◆朱殿驊/ 中央軍委機關事務管理總局服務局

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視審計工作，審計監(jiān)督在揭示和查處財經(jīng)違紀行為、查找經(jīng)濟運行中的風險隱患、促進制度機制完善和反腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。針對當前審計制度中存在的一系列制約審計監(jiān)督效果的體制性、機制性和制度性問題，黨中央作出了審計管理體制改革的重大決策部署，建立了中央審計委員會這個黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構，加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，同時優(yōu)化審計署職責，實現(xiàn)了原本分散于國家發(fā)改委、財政部、國資委等部門的經(jīng)濟監(jiān)督職能的有效整合。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，完善和發(fā)展中國特色社會主義審計制度，推進審計管理體制改革，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，必須始終準確把握政治性是新時代國家審計權的首要屬性。

一、準確理解政治性是審計權的首要屬性

（一）審計權是由黨創(chuàng)立和領導的經(jīng)濟監(jiān)督權

黨從成立開始就高度重視審計工作，注重加強對自身的經(jīng)濟監(jiān)督。1932 年2 月，中央革命軍事委員會制定了《經(jīng)濟公開條例》，在紅軍各級部隊中建立了審查委員會，履行經(jīng)濟監(jiān)督職能，是最早成立的審計機構。1932 年8 月，根據(jù)中央人民委員會的決定，中央政府財政處下設立審計處，1933 年9 月中華蘇維埃政府成立審計委員會，歸中央人民委員會直接領導，獨立于財政委員會，負責監(jiān)督和檢查各項財政財務收支的執(zhí)行情況。1934 年2 月，中華蘇維埃第二次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》再次對審計體制進行改革，規(guī)定中央審計委員會直接由中央執(zhí)行委員會領導，與中央人民委員會、中央革命軍事委員會、臨時最高法院并列，其成員由中央執(zhí)行委員會主席團委任，顯著提高了審計獨立性和權威性。從中國審計史中可以看出，我國國家審計權是由黨創(chuàng)立和領導的，審計監(jiān)督在黨領導革命斗爭和建立與鞏固紅色政權中發(fā)揮了重要作用。

（二）審計權本身是國家政治權力的重要構成

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是我國國家權力機關，全國人大及其常委會所行使的立法權在我國國家權力體系中居于統(tǒng)攝地位。八二憲法第九十一條和第一百零九條明確了審計署在國務院總理的領導下開展工作，地方各級審計機關受本級人民政府和上一級審計機關雙重領導，即確立了行政型審計體制。在這一體制下，審計權是行政權的有機組成部分，而“一府兩院”在全國人大及其常委會的領導下開展工作，行政權、檢察權和審判權都是國家政治權力的組成部分，可以說審計權本身是國家政治權力的重要構成。從權力運行過程的角度看，國家政治權力又可以劃分為決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，審計權是監(jiān)督權的一部分，雖然審計權隸屬于行政權，但其監(jiān)督對象覆蓋了“廣義政府”中的立法機關、行政機關和司法機關（包括當前從行政機關中獨立出來的監(jiān)察機關）中的全部經(jīng)濟活動。因此，審計權不僅僅是行政權的構成部分，而且是黨領導下的經(jīng)濟監(jiān)督權，是行政機關受立法機關委托所行使的一項重要國家權力。

（三）黨治國理政的需要決定了審計權的發(fā)展

從改革開放后國家審計制度恢復建立的歷史實踐中可以看出，黨治國理政的需要決定了審計制度和審計權的發(fā)展。在改革開放和市場經(jīng)濟體制建立初期，國家審計在規(guī)范市場經(jīng)濟秩序方面發(fā)揮了重要作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟運行中的尋租、腐敗現(xiàn)象呈多發(fā)趨勢，國家審計在管黨治黨、規(guī)范經(jīng)濟權力運行中的作用凸顯，黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的產(chǎn)生及制度化更是將其推向高潮。隨著綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等發(fā)展理念的提出和深化，黨和國家對自然資源資產(chǎn)合理開發(fā)利用和保護的重視不斷提升，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計又成為國家審計機關的一項全新業(yè)務類型，標志著今后對領導干部的考核不僅要算經(jīng)濟賬，更要算生態(tài)賬，審計將成為自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護中的一項常態(tài)化監(jiān)督機制。作為審計權載體的審計制度永遠是歷史的、實踐的，三十多年來，國家審計的權力邊界隨著黨治國理政的需要而不斷拓展。

