn)行“大部制”改革，大幅度裁減街道辦事處職能、編制和人員。圍繞問題導(dǎo)向和群眾需求，精簡街道辦公室，建立扁平化組織架構(gòu)，街道工作人員下沉到社區(qū)。

例如，北京市東城區(qū)東四街道的“六辦一委一隊(duì)四中心”“六辦”包括綜合保障辦公室、黨群工作辦公室、社區(qū)建設(shè)辦公室、民生保障辦公室、社區(qū)平安辦公室和城市管理辦公室。“一委”指的是紀(jì)工委（監(jiān)察組），職責(zé)保持不變?！耙魂?duì)”指的是綜合執(zhí)法隊(duì)?！八闹行摹敝傅氖墙y(tǒng)一設(shè)置4個事業(yè)單位。;包頭市青山區(qū)合并街道科室，在社區(qū)建立“一委一站一居”一委一站一居即社區(qū)黨委、管理服務(wù)站、居委會。。另一種是直接取消街道建制，撤銷街道辦事處，重新規(guī)劃社區(qū)轄區(qū)規(guī)模，將相關(guān)為民服務(wù)事項(xiàng)下沉到社區(qū)工作站（社區(qū)服務(wù)中心），對接區(qū)級政府下達(dá)的行政事務(wù)和服務(wù)事項(xiàng)，區(qū)政府相關(guān)職能部門派人員進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心，由各職能部門直接面向公眾提供證件辦理、社會救濟(jì)和低保等公共服務(wù)。

如山東青島市、安徽銅陵市、貴州貴陽市、北京市魯谷社區(qū)和包頭市北梁新區(qū)。

2.權(quán)力下沉與整合，理順基層政府與上級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面，建立街道管理的清單制度。街道職能重心轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)方面?；诼氊?zé)功能分類的理念，將街道相關(guān)事務(wù)按照性質(zhì)和類別明確分類，形成街道的權(quán)力事項(xiàng)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單;根據(jù)政府部門或社區(qū)組織的職能劃分事務(wù)歸屬，明晰各主體職責(zé)。同時，賦予街道對派駐機(jī)構(gòu)的人事建議權(quán)和考核評價權(quán)，并將“賦權(quán)”事項(xiàng)納入制度文件，形成管理下沉的長效機(jī)制。另一方面，強(qiáng)化街道的屬地管理與綜合協(xié)調(diào)職能，明確街道對多部門協(xié)調(diào)解決綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和督辦權(quán)，特別是執(zhí)法資源的集約化配置與系統(tǒng)化整合，例如，參照嘉興市和深圳市的“區(qū)屬街管街用”模式，基層城管執(zhí)法隊(duì)的人財(cái)物轉(zhuǎn)隸街道，實(shí)行以街道管理為主，服從街道指揮調(diào)度，接受街道的工作考核。同時，建立街道層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動相關(guān)政府職能部門、派出機(jī)構(gòu)等采取協(xié)同行動，提供基層公共服務(wù)。

（二）服務(wù)下移

1.服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合。整合基層城市政府的專業(yè)化職能和公共服務(wù)職責(zé)，打破部門界限和條塊分割。將街道中的科室進(jìn)行模塊化改革，按照基層社會治理事務(wù)的類別建立綜合保障、黨建工作、社會事務(wù)、平安建設(shè)、城市管理等幾類街道內(nèi)設(shè)部門，每個大部門對接區(qū)政府多個職能部門。將單純的行政管理變?yōu)榫C合的公共服務(wù)，體現(xiàn)由“向上對口”到“向下服務(wù)”轉(zhuǎn)變的服務(wù)理念，圍繞群眾公共服務(wù)需求設(shè)置管理部門。

例如，北京市將街道原來向上對口的20多個科室，精簡為向下對應(yīng)、直接服務(wù)居民的“6+1+3”的架構(gòu)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)北京東城區(qū)街道進(jìn)行的部門整合，將25個科室和4個事業(yè)單位綜合設(shè)置為“六辦一委一隊(duì)四中心”。參見于麗爽：《東城街道管理體制“大部制”改革全面推開》，《北京日報(bào)》2018年11月7日。;成都市溫江區(qū)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的11個減少至“5科1室1中心”。

