李啟寧（北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院）

俗話說“民以食為天，食以安為先”。隨著社會的進步和發(fā)展，人們在飲食方面也越來越多樣化，不再僅僅追求溫飽，更多的是注重食品的品質(zhì)和健康。隨著各種食品安全問題被媒體曝光，我們在關(guān)注食品安全的同時，也在思考食品安全責(zé)任承擔(dān)、如何承擔(dān)的問題。政府應(yīng)承擔(dān)食品安全的監(jiān)管責(zé)任并改善當(dāng)前的食品安全監(jiān)管漏洞，完善各項與食品安全責(zé)任相關(guān)的法律法規(guī)，企業(yè)在創(chuàng)造利益的同時要把食品質(zhì)量安全放在第一位，承擔(dān)保障消費者生命健康的法律責(zé)任。

我國的食品安全問題及相關(guān)原因分析

食品安全是指食品的生產(chǎn)經(jīng)營銷售等活動符合國家強制標準和要求，食品中不存在危害人體健康的物質(zhì)。食品安全是指食品生產(chǎn)和經(jīng)營過程中可能存在的安全問題，既包括食品生產(chǎn)安全，也包括食品經(jīng)營安全；既包括結(jié)果安全，也包括過程安全；既包括現(xiàn)實安全，也包括未來安全。

國家發(fā)達程度有所區(qū)別導(dǎo)致不同發(fā)達程度的國家在面對食品安全問題上的側(cè)重點也有所不同。在發(fā)展中國家，食品安全面臨的主要是市場經(jīng)濟發(fā)展不完善、食品生產(chǎn)量大但安全監(jiān)管不到位的問題，如食品添加劑含量超標、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、食品摻雜有毒有害物質(zhì)進行非法經(jīng)營等。而在發(fā)達國家，食品安全的側(cè)重點在于科技的發(fā)展帶來的種種問題，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)生產(chǎn)的食品是否對人體健康有害。

我國當(dāng)下大量出現(xiàn)的食品安全問題是由多種原因引發(fā)的：

（一）生產(chǎn)者和經(jīng)營者道德敗壞，唯利是圖。一些生產(chǎn)者在食品生產(chǎn)過程中，為了使食品成本低銷量好而添加了大量化工原料甚至是有毒物質(zhì)。而一些經(jīng)營者則只看價格不關(guān)注生產(chǎn)日期、商標、合格證等內(nèi)容，只要價格低廉，不論產(chǎn)品質(zhì)量好壞，是否對人體健康有不良影響，都進行銷售販賣并從中獲得高額利潤。道德和良心最終沒有抵得過金錢的誘惑。

（二）消費者自我保護意識不強，食品安全宣傳力度不夠。許多消費者只看重食品的價錢是否便宜而不重視食品的內(nèi)在質(zhì)量、保質(zhì)期、食品的生產(chǎn)商等，從而“吃”出了健康問題。尤其是農(nóng)村群眾文化水平較低對食品安全認識不夠，自我保護意識低下，對有機綠色這些食品概念不甚了解，所以就談不上生產(chǎn)綠色無公害食品。還有一些群眾認為市面上大多商家使用的就是合格的無害的就跟風(fēng)使用，而不去自行了解這些原料的成分和對人會產(chǎn)生怎樣的影響。

（三）執(zhí)法者監(jiān)督不嚴，執(zhí)法不利，食品安全監(jiān)管執(zhí)法難度大。食品安全分屬多個部門監(jiān)督，由于這些部門的職責(zé)不同，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任的部門卻沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，本末倒置，導(dǎo)致監(jiān)管職能分散，難以協(xié)調(diào)，使不法生產(chǎn)經(jīng)營者有了一定的生存空間。再者，隨著城市規(guī)模的擴大，許多農(nóng)村人口涌入，加之目前下崗人數(shù)增多，就業(yè)壓力越來越大，而小規(guī)模的食品經(jīng)營投資少，收效快，使許多待業(yè)人員紛紛從事小吃店、小作坊和流動攤點的經(jīng)營。這些人中有一些不懂法律和營業(yè)流程，沒有辦理任何經(jīng)營執(zhí)照就進行經(jīng)營活動，所以在執(zhí)法中會遭遇這些商販的抵觸甚至是暴力阻撓行為。而一些流動攤點沒有正規(guī)的進貨渠道，食品來源不明且沒有正規(guī)發(fā)票，給食品安全帶來了嚴重的隱患。