二、牢牢把握審計權運行中的政治性要求

（一）充分發(fā)揮各級審計機關黨組織的堡壘作用，筑牢為黨執(zhí)審的思想根基

黨組制度是黨從國情出發(fā)創(chuàng)造的一項重要制度，于黨的七大正式確立，在黨領導革命、建設和改革的各個歷史時期發(fā)揮了重要作用。2015年5月，中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，進一步規(guī)范了黨組制度，完善了黨執(zhí)政治國的組織基礎。國家審計機關是同級政府的組成部門，各級審計機關貫徹民主集中制的政治原則，在黨組的領導下開展工作。各級審計機關黨組承擔著對審計機關進行政治領導、思想領導和組織領導的基本職能，確保審計工作始終堅持正確的政治方向、始終貫徹執(zhí)行黨的路線，確保在黨組織的領導下選拔、培養(yǎng)和保持一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)審計干部隊伍。從2018年開始，審計署還建立了省級審計機關主要負責人每年向?qū)徲嬍瘘h組述職報告工作制度，并要求地方審計機關也建立相應制度，以加強上級審計機關黨組對下級審計機關的領導。政治性是新時代國家審計權的首要屬性，這就必然要求充分發(fā)揮各級審計機關黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過加強對黨史和黨領導審計工作歷史的學習，正確認識黨領導審計工作的客觀規(guī)律性和歷史必然性，筑牢為黨執(zhí)審的思想根基。

（二）始終把握審計機關既是國家行政機構又是黨的工作機關這一基本定位

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，要加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導，并具體明確了要加強黨對審計工作的領導，明確了審計工作是涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的定位。《決定》第四部分中還明確要合理配置宏觀管理部門職能，其中明確提出要“構建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)全覆蓋”，從而確立了新時代審計機關作為國家宏觀管理部門的基本定位。中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）進一步明確，組建中央審計委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構，中央審計委員會辦公室設在審計署。2018 年5 月23日，中央審計委員會第一次會議召開，標志著中央審計委員會正式運行，國家審計事業(yè)邁入黨中央集中統(tǒng)一領導的新時代。從以上黨中央的決策部署中可以看出，新時代審計機關既是業(yè)務機關又是政治機關，既是國家行政機構又是黨的工作機關。

（三）充分發(fā)揮審計委員會的功能作用，確保黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導

根據(jù)《方案》的部署要求，中央審計委員會正式成立并投入運行，與此同時，省一級黨委審計委員會也相繼成立和運轉(zhuǎn)。中央審計委員會是黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機構，《方案》中明確了中央審計委員會的主要職責包括，研究提出并組織實施在審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監(jiān)督其他重大事項等，體現(xiàn)了其作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進功能作用。在地方層面，省一級黨委也設立了審計委員會作為其決策議事協(xié)調(diào)機構。新體制下，要充分發(fā)揮兩級審計委員會的功能作用，確保黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。

（四）緊緊圍繞黨和國家的重大決策部署開展監(jiān)督，充分發(fā)揮審計監(jiān)督效能

與監(jiān)察監(jiān)督和司法監(jiān)督相比，審計監(jiān)督更具主動性，這在客觀上決定了審計在國家治理體系當中發(fā)揮的基礎性作用。審計不僅是為了揭示和查處財經(jīng)違法違紀行為，更是為了發(fā)現(xiàn)潛在風險、堵塞制度漏洞、健全體制機制。新形勢下，各級審計機關應當充分發(fā)揮審計監(jiān)督的主動性優(yōu)勢，圍繞黨和國家重大決策部署開展審計監(jiān)督，在實現(xiàn)審計全覆蓋的同時更加突出對重大措施、重要領域和重點方向的監(jiān)督，為黨治國理政做好服務，充分發(fā)揮審計監(jiān)督效能。

