趙新峰 張欣蕊

[摘 要]2017年中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，處于新區(qū)核心位置白洋淀的生態(tài)治理再次成為政府關(guān)注的重點(diǎn)。與白洋淀水污染治理效果直接相關(guān)的是政策工具的選擇及政策工具之間的協(xié)同整合程度，為探究中央和地方政府在雄安新區(qū)白洋淀流域水污染治理中的政策工具選擇情況，本文篩選出國務(wù)院及其部委和河北省政府自1984年至今發(fā)布的37個(gè)政策文本進(jìn)行分析。根據(jù)政策工具的強(qiáng)制程度將政策工具劃分為：管制型政策工具、市場化政策工具、社會化政策工具以及信息化政策工具。根據(jù)各類政策工具的關(guān)鍵詞對搜集到的政策文本進(jìn)行編碼，利用Nvivo質(zhì)性分析軟件對搜集到的政策文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：政策文本數(shù)量上，總體較少，隨著時(shí)間的推移政策數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢且地方文本數(shù)量多于中央;從政策工具強(qiáng)制程度上看，管制型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，其他政策工具類型數(shù)量偏少且作用不明顯;從政策工具之間的協(xié)同整合程度看，相互之間孤立割裂，單打獨(dú)斗、各行其是現(xiàn)象嚴(yán)重;從政策執(zhí)行層面看，碎片化的治理格局成為常態(tài)，分散管理和多頭管理情況普遍。本文根據(jù)分析結(jié)果對雄安新區(qū)白洋淀流域政策工具選擇提出如下建議：一是以雄安新區(qū)建設(shè)為契機(jī)，建構(gòu)白洋淀流域水污染整體性治理體系;二是修正政策工具選擇偏好的單一性和片面化，強(qiáng)化政策工具間的優(yōu)化組合與協(xié)同發(fā)力;三是突破屬地管理和部門管理瓶頸，從分散割裂逐步走向整體協(xié)同;四是豐富信息化治理政策工具的內(nèi)容和手段。

[關(guān)鍵詞]政策工具;白洋淀;雄安新區(qū);流域水污染治理;整體性治理

[中圖分類號]R123[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號] 1008-4479（2019）05-0103-09

一、引言

2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)通知決定建立河北雄安新區(qū)。雄安新區(qū)建設(shè)定位為綠色生態(tài)宜居的新城區(qū)，在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中明確提出要在雄安新區(qū)打造優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境。白洋淀是河北省最大湖泊，主體位于雄安新區(qū)境內(nèi)，現(xiàn)有大小湖泊143個(gè)，水域面積360平方公里。早在1974年白洋淀水污染治理問題就已經(jīng)得到中央層面的關(guān)注。2016年，河北省水污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺《河北省白洋淀和衡水湖綜合整治專項(xiàng)行動方案》，提出在未來5年中，白洋淀將與衡水湖一起，圍繞改善水體水質(zhì)、修復(fù)淀區(qū)生態(tài)、提升承載能力等方面，實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)。2016年，保定市《水污染防治工作實(shí)施方案》明確提出力爭5年有效恢復(fù)白洋淀生態(tài)功能。保定市共規(guī)劃10類156個(gè)項(xiàng)目，總投資146億元。但是白洋淀水污染治理效果一直不太理想。河北省環(huán)保廳2018年9月公布的數(shù)據(jù)顯示，白洋淀水質(zhì)為劣V類，屬重度污染。白洋淀流域作為雄安新區(qū)水資源的承載體和環(huán)境負(fù)荷的消納體，其地表水富營養(yǎng)化、地下水硝酸鹽超標(biāo)、全流域農(nóng)業(yè)面源污染等問題，直接影響著流域下游雄安新區(qū)水資源質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境的安全。