（四）食品安全相關(guān)的法律還不夠完善。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)也在不斷發(fā)展，新型食品產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)，而食品安全法沒有進行具體的規(guī)定，因此監(jiān)管部門和企業(yè)的責(zé)任無法進行明確劃分。比如“三聚氰胺”牛奶和奶粉事件，奶源收購站是整個事件的根源所在和主要肇事者，但是如此重要的根源站點竟處于無部門監(jiān)管的狀態(tài)，因為奶源收購站沒有歸類在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系中。

政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)及監(jiān)管現(xiàn)狀

目前政府在食品安全問題上主要承擔(dān)行政監(jiān)管責(zé)任，食品安全問題的不斷出現(xiàn)要求政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，否則民眾的健康權(quán)將會受到更大的侵害，這不僅會使經(jīng)濟秩序混亂，更有可能導(dǎo)致政府公信力下降，人才資金外流，從而帶來更嚴重的社會問題。

那么什么是行政監(jiān)管？有學(xué)者認為，政府的監(jiān)管是一種由第三方強制實施的機制，主要目的是為了規(guī)范交易的順利進行，它與法庭等合約執(zhí)行機制有相似的地方，但也有自己獨有的特點，是市場經(jīng)濟制度體系的重要組成部分。從這個方面來說，監(jiān)管的本質(zhì)問題可以看作是政府與市場的關(guān)系，是將監(jiān)管與市場經(jīng)濟活動緊密聯(lián)系在一起，突出了監(jiān)管的重點在于市場經(jīng)濟秩序的維護。也有學(xué)者認為，盡管市場經(jīng)濟秩序千姿百態(tài)，但公共安全等社會秩序并不包含在內(nèi)，監(jiān)管的對象和重點主要是公共安全等因素。由此可以認為，食品安全的行政監(jiān)管是指，為了保障和維護食品安全，政府監(jiān)管部門及其他組織通過制定并執(zhí)行食品安全有關(guān)的行為準則，對有關(guān)主體的活動進行控制和干預(yù)的行為。而食品安全監(jiān)管就是國家有關(guān)行政部門對食品的生產(chǎn)、加工、流通等進行監(jiān)督和管理的活動。

我國大量出現(xiàn)的食品安全問題，從某種程度上講與政府沒有盡到必要的監(jiān)管職責(zé)有一定關(guān)系，當(dāng)前政府在食品監(jiān)管方面主要存在以下一些問題。

（一）責(zé)任承擔(dān)主體不明確，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機制。我國食品安全法的監(jiān)管體系以分段監(jiān)管為主，分類監(jiān)管為輔，食品生產(chǎn)流通和餐飲行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)雖然在表面上看起來權(quán)責(zé)分明，但在實際問題的執(zhí)行中確有一定的問題和難度。食品安全監(jiān)管的涉及范圍廣、難度大，安全監(jiān)管鏈條長，難免會存在一些職能邊界不清、監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白的情況。分段監(jiān)管的形式下，各食品安全監(jiān)管部門多頭監(jiān)管，權(quán)力交叉，各自為戰(zhàn)，只負責(zé)自己本部門的事項監(jiān)管，對有職能重疊或者規(guī)定比較模糊的事項采取互相推諉、視而不見的態(tài)度，一味的避免對這種事項承擔(dān)責(zé)任。由于食品安全的各個環(huán)節(jié)之間存在連續(xù)性，上游的監(jiān)管環(huán)節(jié)顯示食品安全無問題，那么下游的環(huán)節(jié)就有可能只是形式上走一遍，并沒有實質(zhì)的檢查監(jiān)督，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的漏洞、責(zé)任不明確等問題。

（二）食品質(zhì)量標準不完善，配套法規(guī)滯后。我國的食品體系由多個標準構(gòu)成，數(shù)量雖多但隨之出現(xiàn)的問題也多。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國的食品安全質(zhì)量標準大多不及國際標準。我國食品產(chǎn)品的行業(yè)標準互相矛盾，指標不統(tǒng)一，落后于當(dāng)前生產(chǎn)發(fā)展，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)食品行業(yè)的快速發(fā)展。最新修訂的食品安全法于2015年10月1日已經(jīng)實施，但目前為止食品安全管理辦法依舊沒有出臺，導(dǎo)致食品生產(chǎn)小作坊和食品流動攤販具體哪個部門負責(zé)、如何管理還處于空白狀態(tài)，加大了食品安全監(jiān)管的難度。