2.服務(wù)流程的優(yōu)化。梳理街道的服務(wù)事項(xiàng)，將街道所屬事業(yè)單位整合為若干服務(wù)中心（平臺）各地對中心或平臺的設(shè)置差異較大，具體名稱各異，如政務(wù)服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心等。，相關(guān)社會管理和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐街道服務(wù)中心，簡化辦事流程，形成“一門式”政務(wù)服務(wù)平臺，創(chuàng)新便民服務(wù)機(jī)制。通過各部門資源的系統(tǒng)化整合，街道黨群服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站構(gòu)成縱向聯(lián)動服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按照精細(xì)化、網(wǎng)格化要求，實(shí)行上門服務(wù)、代理服務(wù)和一站式服務(wù)，避免管理盲點(diǎn)或服務(wù)真空。例如，佛山市容桂街道整合相似的黨政職能部門，建立一站式行政服務(wù)中心;南京市江寧區(qū)在該區(qū)10個街道建成黨群服務(wù)中心;湖州市吳興區(qū)在街道成立綜治工作平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺和便民服務(wù)平臺。

3.服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。借助網(wǎng)格化和“互聯(lián)網(wǎng)+”等服務(wù)手段，建立街道公共服務(wù)綜合信息平臺，構(gòu)建面向群眾的一體化在線公共服務(wù)體系。此外，街道辦事處干部下沉到社區(qū)擔(dān)任社區(qū)黨委書記或社區(qū)工作站站長;辦事處工作人員下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格，承擔(dān)民情社情收集、服務(wù)代辦、矛盾糾紛調(diào)解和政策法規(guī)宣傳等職責(zé)，將被動等群眾來訪變?yōu)橹鲃臃?wù)群眾。如北京市直機(jī)關(guān)黨組織的“雙報(bào)到”活動，市直機(jī)關(guān)的黨員向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)黨組織報(bào)到，參加基層的組織活動，既能服務(wù)基層社會，又能了解和收集社情民意。同時，向社會讓渡服務(wù)空間，引導(dǎo)和培育社會組織為居民提供精細(xì)化、專業(yè)化服務(wù)。

（三）資源下移

1.制度配套。社會治理重心下移需要規(guī)范化的制度保障和長效化的運(yùn)行機(jī)制，包括中央到地方的相關(guān)政策配套。2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，圍繞綜合設(shè)置基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)、基層綜合行政執(zhí)法改革等提出指導(dǎo)意見;整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺，推動資源、服務(wù)、管理下沉，優(yōu)化上級機(jī)關(guān)對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。

《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，提出嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)。北京市《關(guān)于落實(shí)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職權(quán)的指導(dǎo)意見》明確街鄉(xiāng)的責(zé)任清單，要求各區(qū)細(xì)化街鄉(xiāng)的權(quán)力清單、責(zé)任清單、制度清單和流程清單。

2.人員配備。隨著政府事權(quán)下移，適當(dāng)增加街道層面的公務(wù)員和事業(yè)編制，允許街道根據(jù)自身特點(diǎn)或需要自主設(shè)置機(jī)構(gòu)。結(jié)合管理權(quán)限下放，將編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，提高編制核定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行工作人員崗位化管理;在基層干部待遇上設(shè)置相應(yīng)激勵措施。例如，山東在街道改革中提出基層工作人員待遇的相關(guān)保障舉措和激勵機(jī)制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員收入高于縣級機(jī)關(guān)同職級人員水平。

3.財(cái)力支持。建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。下放基層的事權(quán)要給予相應(yīng)的財(cái)政支持，依據(jù)職能賦予街道相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障;事項(xiàng)上移或外移時，減少財(cái)政經(jīng)費(fèi)。此外，諸如共識、信任和社會資本等無形資源逐漸成為公共治理的關(guān)鍵要素，在目前的社會治理資源下移過程中，無形資源的配置有待重視。

從各要素的下放內(nèi)容來看，管理下移是核心，涉及社會治理各方權(quán)力配置以及不同主體的協(xié)調(diào);服務(wù)下移是目標(biāo)，保障各要素下移后提供良好的公共服務(wù);資源下移是保障，確保各類要素配套下移的效果。在實(shí)踐中，社會治理重心下移過程是目標(biāo)框架下各種要素的組合運(yùn)行，例如，上?！耙惶栒n題”中的“強(qiáng)街”思路，涉及了城市管理執(zhí)法力量使用、人力資源身份、財(cái)政撥款費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部門協(xié)同等重心下移的系統(tǒng)內(nèi)容。