國內(nèi)學(xué)者對于水污染治理的政策工具選擇研究主要基于兩個(gè)主題，一類主要是通過理論模型結(jié)合政府使用政策工具的現(xiàn)狀論證政策工具的多樣化使用。張婷結(jié)合政策執(zhí)行互適模型，構(gòu)建了“刺激—應(yīng)激—反饋”的水污染治理政策工具選擇模型。論證了不同政策工具會使政策主體產(chǎn)生不同的應(yīng)激反應(yīng)。認(rèn)為政策工具選擇是一個(gè)動態(tài)過程，針對水污染治理需要進(jìn)行多種工具的組合使用。[1]李超顯通過研究認(rèn)為“六元一軸”政策網(wǎng)絡(luò)可以作為水污染類問題治理的整體性分析框架。[2]另一類集中于通過定量分析政策工具的成效來研究政府對政策工具的選擇偏好。李永友和沈坤榮利用省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行多元計(jì)量分析，將多個(gè)政策納入同一框架加以研究。郭慶通過構(gòu)建多元回歸模型分析水污染治理政策工具的效果，得出命令與控制政策的作用大于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和公眾參與政策的作用。[3]整體來看，在一個(gè)較長的歷史跨度下，通過現(xiàn)代化手段進(jìn)行文本分析，根據(jù)政策工具強(qiáng)制程度將政策工具劃分為不同工具類型，基于政策主體合作使用政策工具以達(dá)到整體性治理效果方面的研究相對較少。本研究將以整體性治理為理論視角，利用Nvivo質(zhì)性分析軟件對雄安新區(qū)所在白洋淀流域水污染治理政策工具的選擇偏好及協(xié)同程度加以文本內(nèi)容分析。

二、白洋淀流域水污染治理政策工具選擇的分析框架

（一）政策工具的分類界定

結(jié)合前人研究成果，本文將政策工具界定為政府為達(dá)到水污染治理目標(biāo)而采取的各類行動和具體手段。 并將政策工具分為以下四類：“管制型政策工具”、“市場化政策工具”、“社會化政策工具”以及“信息化政策工具”。

首先，管制型政策工具是指政府明確規(guī)定的有強(qiáng)制約束力的水污染治理手段，注重行政管制手段和措施，執(zhí)行單位在執(zhí)行過程中依據(jù)主觀能動性采取變動的可能性程度較小的手段。其次，市場化政策工具是指政府利用修正的市場機(jī)制，采用利用市場和創(chuàng)建市場手段，為達(dá)到水污染治理的政策目標(biāo)，改善環(huán)境品質(zhì)，所采取的排污收費(fèi)、環(huán)境稅、財(cái)政補(bǔ)貼等市場化手段。再次，社會化政策工具是所有政策工具中強(qiáng)制性最弱的一個(gè)，主要是由于政府失靈及資源稀缺等問題，通過政策鼓勵(lì)、第三方組織介入、社會組織培育、公民意識引導(dǎo)等方式引入社會資源促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);最后，信息化政策工具則是為了促進(jìn)信息共享，避免單一主體信息收集和整合成本過高，在部門和區(qū)域?qū)用嬷铝τ谛畔⒐_、信息整合與信息共享機(jī)制的建立，進(jìn)而形成的治理工具。

（二）白洋淀水污染治理政策文件的來源及篩選標(biāo)準(zhǔn)

本文主要從兩個(gè)途徑搜索政策文本。第一，由國務(wù)院及其所屬部門官方網(wǎng)址公開的有關(guān)水污染治理以及生態(tài)保護(hù)的政策文本。以“水污染”、“水污染防治”、“流域水污染”為關(guān)鍵詞在國務(wù)院官方網(wǎng)站“政策信息公開”進(jìn)行搜索，共搜索到14個(gè)政策文本;第二，是由河北省政府及其所屬部門頒布并在網(wǎng)上公開的白洋淀流域水污染治理政策以及相關(guān)水污染治理政策文本。通過在河北省人民政府網(wǎng)站“政務(wù)公開”板塊以及中國雄安網(wǎng)站“雄安政務(wù)”板塊搜索關(guān)鍵詞“白洋淀”、“水污染”，共獲取23個(gè)政策文本。

