□房 偉

習(xí)近平總書記指出，立法要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。面對新情況、新問題，地方立法如何有效解決實際問題？這成為擺在棗莊立法人面前的重要課題。棗莊市人大常委會不等不靠，在實踐中創(chuàng)新工作方法，邊學(xué)習(xí)邊探索，堅持將問題導(dǎo)向貫穿于地方立法全過程，趟出了一條適合棗莊實際、切實可行的新路子——梳理問題號準脈，瞄準靶心精準發(fā)力，列出清單科學(xué)立法，通過立法解決實際問題。

棗莊市人大常委會召開立法專家論證會

以問題為導(dǎo)向選項目，以人民為中心定計劃

民之所盼，政之所向。立法是落實人民主體地位、保障人民民主的首要法治門戶，必須抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。編制立法計劃是提高立法質(zhì)量、實現(xiàn)為民立法、推動立法工作順利進行的重要措施?？茖W(xué)確定立法項目，是精準立法的前提。為全面貫徹黨的十九大精神，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，切實提高立法計劃編制質(zhì)量，確保有限的立法資源用到刀刃上，市人大嚴格遵循地方立法權(quán)限，按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，統(tǒng)籌各方面的立法需求，科學(xué)確定地方立法項目。每年在面向社會廣泛征集立法建議項目的基礎(chǔ)上，堅持從棗莊實際出發(fā)，立足當(dāng)前，著眼長遠，統(tǒng)籌兼顧，全面梳理出急需立法解決的問題，列為下一年度的立法審議項目。

自2015年12月獲批行使地方立法權(quán)以來，棗莊市人大以解決生態(tài)環(huán)境保護和民生建設(shè)等突出問題為目標，先后將制定山體保護條例、飲用水水源保護條例、古樹名木保護條例、文明行為促進條例等列入立法計劃并制定出臺，并在全省率先制定出臺山體保護條例?！稐椙f市山體保護條例》出臺的第三天，省委書記、省人大常委會主任劉家義作出批示，要求全省有山體的市都要抓緊制定類似的保護條例。

在制定《棗莊市飲用水水源保護條例》的過程中，市人大在深入基層調(diào)研的基礎(chǔ)上，詳細掌握了棗莊市飲用水水源保護中存在的各類問題，并進行了分類和研究，在深入論證的基礎(chǔ)上針對過度開采地下水、違法開鑿自備水井屢禁不止等突出問題進行了制度創(chuàng)新，在全國率先規(guī)定了優(yōu)水優(yōu)用制度、地下飲用水取用水總量控制制度、自備水井定期排查封閉制度等，并設(shè)定了相應(yīng)處罰，突出了棗莊立法特色，為全國的飲用水水源保護立法制度創(chuàng)新提供了有益借鑒。條例通過后獲得社會各界的一致好評?！吨袊h(huán)境報》于2019年1月11日以《管好“水缸子” 守住“命根子”》為題用一個專版進行了詳細報道，并配發(fā)了評論員文章《突出特色精準立法》。這些以問題為導(dǎo)向確定的立法項目有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展過程中突出問題的解決，充分發(fā)揮了立法的引領(lǐng)和推動作用，使立法工作與市委中心工作、全市改革發(fā)展大局銜接適應(yīng)、協(xié)調(diào)同步。

用廣泛征求意見號準脈，用立法問題清單作靶心

一是突出強化立法調(diào)研。每部法規(guī)案一審之后，市人大法制委、市人大常委會法工委都會同有關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)研組，分赴各區(qū)（市）走訪鎮(zhèn)（街）、社區(qū)（村）和有關(guān)企業(yè)。召開專題立法調(diào)研座談會，與一線執(zhí)法人員、基層干部群眾、各級人大代表一起解剖麻雀，分析問題查找不足，面對面交流看法、征求意見和建議。

二是全面拓展公眾參與渠道，做到征求意見全覆蓋。市人大在立法過程中，通過網(wǎng)站發(fā)布、報紙公布、定向發(fā)函等方式，廣泛征集民意、吸納民智，拓寬公眾有序參與立法渠道。每部法規(guī)的征求意見工作都按照“五個必須”的要求開展：必須在各類媒體公開征求意見，必須定向征求相關(guān)利益群體意見，必須開展基層立法調(diào)研，必須征求各級人大代表的意見，必須征求立法咨詢專家意見。切實做到了六個全覆蓋，即征求意見各區(qū)（市）全覆蓋、涉及的部門全覆蓋、涉及到的基層政府全覆蓋、涉及到的利益群體全覆蓋、各類新聞媒體全覆蓋、各個社會階層全覆蓋。目前，棗莊市人大已形成一套常態(tài)化、制度化、規(guī)范化的法規(guī)征求意見工作機制。