四、社會治理重心下移的支撐體系

（一）授權(quán)文化與戰(zhàn)略的形成

“黨建引領(lǐng)是中國基層治理的政治靈魂和政治軸線”[18]，也是中國城市治理區(qū)別于其他國家城市治理的根本標(biāo)志。構(gòu)建黨建引領(lǐng)機(jī)制，即黨建引領(lǐng)社會治理重心下移，建立以基層黨組織為核心的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，確保社會治理重心下移的基本方向和資源保障。社會治理重心下移不僅涉及政府與社會、政府條塊間的協(xié)調(diào)與整合，也涉及社會治理格局的方向性和合法性。

基層黨組織在基層社會治理中處于核心地位，具有政治優(yōu)勢、價值優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和能力優(yōu)勢，統(tǒng)籌著政治資源、組織資源和治理資源。黨建引領(lǐng)作用不是簡單的口號引領(lǐng)，而是富有成效的價值引領(lǐng)和平臺引領(lǐng)。這需要加強(qiáng)街道黨委建設(shè)，以黨建力量引導(dǎo)街道管理與服務(wù)新模式，將黨建組織嵌入社會治理重心下移網(wǎng)絡(luò)。通過基層黨支部、黨建人員帶動社會治理力量，使其成為基層部門間的紐帶和支撐，通過價值引領(lǐng)、組織嵌入和服務(wù)型黨建來組織基層社會，將黨的路線方針政策落實(shí)在基層，維護(hù)基層社會和諧穩(wěn)定。通過形成網(wǎng)格黨支部、黨小組、居民自治組織、社會服務(wù)組織等層次組織架構(gòu)體系，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用和聯(lián)系群眾的優(yōu)勢。黨員成為網(wǎng)格區(qū)域的帶頭人和責(zé)任人，群眾是網(wǎng)格區(qū)域的參與者和互動者，基于群眾的民生訴求，調(diào)動群眾參與社會治理的積極性，提高黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會治理資源和服務(wù)群眾的能力。

（二）授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制的構(gòu)建

授權(quán)結(jié)構(gòu)性體制的構(gòu)建即形成社會治理重心下移的“共生型治理”模式[19]，構(gòu)建共建共治共享格局。黨群協(xié)同、政社協(xié)同、政企協(xié)同等機(jī)制，是貫穿基層社會治理的紐帶和通道。隨著公民參與意識的興起和公民權(quán)利的覺醒，基層群眾自我組織、自我管理和自我服務(wù)的要求逐漸提高，參與社會治理的積極性和主動性不斷提升?；谛姓芸氐耐?quán)統(tǒng)治逐步轉(zhuǎn)向參與式社會治理，“對于中央集權(quán)的科層制體系來說，資源和權(quán)責(zé)向一線執(zhí)行主體的下移不再僅僅是科層體系內(nèi)的自上而下分權(quán)，而是依托于在政府內(nèi)部和政府與社會之間的資源和權(quán)責(zé)向社區(qū)等服務(wù)終端的下沉?！盵17]

加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動[20]（P49）。

換言之，社會治理重心下移以良性的國家與社會互動關(guān)系為依托，需要國家對社會賦權(quán)增能，輔之以社會組織資源的調(diào)配和自治資源的挖掘，形成基層社會治理共同體，消化重心下移帶來的管理和服務(wù)事務(wù)，提高重心下移的能力和質(zhì)量。社會治理共同體是基于共同利益和價值觀念的利益共同體。

一方面，孵化和培育社會組織。通過公益創(chuàng)投等項(xiàng)目載體，孵化和培育社會組織，以承接街道下沉的部分職能。在政府主導(dǎo)下，采取項(xiàng)目購買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎勵或志愿者參與等形式，吸納社會力量（社會組織）為公眾提供養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)、家政服務(wù)、弱勢群體關(guān)愛等專業(yè)社區(qū)服務(wù)。如長春市南關(guān)區(qū)、柳州市柳南區(qū)、成都市溫江區(qū)、湖州市吳興區(qū)、深圳市鹽田區(qū)均建立了社會組織孵化體系。另一方面，激發(fā)社會力量參與基層治理的能力和活力。建立和完善社區(qū)民主議事和群眾監(jiān)督制度，健全基層民主協(xié)商機(jī)制，動員社會力量參與基層治理，發(fā)揮業(yè)主大會、業(yè)主委員會的作用。通過懇談會等議事協(xié)商機(jī)制，讓群眾積極參與到項(xiàng)目征集、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目監(jiān)督等涉及群眾切身利益的基層公共事務(wù)中。如柳州市柳南區(qū)成立社區(qū)協(xié)商議事委員會，延吉市基層民主協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)，深圳市鹽田區(qū)分級分類的議事協(xié)商平臺，石嘴山市大武口區(qū)的民情議事協(xié)商體系，成都市溫江區(qū)成立街道議事會，實(shí)現(xiàn)“民事民議民受益”的街道協(xié)商規(guī)范化等實(shí)踐。同時，挖掘城鄉(xiāng)社區(qū)中的黨員、知識分子、退休干部、業(yè)界精英、道德模范等新鄉(xiāng)賢力量，推動其通過協(xié)商共治等互動形式參與基層社會治理。如南京市江寧區(qū)通過鄉(xiāng)賢理事會、參事會等基層鄉(xiāng)賢組織，鼓勵群眾融入和參與基層法治和社會治理。

