趙勇智，李建平，李俊杰，李文娟，陳 凡，王牧野，梁 晨

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081)

0 引言

PPP(public-private partnership)最早興起于19世紀(jì)的歐洲，英國(guó)政府在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了財(cái)政資金短缺的情況，有關(guān)學(xué)者就提出政府資本和社會(huì)資本進(jìn)行合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從而向公眾提供服務(wù)，這種新興的伙伴關(guān)系就是PPP模式的雛形。由于運(yùn)作模式和締約方案的多樣性，PPP模式自首次被提出以來(lái)就吸引了廣大學(xué)者展開充分討論，然而到目前為止其準(zhǔn)確定義在業(yè)界并沒(méi)有形成統(tǒng)一，聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署和世界銀行都認(rèn)為，廣義的PPP是指政府機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利性組織與私營(yíng)部門之間形成的一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的互惠互利的合作伙伴關(guān)系。Jede Bettignies和Ross(2004)及Hodge和Greve(2007)等[1-2]學(xué)者對(duì)于PPP的概念及內(nèi)涵均進(jìn)行了不同程度的研究和討論。隨著世界各國(guó)對(duì)于重大項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式的不斷嘗試，有關(guān)公私合作伙伴模式的理論與實(shí)踐正在不斷發(fā)展之中[3]。

PPP按照定義范圍的不同可以分為狹義的PPP模式和廣義的PPP模式。從世界銀行對(duì)于PPP的定義中，狹義的PPP模式可以分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類、私有化類3種[4]。外包類一般是指由社會(huì)私人部門出資承包整體項(xiàng)目，政府部門具體負(fù)責(zé)其中的個(gè)別幾項(xiàng)職能，例如政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程建設(shè)、工期監(jiān)督或者負(fù)責(zé)項(xiàng)目落成之后的管理運(yùn)營(yíng)與日常維護(hù)，具體可以細(xì)分為模式外包和整體式外包。特許經(jīng)營(yíng)類是指在某些市場(chǎng)中，法律只允許政府的特許公司營(yíng)業(yè)，未獲得特許專營(yíng)權(quán)的主體不能進(jìn)入行業(yè)市場(chǎng)，政府往往會(huì)收取高額的特許費(fèi)用，而獲得專營(yíng)權(quán)的私人企業(yè)則會(huì)將成本轉(zhuǎn)移到設(shè)施使用者身上，通過(guò)收取使用費(fèi)用來(lái)獲得投資回報(bào)，這一形式主要包括但不僅局限于傳統(tǒng)的BOT、TOT等模式。私有化類簡(jiǎn)單而言是指在政府部門的監(jiān)督管控之下，社會(huì)私人部門具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及后期實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)與盈利的全部過(guò)程，私人部門充分發(fā)揮自身市場(chǎng)條件優(yōu)勢(shì)，同時(shí)結(jié)合政府部門機(jī)制體制資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目有序、高效、安全、穩(wěn)定的運(yùn)行。而廣義的PPP則泛指政府等非營(yíng)利性部門與社會(huì)資本之間的所有合作關(guān)系，兩部門間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、信息互通，共同為社會(huì)公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，提高公共福祉。

雖然PPP表現(xiàn)形式千差萬(wàn)別但歸納總結(jié)所有PPP模式都離不開3個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[5]?；锇殛P(guān)系是PPP模式得以成功運(yùn)作的首要基石，強(qiáng)調(diào)的是一種在全社會(huì)法制框架下政府的契約精神。只有通過(guò)培養(yǎng)全社會(huì)的契約精神，并以完善的契約制度進(jìn)行保障，約束各參與主體的權(quán)力，并對(duì)不同的行為進(jìn)行有效的獎(jiǎng)懲，才能保證PPP合作模式的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。利益共享是PPP模式建立的現(xiàn)實(shí)條件，由于項(xiàng)目自身的公益性和壟斷性，政府部門和社會(huì)部門在良好利益共享機(jī)制中能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏，一方面能有效解決財(cái)政資金短缺的問(wèn)題，一方面能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)閑置資本用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，加速公共基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)程，提高社會(huì)整體福利，同時(shí)也能夠?yàn)樯鐣?huì)資本獲得合理的利潤(rùn)回報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式的必然要求，在任何一種伙伴關(guān)系中，利益共享的同時(shí)即意味著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都面臨各種不可控的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如政策法規(guī)的調(diào)整、市場(chǎng)供需的變動(dòng)、企業(yè)盈利的起伏、材料成本的波動(dòng)等，因此在協(xié)議中完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則顯得格外重要。PPP模式中的項(xiàng)目都是政府部門和社會(huì)部門在一定伙伴關(guān)系機(jī)制中實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，最終達(dá)到雙方利益的最大化。