（三）責(zé)任追究缺乏力度，監(jiān)管過程不透明。在近年來發(fā)生的食品安全事故的責(zé)任處置中，政府往往只是以一個監(jiān)管者的身份出現(xiàn)，似乎只有生產(chǎn)企業(yè)要承擔(dān)責(zé)任，而政府相關(guān)部門的責(zé)任與企業(yè)責(zé)任相比則變得微乎其微。比如“三鹿奶粉”事件，制造銷售三聚氰胺的責(zé)任人、企業(yè)法人等均承擔(dān)了刑事責(zé)任，確是罪有應(yīng)得，但“國家名牌”“國家免檢產(chǎn)品”等榮譽稱號三鹿品牌都曾獲得過，并且正是這些看似令人安全放心的榮譽稱號使得三鹿奶粉銷量口碑一直名列前茅，這些國家頒發(fā)的榮譽稱號正是國家公信力的體現(xiàn)。當(dāng)國家公信力保障的產(chǎn)品出現(xiàn)問題的時候，國家理所應(yīng)當(dāng)維護消費者的權(quán)益，對消費者進行賠償，然而整個賠償過程不公開不透明，結(jié)果并不令人滿意。且政府監(jiān)管部門對內(nèi)部責(zé)任人員大多懷有憐憫之心，認為過錯是難以避免的，被追究的都是兢兢業(yè)業(yè)的好干部，而被追究者也不會真正認識到自己肩負的責(zé)任和是由于自己的過錯而產(chǎn)生的不利后果，他們往往會有自認倒霉的心態(tài)。這種意識的形成不僅是因為傳統(tǒng)的公務(wù)員體制，行政機關(guān)自律能力不強，更深層次的原因在于崗位職責(zé)不清，權(quán)責(zé)不夠分明，責(zé)任意識沒有很好地深入人心，因此難以有效發(fā)揮對政府部門的警示作用。

食品企業(yè)的食品安全責(zé)任

食品安全是一個企業(yè)的法律責(zé)任、社會責(zé)任也是道德責(zé)任，食品安全是一個企業(yè)能否被消費者接受和認可的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，只有被消費者認可和接受企業(yè)才有發(fā)展的空間，否則只能被市場所淘汰。

食品企業(yè)社會責(zé)任缺失的原因主要有以下幾個方面：

（一）食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營觀念落后，承擔(dān)責(zé)任的能力薄弱。在市場競爭日益激烈的環(huán)境下，一方面食品生產(chǎn)者一味追求利潤最大化，過度相信傳統(tǒng)的經(jīng)營理念，即企業(yè)生存和發(fā)展的唯一動力和目標是追求最大利潤，企業(yè)的唯一責(zé)任就是對股東的責(zé)任。一些食品企業(yè)為獲得高額利潤不擇手段，在食品中添加有害成分，從而損害消費者權(quán)益，并引發(fā)食品安全問題。另一方面許多經(jīng)營者認為小型民營企業(yè)由于規(guī)模小，經(jīng)營不易且收益有限，承擔(dān)社會責(zé)任能力不足，所以社會責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府或者國有大型企業(yè)承擔(dān)。

（二）企業(yè)制度建設(shè)不到位，制度執(zhí)行力度弱。企業(yè)社會責(zé)任缺失的主要因素是企業(yè)制度建設(shè)不完善，主要表現(xiàn)在：企業(yè)內(nèi)部缺乏完整統(tǒng)一的社會責(zé)任管理體制。企業(yè)如果要履行責(zé)任，必然要花費大量的資金，這就增加了企業(yè)的負擔(dān)和成本，而企業(yè)往往只追求利潤，不會因為履行沒有利潤的社會責(zé)任而白白增加經(jīng)營成本。即便是一些大型企業(yè)，如果沒有社會的外在壓力，大多不會專門建立社會責(zé)任管理部門，因此許多企業(yè)都沒有一套完善的社會責(zé)任管理制度，即使企業(yè)履行了社會責(zé)任也往往是隨機的、被動的。食品企業(yè)的社會責(zé)任沒有嚴格的法律規(guī)定和約束。目前只有產(chǎn)品質(zhì)量法、消費者權(quán)益保護法有一點關(guān)于企業(yè)社會責(zé)任的規(guī)定，并沒有專門法律法規(guī)對企業(yè)要承擔(dān)的社會責(zé)任進行詳細的規(guī)定。企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任沒有切實執(zhí)行使企業(yè)存在僥幸心理，是近年來頻頻發(fā)生食品安全事故的重要因素之一。