三是設(shè)立了基層立法聯(lián)系點，定向深入基層了解民心民愿。為暢通和基層人民群眾的聯(lián)系渠道，有重點有方向地了解基層的實際情況，使地方立法準確反映基層的民意訴求，棗莊市人大制定出臺了《基層立法聯(lián)系點管理辦法》。從全市考察篩選了12個單位作為基層立法聯(lián)系點。每次法規(guī)一審后，市人大都有針對性地選取2～3個基層立法聯(lián)系點進行定向調(diào)研，以點帶面，使立法工作更加深入基層、更接地氣。在把各方面各渠道征集到的意見建議進行匯總整理的基礎(chǔ)上，召開市直有關(guān)部門、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）、各級人大代表參加的立法問題清單梳理會，對征集到的立法問題進行梳理，找出需要并且能夠通過立法解決的問題，形成立法問題總清單。明確需要通過立法來解決的問題和治理的目標，做到了梳理問題號準脈、瞄準靶心精準發(fā)力。

辨證施治建機制，瞄準靶心來抓藥

在法規(guī)的制度設(shè)計過程中，棗莊市人大堅持以問題清單為藍本開展制度設(shè)計。市人大常委會法工委從棗莊的實際情況出發(fā)，會同有關(guān)方面慎重研究論證，力求既不遷就不合理現(xiàn)狀，造成制度設(shè)計過于寬松，起不到應(yīng)有的規(guī)范約束作用；又避免脫離棗莊經(jīng)濟社會發(fā)展實際，造成制度設(shè)計過度超前。通過作出既有前瞻性又現(xiàn)實可行的制度安排，為棗莊的經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的重大問題和難題提供制度設(shè)計上的解決方案。

《棗莊市山體保護條例》堅持以問題為導(dǎo)向，努力壓實區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村和山林承包人的保護責(zé)任，把破損山體的修復(fù)治理責(zé)任、措施做了周嚴的規(guī)定，并創(chuàng)造性地規(guī)定了合理開采區(qū)制度和關(guān)停期限制度?！稐椙f市飲用水水源保護條例》針對過度開采地下水、違法開鑿自備水井屢禁不止等問題進行了制度創(chuàng)新，在全國率先規(guī)定了優(yōu)水優(yōu)用制度、地下飲用水取用水總量控制制度等，突出了棗莊立法特色，為全國的飲用水水源保護立法制度創(chuàng)新提供了有益借鑒?！稐椙f市古樹名木保護條例》突出以問題為導(dǎo)向來設(shè)計具體的法律制度，對盜伐、破壞古樹名木等突出問題以及養(yǎng)護人責(zé)任不明晰、養(yǎng)護設(shè)施不規(guī)范等現(xiàn)有制度覆蓋不到的普遍性問題進行了針對性的制度設(shè)計，體現(xiàn)了對古樹名木保護和管理的引領(lǐng)和推動作用。

提前介入、主動作為、積極溝通

在制定《棗莊市山體保護條例》《棗莊市飲用水水源保護條例》等條例的過程中，棗莊市人大建立并完善了“梳理問題問切號脈，瞄準靶心精準發(fā)力，列出清單科學(xué)立法，立法解決實際問題”的立法工作模式。在整個立法過程中，法工委積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，堅持做到提前介入、全過程指導(dǎo)，堅持做到以問題為導(dǎo)向進行精準立法，堅持做到主動與政府和有關(guān)方面及時溝通與協(xié)調(diào)，建立和完善聯(lián)席會議制度，及時溝通研究地方立法工作中的問題，守好法規(guī)草案提出關(guān)和審議修改關(guān)，切實提高了法規(guī)質(zhì)量。

棗莊市人大近年來的立法實踐充分證明，堅持“梳理問題問切號脈，瞄準靶心精準發(fā)力，列出清單科學(xué)立法，立法解決實際問題”的立法工作思路，建立和完善立法問題清單制度，以問題為導(dǎo)向進行精準立法，能夠切實提高立法工作的針對性和實效性，確保法規(guī)立得住、行得通、真管用。