表1 PPP模式分類

1 PPP模式在中國(guó)的推廣

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)第一次明確提出，允許在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中引入社會(huì)資本，這是黨中央適度放松投融資模式管制，大力推廣PPP項(xiàng)目以加快我國(guó)城市化進(jìn)程的重要決策。此后國(guó)家各部委紛紛針對(duì)PPP模式開展深入學(xué)習(xí)與研究，先后出臺(tái)各項(xiàng)政策意見(jiàn)以推進(jìn)PPP在中國(guó)的生根發(fā)芽，同時(shí)也掀起了學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP模式的理論研究，以期完善理論體系建設(shè)，指導(dǎo)全國(guó)性模式推廣與應(yīng)用。2014年9月，國(guó)務(wù)院正式以國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件形式明確提出要積極推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式(PPP模式)，賦予地方政府適度舉債融資權(quán)限，鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并獲取投資回報(bào)，緩解財(cái)政壓力，釋放社會(huì)潛力。財(cái)政部在充分學(xué)習(xí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)PPP模式應(yīng)用的精神之后，會(huì)同相關(guān)部門相繼發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，細(xì)化了各參與主體的權(quán)責(zé)，約束規(guī)范各方行為，為地方政府拓寬投融資渠道，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，完善社會(huì)福利保障體系注入了新的動(dòng)能。

2017年5月財(cái)政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，這一文件的發(fā)布標(biāo)志著PPP模式席卷農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的開始，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建設(shè)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)，農(nóng)村美，農(nóng)民富”的社會(huì)主義新農(nóng)村提供了融資保障。2017年11月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)相繼發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，對(duì)民間資本和中央企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資提出了更為詳細(xì)具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)，同時(shí)也為不同類型的社會(huì)資本獲取合理投資回報(bào)，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提出了6點(diǎn)要求。同年11月20日，由工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委等16個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于發(fā)揮民間投資作用推進(jìn)實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為釋放民間投資的活力，提高社會(huì)資本通過(guò)PPP模式進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的可能性，充分激發(fā)各種類型社會(huì)資本的參與積極性，同時(shí)以政策和制度保護(hù)其權(quán)益，打消各方面顧慮因素，推進(jìn)PPP模式運(yùn)用起到了重要的作用?！兑庖?jiàn)》旨在通過(guò)創(chuàng)新金融支持方式、加大財(cái)稅支持力度，引導(dǎo)帶動(dòng)民間投資參與公共服務(wù)建設(shè)，運(yùn)用PPP模式深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改善公共服務(wù)供給，提升社會(huì)福利水平。

國(guó)家各部門密集連續(xù)發(fā)布各項(xiàng)政策指導(dǎo)意見(jiàn)推動(dòng)PPP模式項(xiàng)目在中國(guó)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，極大地推進(jìn)了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程，但是由于不同行業(yè)領(lǐng)域各自社會(huì)屬性和產(chǎn)業(yè)特征的不同，PPP模式在應(yīng)用過(guò)程中需要不斷進(jìn)行自我調(diào)整和優(yōu)化以適應(yīng)不同的項(xiàng)目。文章將以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為例，詳細(xì)探討PPP模式用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能存在的問(wèn)題及其需要進(jìn)行的制度優(yōu)化和應(yīng)對(duì)措施。