（三）經(jīng)營者素質(zhì)有待提高。經(jīng)營者的素質(zhì)不僅指知識水平，而且包括經(jīng)營者的道德修養(yǎng)。許多經(jīng)營者企業(yè)經(jīng)營的有聲有色，企業(yè)盈利屢刷新高，但也正是利潤的驅(qū)使使得經(jīng)營者往往在利潤和道德之間選擇前者，在食品安全上表現(xiàn)的漠不關(guān)心麻木不仁，只要不對自己和家人的健康造成影響，其他的便事不關(guān)己，更有一些企業(yè)不但不承擔(dān)社會責(zé)任，甚至為了逃避責(zé)任做出違法的行為。

我國食品安全責(zé)任的落實

我國食品安全責(zé)任的有效落實要從多方面多角度共同推進，完善食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，政府要承擔(dān)起相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，食品生產(chǎn)企業(yè)履行其食品安全責(zé)任，社會要加大對政府和食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督力度。

（一）制定統(tǒng)一的食品安全標準，完善法律法規(guī)，建立健全食品安全法律體系。我國不僅要制定綜合性的食品安全法，更要具體分類，制定肉、蛋、奶、水產(chǎn)品以及禽產(chǎn)品的具體法律法規(guī)，既要從微觀解決食品行業(yè)的具體問題，又要從宏觀調(diào)整食品安全，從而使我國的食品安全法律法規(guī)達到更高層次的國際化標準。

（二）明確各監(jiān)管部門責(zé)任，整頓執(zhí)法力量，避免多頭執(zhí)法。食品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)盡快適應(yīng)新形勢下的法律職責(zé)，在餐飲監(jiān)管與衛(wèi)生監(jiān)督方面進行資源整合，監(jiān)管執(zhí)法主體要明確分配。同時監(jiān)督部門的人員編制也應(yīng)當(dāng)合理增加，錄用有專業(yè)知識和相關(guān)工作經(jīng)歷的多方面人才，而不是僅僅收錄食品安全方面的人員。

（三）建立企業(yè)社會責(zé)任機制。首先在制度上要完善相關(guān)行業(yè)標準和執(zhí)行標準。我們應(yīng)該立法來強調(diào)企業(yè)的食品安全責(zé)任，進而完善企業(yè)社會責(zé)任的具體內(nèi)容和具體執(zhí)行方法，既使得企業(yè)明確自己的責(zé)任，也有利于政府的監(jiān)管。與食品安全有關(guān)的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)逐步圍繞食品安全法建立起一個具體的框架并逐漸充實，形成一個完整的法律體系。再者要加強政府監(jiān)管，加大群眾的監(jiān)督力度。僅靠政府抽查樣品很難確保食品完全安全，企業(yè)責(zé)任也可能被忽視，因此應(yīng)當(dāng)加強政府監(jiān)管，制定完整的監(jiān)管制度。

（四）增強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，確保消費者權(quán)利，建立消費者監(jiān)督的利益驅(qū)動機制。近些年以來，我國食品安全問題多發(fā)，瘦肉精、地溝油、蘇丹紅等有毒有害物質(zhì)引發(fā)了民眾對食品安全的擔(dān)憂。全國人大常委會以及地方各級人大常委會也高度關(guān)注食品安全，通過開展執(zhí)法檢查、聽取工作報告等方式，對食品安全監(jiān)管工作的監(jiān)督大大增強。但從總體看，人大的監(jiān)督還存在許多問題，事后監(jiān)督較多、監(jiān)督手段力度不足、督辦不及時、不透明不公開等，大大削弱了人大的監(jiān)督作用。因此應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督方式，加強監(jiān)督力度，聽取匯報，明察暗訪等多種手段運用，深入了解當(dāng)前食品安全監(jiān)管中存在的問題，提出有針對性的意見和建議。

食品是人民群眾每天都必不可少要消費的，食品安全關(guān)系到每個公民的生命健康，甚至關(guān)系到整個國家民族的未來和下一代的健康。屢屢發(fā)生的食品安全事故暴露了政府部門公權(quán)力的局限性，而作為公民權(quán)利的重要補充，職業(yè)打假者便是應(yīng)當(dāng)被允許的存在。不僅能對食品生產(chǎn)者經(jīng)營者起到一定的威懾作用，更有利于公民自我保護意識的提高，同時也加強了食品安全宣傳力度。在食品安全方面加強對消費者安全意識的培養(yǎng)，鼓勵消費者對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督，且獲得相應(yīng)報酬，建立一套消費者監(jiān)督的利益驅(qū)動機制。這種制度的建立不僅會大大提高消費者監(jiān)督舉報的積極性和主動性，更會使食品生產(chǎn)企業(yè)在食品安全上不敢懈怠，更加注重消費者權(quán)益的保護。