（三）授權(quán)策略和技術(shù)

“組織的生存既需要組織能夠進(jìn)行積極有效的內(nèi)部調(diào)整，又需要組織可以有效地適應(yīng)環(huán)境，利用組織策略獲得資源，又要降低環(huán)境變化帶來的制約程度和不確定性?！盵21]（P23）互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等應(yīng)用開啟了社會治理的智能時代，社會治理重心下移需要充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新手段，形成基層智能社會治理體系。一方面，通過信息技術(shù)建立的網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，將信息技術(shù)與基層公共服務(wù)供給流程結(jié)合起來，統(tǒng)籌街道公共服務(wù)資源，優(yōu)化公共服務(wù)流程，構(gòu)建基層部門間協(xié)同治理機(jī)制;推動公共服務(wù)的透明化和精準(zhǔn)化、公共決策的透明化、服務(wù)環(huán)境的開放化，有益于政府、企業(yè)、社會組織和公眾等利益相關(guān)者共同參與社會治理。通過電話熱線、微信公眾號、APP、QQ群、微信群等網(wǎng)絡(luò)平臺，建立群眾的參與和互動平臺，了解群眾的公共服務(wù)需求。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段的應(yīng)用，使地理空間上的基層治理鏈條向下延伸，將管理和服務(wù)責(zé)任層層下沉，完成責(zé)任的全面覆蓋，搭建了“縱向到底，橫向到邊，上下聯(lián)動，逐層負(fù)責(zé)”的多層社會管理綜合服務(wù)平臺。網(wǎng)格化管理是社會管理精細(xì)化和下沉公共服務(wù)的有效手段。

五、結(jié)論與討論

作為城市行政權(quán)力的末梢，街道既是政府與社區(qū)的銜接點(diǎn)，也是基層社會治理重心下移的關(guān)鍵點(diǎn)。各地方在街道管理體制改革的探索和做法可以為其他地方社會治理重心下移提供經(jīng)驗(yàn)參考。社會治理重心下移的可持續(xù)推進(jìn)，不僅需要實(shí)踐中體制機(jī)制和具體舉措的支撐與更新，更需要理論研究的跟進(jìn)與創(chuàng)新?；诮值荔w制改革的實(shí)踐，社會治理重心下移目標(biāo)應(yīng)是管理、服務(wù)與資源三個要素的組合。同時，各要素“授權(quán)化”下沉需要充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，借助信息技術(shù)等手段，協(xié)同社會多元主體共同參與。

長遠(yuǎn)看來，圍繞街道管理體制改革的社會治理重心下移實(shí)踐還需認(rèn)真思考一些問題。第一，相關(guān)解釋框架的代表性和普及性。目前社會治理重心下移改革的試點(diǎn)地區(qū)不只限于前文所提，由于基層社會治理發(fā)展模式的趨同性，不同地區(qū)基層治理有一定共性特征，本文僅選擇了相關(guān)試點(diǎn)中較具代表性的案例。第二，社區(qū)治理改革的配套。盡管各地在社會治理過程中采取了不同的重心下移途徑，但最終都要在社區(qū)落實(shí)，社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)的事項(xiàng)不斷增多，對社區(qū)治理體系提出更高要求。第三，社會治理重心下移的可持續(xù)性。盡管文中的街道管理體制改革實(shí)踐極大豐富了社會治理重心下移的地方性知識，但諸如街道辦事處撤銷等問題依然客觀存在。

未來是否能夠形成可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ竭€有待實(shí)證檢驗(yàn)。

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