2 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)特征及問(wèn)題分析

“民以食為天”，農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)相比，其重要性在于它是一國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的基石，是社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)國(guó)家維持穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的根基，涉及國(guó)家戰(zhàn)略安全層面。同時(shí)又由于其自身產(chǎn)業(yè)的一些特殊性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)方面需要投入更多的人力物力財(cái)力。

2.1 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)特征

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與一般建筑類工程項(xiàng)目不同，具有自己獨(dú)特的行業(yè)特征。

(1)公益性。農(nóng)業(yè)是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的基石，其提供的產(chǎn)品屬于具備有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和有限的非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，一方面可以改善社會(huì)成員居住生活環(huán)境，提高滿意度和幸福指數(shù)，通過(guò)向社會(huì)公眾提供農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，促進(jìn)社會(huì)總體效益和總體福利的增加[6]。另一方面在重大經(jīng)濟(jì)災(zāi)難發(fā)生時(shí)，建設(shè)運(yùn)行的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可以作為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民返鄉(xiāng)的避風(fēng)港，為其提供一定的就業(yè)保障和最低生活保障，有利于緩解金融危機(jī)對(duì)社會(huì)體系的沖擊，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，對(duì)于國(guó)家安全具有一定的戰(zhàn)略意義。

(2)投資回報(bào)周期較長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資金投入量巨大，運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程中的種苗、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械等各方面往往也需要大量的人力和物力，加之農(nóng)產(chǎn)品自身的生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)等因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目很少有社會(huì)資本涉足。前期大量資金的投入、較長(zhǎng)的投資回報(bào)周期，給營(yíng)利導(dǎo)向的資本帶來(lái)了較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資的社會(huì)資本往往通過(guò)銀行貸款來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，或者以政府信用背書，通過(guò)債務(wù)融資來(lái)獲得大量的建設(shè)資金。

(3)開發(fā)潛力巨大。根據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)估算，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將上升到60%，城鎮(zhèn)化建設(shè)將需要42萬(wàn)億的資金投入，完全依靠財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)難度較大。中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》指出，到2030年將會(huì)有3.9億的農(nóng)民涌入城市，約50%的村莊凋敝。未來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)力將大大減少，機(jī)械化生產(chǎn)將大規(guī)模應(yīng)用，相應(yīng)的投資需求將達(dá)到51萬(wàn)億元。在這樣的背景下，政府和社會(huì)資本合作模式能夠有效解決財(cái)政投資短缺的問(wèn)題，完成公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃要求，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)資源要素生產(chǎn)率。

(4)機(jī)制體制相對(duì)完善。“中央一號(hào)文件”已經(jīng)連續(xù)15年聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)文件的出臺(tái)極大推動(dòng)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的落地實(shí)施，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)具備成熟的交易結(jié)構(gòu)、完備的實(shí)施方案和制度細(xì)則?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目、國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)認(rèn)證和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等已經(jīng)積累了成熟的經(jīng)驗(yàn)，只要通過(guò)優(yōu)化相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施方案和行動(dòng)準(zhǔn)則，明確項(xiàng)目主體間的職責(zé)和權(quán)利，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目是具備開展農(nóng)業(yè)PPP試點(diǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

2.2 我國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式過(guò)程中存在的問(wèn)題

目前我國(guó)已經(jīng)在部分地市產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目和特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中嘗試使用PPP形式的融資模式，其中暴露出的一些問(wèn)題需深入研究，以期廣泛推廣農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。

(1)民營(yíng)資本進(jìn)入壁壘高。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，政企合一成為我國(guó)公共事業(yè)在管理體制中的鮮明特征[7]。政府為主體的投資體制、國(guó)有企業(yè)壟斷的經(jīng)營(yíng)體制形成了較高的進(jìn)入壁壘，民營(yíng)企業(yè)很難參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的過(guò)程當(dāng)中。雖然國(guó)有企業(yè)體量大、信譽(yù)高，參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)能夠保質(zhì)保量地推動(dòng)項(xiàng)目的落地實(shí)施，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了一系列舉世矚目的成就，民營(yíng)資本的力量已經(jīng)不容小覷，加之農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展速度不能滿足新形勢(shì)下的新要求，民營(yíng)資本參與農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要性日漸突出。從我國(guó)目前農(nóng)業(yè)項(xiàng)目PPP模式的發(fā)展中來(lái)看，PPP不再是政府和私人資本之間的合作，而更多的是國(guó)有資本和私人資本之間的合作，國(guó)有資本在合作中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，央企更是主體中的主體，這種寡頭壟斷的存在對(duì)民間社會(huì)資本參與政府部門項(xiàng)目造成了較高的壁壘。

