林蔭茂

上海市人大常委會(huì)設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)三年了。三年來(lái)，立法機(jī)關(guān)和十個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)共同探索形成了運(yùn)作的組織架構(gòu)、運(yùn)行模式，形成一批制度規(guī)范，凝聚一批有識(shí)公眾，取得豐碩的經(jīng)驗(yàn)和成果?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)收集提供的大量立法意見，轉(zhuǎn)化為上海地方立法科學(xué)決策的重要依據(jù)，不僅顯示公眾參與立法的積極性，也充分證明公眾參與立法的重要價(jià)值，彰顯人民當(dāng)家作主的憲法精神。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是公眾參與立法的新興而獨(dú)特的形式。在地方立法過(guò)程中，人大常委會(huì)高度重視民主立法，主動(dòng)聽取各方意見，主要包括法規(guī)議案提出主體、法規(guī)涉及的管理服務(wù)主體和管理服務(wù)對(duì)象、執(zhí)法主體以及相關(guān)利益各方、黨政機(jī)關(guān)、各級(jí)人大常委會(huì)及各級(jí)人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)組織、群團(tuán)組織等特定對(duì)象。而公眾參與立法的形式或途徑，主要有向社會(huì)公開征求法規(guī)草案意見、向社會(huì)征求立法規(guī)劃和計(jì)劃、市民旁聽人代會(huì)或常委會(huì)、人民建議窗口、立法問(wèn)卷調(diào)查、代表聯(lián)系社區(qū)（選區(qū)）等等。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是公眾參與立法的獨(dú)特形式或路徑，即設(shè)立固定窗口，面對(duì)不特定的社會(huì)大眾。這種固定性不因一部法規(guī)而設(shè)立，也不因一次立法活動(dòng)而結(jié)束。這種對(duì)象的不特定性，還不因身份地位而受限。通過(guò)這個(gè)“民意直通車”，立法機(jī)關(guān)有了自己固定的意見收集點(diǎn)，公眾可以隨時(shí)通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)提出意見;通過(guò)這個(gè)基層窗口，立法機(jī)關(guān)能夠更加客觀全面地了解法規(guī)和社會(huì)實(shí)際的契合度、人民群眾對(duì)立法的支持度或滿意度、基層執(zhí)法環(huán)境對(duì)制度設(shè)計(jì)的接受度等等;通過(guò)這個(gè)固定窗口，立法機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)更多的立法問(wèn)題，并借助群眾智慧破解立法難題。

立法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)直通性的公眾對(duì)話功能。聯(lián)系點(diǎn)不同于其他公眾參與立法途徑，聯(lián)系點(diǎn)有自己的物理空間，公眾可以自己到聯(lián)系點(diǎn)反映意見建議或聽取意見反饋，聯(lián)系點(diǎn)也可以邀請(qǐng)公眾到聯(lián)系點(diǎn)座談交流，立法機(jī)關(guān)還可以請(qǐng)聯(lián)系點(diǎn)組織開展與公眾面對(duì)面的對(duì)話，通過(guò)座談、交流、聽證等形式，雙向了解立法意圖、制度設(shè)計(jì)，溝通立法意見。特別是立法決策，有閉合范圍選擇和開放范圍選擇，有同向選擇（A1.A2.A3）和異向選擇（A1.B2.C3）。立法機(jī)關(guān)要提供更多開放的、異向的選擇方案，聽取公眾意見，開展雙向?qū)υ挘瑫r(shí)，善于傾聽和發(fā)現(xiàn)公眾提出的更優(yōu)更好的選擇方案。立法機(jī)關(guān)還可以在聯(lián)系點(diǎn)開展遞進(jìn)性調(diào)研，如就一個(gè)項(xiàng)目或者一個(gè)核心問(wèn)題，遞進(jìn)式出題并反復(fù)調(diào)研，不斷挖掘調(diào)研深度、廣度和厚度。

立法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步研究聯(lián)系點(diǎn)的科學(xué)分布和固定設(shè)置。上海市人大常委會(huì)現(xiàn)有基層立法聯(lián)系點(diǎn)十個(gè)。從點(diǎn)的輻射性而言，未及全市范圍?？梢钥紤]點(diǎn)面結(jié)合，面上可以先在全市16個(gè)區(qū)各設(shè)一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，逐步推進(jìn)各個(gè)街道各設(shè)一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，發(fā)揮現(xiàn)有區(qū)人大法制委、街道人大工委的力量，指導(dǎo)各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)開展活動(dòng)。點(diǎn)上可以根據(jù)一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃，設(shè)置專門或有特色的聯(lián)系點(diǎn)，例如，臨港新片區(qū)、長(zhǎng)三角示范區(qū)可以設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)專項(xiàng)立法工作的公眾參與，特別要加強(qiáng)群眾性自治組織的設(shè)點(diǎn)。無(wú)論點(diǎn)的范圍還是面的范圍，都有不特定的公眾對(duì)象，需要各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)自主擴(kuò)大輻射范圍，最大程度上收集反映更廣泛的公眾意見。

立法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)的綜合性功能。目前，立法機(jī)關(guān)主要是就立法計(jì)劃、立法規(guī)劃和法規(guī)草案征求聯(lián)系點(diǎn)意見，就立法過(guò)程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題在聯(lián)系點(diǎn)召開座談會(huì)、聽證會(huì)。聯(lián)系點(diǎn)可以擴(kuò)展參與到立法前期決策過(guò)程，例如立法前期調(diào)研、起草論證、立項(xiàng)論證、立法前評(píng)估或預(yù)測(cè)等等。聯(lián)系點(diǎn)還可以參與后期立法工作，例如法規(guī)宣傳、實(shí)施、解釋、評(píng)估、清理、審查等等。用好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的綜合性功能，可以更好地形成立法共識(shí)，更好地遵守和實(shí)施法律法規(guī)，更好地形成良好的法治環(huán)境。

民主立法不僅需要代議制保障，還需要公眾參與補(bǔ)充，以彌補(bǔ)代議制在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行中的局限性。展望未來(lái)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為公眾參與立法的有效實(shí)現(xiàn)形式，應(yīng)納入法定程序保障;公眾不僅通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)直接、充分地參與立法，還將影響和監(jiān)督立法的全過(guò)程;參與式民主將與代議制民主和自治民主疊加起來(lái)，共同保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

（作者系市人大常委會(huì)法制委副主任委員）