三、正確處理政治性與獨立性的辯證關系

（一）準確理解政治性和獨立性的辯證統(tǒng)一關系

政治性是新時代國家審計權的首要屬性，而獨立性則是國家審計權的本質(zhì)屬性，審計權的政治性和獨立性之間并非相互對立的關系，而是辯證統(tǒng)一的有機整體。審計獨立性是審計權的本質(zhì)屬性，是審計制度的靈魂，但需要注意的是審計獨立性并非絕對概念，而是相對而言的。如果脫離了制度和環(huán)境背景而討論審計獨立性，則會陷入教條主義、本本主義。新的時代背景下，改革審計管理體制，不能直接照搬西方國家的立法型抑或獨立性審計體制，而是要構建適應我國國情的審計體制，從提升審計的治理效能出發(fā)實施增量改革。新形勢下，各級審計機關和審計人員要準確理解審計權政治性和獨立性的辯證統(tǒng)一關系，在黨的領導下依法施審，既圍繞黨的治國理政需要開展監(jiān)督，同時又要客觀公正地開展審計監(jiān)督、作出審計評價和出具審計結(jié)果，確保審計工作經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。

（二）推進黨領導審計工作的制度化規(guī)范化建設

堅持黨的審計工作的集中統(tǒng)一領導，還應當推進黨領導審計工作的制度化、規(guī)范化建設。當前，中央審計委員會第一次會議審議通過了《中央審計委員會工作規(guī)則》和《中央審計委員會辦公室工作細則》，省一級黨委審計委員會也相應制定了工作規(guī)則和辦公室工作細則，為黨領導審計工作奠定了制度基礎。需要注意的是，當前關于中央審計委員會的職權規(guī)定還較為籠統(tǒng)，關于省一級黨委審計委員會職權還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，一定程度上制約了黨領導審計工作的規(guī)范化水平。下一步，可以考慮在《中央審計委員會工作規(guī)則》和各省級黨委《審計委員會工作規(guī)則》的基礎上，從黨內(nèi)法規(guī)的層面制定《中國共產(chǎn)黨審計委員會工作條例》，對設立幾級審計委員會、各級審計委員會的職權范圍等作出制度化規(guī)范，確保黨領導審計工作的制度化和規(guī)范化。

（三）正確把握審計監(jiān)督邊界，做到到位不越位

審計權作為一項行政權力，其行使過程必須遵循公權力運行的一般原則，即“法無授權不可為”。審計權的政治性意味著審計機關要圍繞國家治理的重點領域和重點方向主動地開展監(jiān)督，但這并不意味著審計權是萬能的。我國是社會主義法治國家，一切行政權力的運行都必須遵循法治思維和法治方式，在憲法和法律授權范圍內(nèi)行使。新形勢下，開展審計工作要做到“到位”，確保審計監(jiān)督能夠跟得上，又要做到“不越位”，嚴格在審計職權邊界范圍內(nèi)開展監(jiān)督。

（四）健全審計法規(guī)，保障審計權依法獨立行使

審計法規(guī)體系是審計權運行的制度保障。新形勢下，應當根據(jù)審計管理體制改革進展情況，適時推動審計法律法規(guī)的立、廢、釋、改，為審計權的依法獨立行使提供法制保證。當前，《審計法》的修改已被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，但還存在著一些基本理論問題沒有廓清并形成統(tǒng)一認識，《審計法》的修改被列入第二類項目即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案中。國家審計機關應當在中央審計委員會的領導之下抓緊推進立法論證，適時啟動立法程序，及時通過法律來固化審計管理體制改革所取得的成果，保障審計權的依法獨立行使。