(2)行政壟斷性強(qiáng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目主要是公共機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，較大規(guī)模的投資項(xiàng)目主要也由政府進(jìn)行招投標(biāo)和投融資，政府作為政策的制定者，有義務(wù)和責(zé)任監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行管理；政府作為項(xiàng)目的管理者，又要受到自身的監(jiān)管；政府作為公共服務(wù)的供給者，具有為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的義務(wù)。一個(gè)角色多種身份導(dǎo)致了壟斷市場(chǎng)的出現(xiàn)，使得企業(yè)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)等全生命周期中話語(yǔ)權(quán)很小，參與度很低[8]。這種行政性的壟斷由于缺少外部的競(jìng)爭(zhēng)與內(nèi)部的績(jī)效考核要求，造成了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成本普遍偏高、運(yùn)營(yíng)效率與盈利能力偏低等問(wèn)題。在項(xiàng)目實(shí)際投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，往往也缺乏管理模式創(chuàng)新的動(dòng)力，造成服務(wù)質(zhì)量難以提高、社會(huì)公眾滿意程度不夠的情況。

(3)政府管理觀念急需轉(zhuǎn)變。PPP模式是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足社會(huì)發(fā)展需求的一種政府和社會(huì)資本合作的融資模式，政府部門作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者和公共建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)起人，應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)者和管理者的原始觀念，轉(zhuǎn)而將主要精力放在規(guī)劃引導(dǎo)、管護(hù)監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)方面。部分地方政府在PPP項(xiàng)目中只注重項(xiàng)目本身的融資功能，忽視了自身治理角色和自身職能的轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致很多項(xiàng)目出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，這樣長(zhǎng)期以往會(huì)使得政府公信力下降，PPP項(xiàng)目對(duì)于民間資本吸引力不足，社會(huì)閑置資金無(wú)法有效用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。在PPP項(xiàng)目中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能定位，弱化管理者思維模式，立足于社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步、造福全體成員的初衷，確保各方利益的合理分配，為PPP項(xiàng)目提供良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

(4)多頭監(jiān)管。目前，財(cái)政部PPP中心和國(guó)家發(fā)展改革委均可以對(duì)PPP項(xiàng)目方案進(jìn)行資格認(rèn)證和入庫(kù)審核，通過(guò)驗(yàn)證的項(xiàng)目報(bào)由地方政府審核并具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)建設(shè)工作。隨著新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革工作的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)“條塊分割”、行業(yè)多頭管理格局正在改善，地方政府貫徹中央精神進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，明確權(quán)利與職責(zé)，科學(xué)配置資源，有利于改善原有的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問(wèn)題，提高政府執(zhí)行能力。

3 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目推廣PPP模式的制度安排

為解決上文提到的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，該文討論了以下5種制度安排，以期不斷優(yōu)化PPP項(xiàng)目模式、從而提高項(xiàng)目的實(shí)際收益和效果。

3.1 完善農(nóng)業(yè)PPP相關(guān)的法律框架

PPP模式在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中的應(yīng)用，將政府部門引入原有市場(chǎng)供需雙方的二元關(guān)系當(dāng)中，政府的角色在新的市場(chǎng)關(guān)系中也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不再擔(dān)任直接的管理者角色，而是通過(guò)制定完善的政策制度，吸引社會(huì)資本參與，實(shí)現(xiàn)政府和私人部門的共贏。當(dāng)前我國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)不完善，存在大量未被明確規(guī)定的模糊地帶，甚至部分內(nèi)容出現(xiàn)重疊，這導(dǎo)致社會(huì)資本在面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境時(shí)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，自身利益可能會(huì)被侵害，從而影響對(duì)于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的參與積極性。在這樣的情況下，需要有制度和法律來(lái)規(guī)范項(xiàng)目參與各方的權(quán)利與責(zé)任，嚴(yán)格按照法律和合同行使各方權(quán)利，重點(diǎn)抓好經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化、資源型資產(chǎn)確權(quán)、公共服務(wù)型資產(chǎn)管護(hù)工作，促使項(xiàng)目投資落到實(shí)處，建設(shè)質(zhì)量有監(jiān)督，資金使用有效益[9]。

3.2 培育并強(qiáng)化政府部門的契約精神

PPP項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行的重要基礎(chǔ)是伙伴關(guān)系和契約精神，這是對(duì)于傳統(tǒng)政府行政權(quán)力意識(shí)的一種突破，是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目參與方之間的平等和互利。通過(guò)培育和強(qiáng)化政府部門的契約精神，建立合作過(guò)程中的相互信任關(guān)系，才能切實(shí)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，保持政府部門和私人部門的良好合作。由于政府在合作關(guān)系中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)于優(yōu)化項(xiàng)目參與方之間互信關(guān)系具有主動(dòng)性和重要性，政府需要以平等、理性的態(tài)度來(lái)處理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)及時(shí)與私人部門溝通項(xiàng)目進(jìn)展，保證信息互換的通暢，避免擠壓私人部門合法權(quán)益。同時(shí)需要建立完善的契約制度，明確規(guī)定項(xiàng)目參與各方的職責(zé)與權(quán)利，并對(duì)政府具體權(quán)責(zé)行為進(jìn)行詳細(xì)界定，補(bǔ)充完善各項(xiàng)判定依據(jù)，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)懲罰的有理有據(jù)，對(duì)不同程度的違約行為、違約情況詳實(shí)記錄，并納入其年度考核體系，由上級(jí)政府部門進(jìn)行管理和監(jiān)督，同時(shí)將PPP項(xiàng)目進(jìn)展定期向公眾公示，由社會(huì)全體成員同步監(jiān)督，雙軌并行的監(jiān)管體系能夠保證政府部門在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的公開透明。

3.3 簡(jiǎn)化并規(guī)范項(xiàng)目審批程序

PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)工作和投融資模式與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，政府角色需要進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在以往基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中，政府是絕對(duì)的主導(dǎo)者，從前期籌劃、申報(bào)立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)到采購(gòu)招標(biāo)、建設(shè)施工、驗(yàn)收竣工以及后期管理維護(hù)等過(guò)程，政府部門無(wú)一不起重要作用。而在PPP項(xiàng)目中，政府從臺(tái)前走向幕后，主要以合作伙伴和監(jiān)督者的身份，與私人部門一起完成建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的任務(wù)。在這個(gè)角色的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，為保障項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)同時(shí)響應(yīng)國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)號(hào)召，政府需要通過(guò)簡(jiǎn)化規(guī)范審批程序，創(chuàng)新優(yōu)化管理模式，明確投資發(fā)起方式，健全利益保障機(jī)制等手段，用清晰的程序框架、完善的制度保障，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，并確保其合法合理的投資回報(bào)。先期的項(xiàng)目可以通過(guò)在各地市的建立試點(diǎn)工作，不斷積累政策經(jīng)驗(yàn)，逐步摸索出一套成熟完備的理論框架和實(shí)踐指南，形成具有可操作性、可推廣性的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目體系。中央層面的頂層設(shè)計(jì)完善以后，各地方可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)情和政治文化民情民俗詳細(xì)制定PPP項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則，同時(shí)將各地市的突出問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)部門反饋，形成有效良好的溝通機(jī)制，也方便中央政策的不斷優(yōu)化。

3.4 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投融資模式

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目在投融資過(guò)程中，可以突破原有的計(jì)劃性投資管理模式，公開向社會(huì)發(fā)布各類農(nóng)業(yè)投資規(guī)劃項(xiàng)目，吸引并鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，政府各項(xiàng)配套制度政策、財(cái)政扶持資金可以予以適當(dāng)傾斜。對(duì)于由政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，要健全預(yù)決算編制與管理制度，嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)使用指南，規(guī)范資金使用，增強(qiáng)財(cái)政的透明度。而對(duì)于地方通過(guò)PPP項(xiàng)目置換的財(cái)政資金允許其根據(jù)自身需求統(tǒng)籌安排，提高財(cái)政資金的使用效益[10]。同時(shí)要加快設(shè)立中央財(cái)政PPP項(xiàng)目融資基金，通過(guò)債券、股權(quán)等市場(chǎng)化方式為PPP項(xiàng)目，特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，拓寬融資渠道、降低資金成本，為項(xiàng)目建設(shè)提供依法合規(guī)、來(lái)源穩(wěn)定的扶持資金。要發(fā)揮好國(guó)家開發(fā)銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)的“供血”作用，鼓勵(lì)各大商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新融資管理方式，開發(fā)PPP融資類產(chǎn)品，更好地匹配農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的需求，建立多元化的渠道提升資本運(yùn)作效率[11]。

3.5 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)PPP模式的政策研究和相關(guān)人才培養(yǎng)

PPP項(xiàng)目自從2013年引入我國(guó)以來(lái)，各方都在進(jìn)行有益的嘗試，但總體而言，相關(guān)政策研究與人才體系建設(shè)相對(duì)滯后，特別是在中小型城市，全社會(huì)對(duì)于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的真正內(nèi)涵理解不充分不全面，更談不上有專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人才來(lái)促進(jìn)項(xiàng)目的有效運(yùn)作和實(shí)施。研究眾多案例可以發(fā)現(xiàn)，在許多項(xiàng)目的運(yùn)作和管理過(guò)程中明顯感覺(jué)到相關(guān)管理人員經(jīng)驗(yàn)的不足以及相關(guān)理論知識(shí)的匱乏，因此加強(qiáng)政策研究和專業(yè)人才儲(chǔ)備顯得非常重要?？梢酝ㄟ^(guò)成立相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，定期組織開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的頭腦風(fēng)暴，通過(guò)專題討論集思廣益，分析探討制約因素。相關(guān)部門可以重點(diǎn)支持一批PPP項(xiàng)目課題研究，引導(dǎo)帶動(dòng)人才資源的集聚，同時(shí)提高社會(huì)公眾對(duì)于PPP項(xiàng)目的關(guān)注度，提升專業(yè)人員整體素養(yǎng)，梳理完善政策支撐框架，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施做好政策儲(chǔ)備與人才儲(chǔ)備。

鼓勵(lì)支持引導(dǎo)現(xiàn)有投資咨詢類機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的探索性設(shè)計(jì)。投資咨詢機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)管理、實(shí)業(yè)投資、工程造價(jià)咨詢等領(lǐng)域多年的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)有助于其開展PPP類項(xiàng)目咨詢服務(wù)，跨行業(yè)涉足農(nóng)業(yè)項(xiàng)目難度較小，政府部門通過(guò)一系列鼓勵(lì)、支持性政策可以幫助其更好地開展農(nóng)業(yè)PPP咨詢服務(wù)，快速建立一支有知識(shí)、有經(jīng)驗(yàn)、有膽識(shí)、有情懷的行業(yè)專家隊(duì)伍。通過(guò)鼓勵(lì)支持引導(dǎo)咨詢機(jī)構(gòu)與相關(guān)專家學(xué)者，以現(xiàn)有條件成熟、初具規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等經(jīng)典案例為基礎(chǔ)，開展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目PPP模式的探索性設(shè)計(jì)，引導(dǎo)學(xué)術(shù)界進(jìn)行廣泛而充分的研究討論，與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施方案對(duì)比分析，形成PPP模式農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的案例匯編，以理論指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新理論，進(jìn)而將完整理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)用于培養(yǎng)專業(yè)人才，壯大具備PPP知識(shí)的專家隊(duì)伍。