本文選擇的文本形式主要包括通知、規(guī)劃、意見、方案、管理辦法等。均是政府官方發(fā)布的正式文本，不包括各項(xiàng)政策解讀文件。其中對于各類整體規(guī)劃文件如“國家十三五規(guī)劃”篩選出了水污染方面的文本，對于污染物排放相關(guān)政策文本去除了其他污染文本的干擾，如固體污染、大氣污染等。

（三）政策文本內(nèi)容的編碼

本文涉及37個(gè)政策文本，采取文本內(nèi)容分析方法進(jìn)行分析。1999年美國QSR公司研發(fā)出第一版NVivo軟件， 發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)升級到第十二版本。[4]（p4）本研究借助“Nvivo12質(zhì)性分析軟件”，使用軟件中的“查詢—文本搜索”功能對選中的政策文本進(jìn)行編碼建立起父子節(jié)點(diǎn)，父節(jié)點(diǎn)為依據(jù)強(qiáng)制程度劃分的政策工具類型，子節(jié)點(diǎn)為各類政策工具的關(guān)鍵詞或可理解為政策工具的名稱。搜索選定項(xiàng)為某年份的政策文本。其中管制型政策工具參考點(diǎn)為：懲處、信息反饋、監(jiān)督、許可證制度、禁令、區(qū)域劃分、審批、數(shù)量控制、責(zé)任劃分、整治、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn);市場型政策工具參考點(diǎn)包括補(bǔ)償、財(cái)政支出、合同、金融支持、稅收、征費(fèi)制度;社會化政策工具參考點(diǎn)包括社會參與、社會化合資、社會監(jiān)督、信息公開、宣傳引導(dǎo)、信用管理、政策鼓勵(lì);信息化政策工具包括數(shù)據(jù)共享、信息平臺、治理技術(shù)幾個(gè)參考點(diǎn)。結(jié)合編碼結(jié)果，本研究對幾種政策工具每個(gè)關(guān)鍵詞樣本的參考點(diǎn)都一一加以了提取和呈現(xiàn)。

（四）研究框架

本研究以國家和省級政府針對白洋淀流域水污染治理的政策文本為基礎(chǔ)，將政策工具劃分為管制型政策工具、市場化政策工具、社會化政策工具及信息化政策工具。通過Nvivo軟件呈現(xiàn)出政策工具使用的數(shù)據(jù)信息，探究政府政策工具的使用偏好及成效。通過文本內(nèi)容分析，挖掘各項(xiàng)政策工具的具體使用情況。分析遵循以下步驟：確定研究的問題—政策工具的分類—政策分析樣本篩選—政策文本進(jìn)行編碼—編碼結(jié)果分析—結(jié)論及對策。如圖1所示。

三、白洋淀流域水污治理政策工具選擇情況分析

（一）白洋淀流域水污染治理政策工具總體情況分析

1.政策文本數(shù)量分析

從表1可以發(fā)現(xiàn)，白洋淀水污染治理政策隨年份推移表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，20世紀(jì)末期至21世紀(jì)初期政策文本數(shù)量偏少，粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式和行政區(qū)行政成為該流域水污染治理的主要瓶頸。各級政府雖然開始采取相應(yīng)行動治理白洋淀水污染，也為此投入了大量的物力和財(cái)力。但基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的觀念以及政府官員以GDP為導(dǎo)向的政績觀，白洋淀流域水污染治理出現(xiàn)了不同行政區(qū)劃之間、上下游之間為自身利益最大化推諉扯皮、規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象，反映在政策文本層面，依然寥寥無幾。1984年到2003年之間，國務(wù)院及其部委層面僅有1次發(fā)文，河北省也僅有2次發(fā)文數(shù)量;第二， 2000年以后白洋淀水污染治理政策頒布的頻率和數(shù)量有所增加，但治理效果欠佳。管制型政策工具成為單一的治理途徑。由于白洋淀流域水污染治理效果欠佳，2000年、2001年、2006年、2012年、2016年，白洋淀流域頻繁出現(xiàn)重度污染并發(fā)生大規(guī)模死魚事件，2012年8月的死魚情況尤其嚴(yán)重。死魚事件引發(fā)了公眾、媒體及社會的廣泛關(guān)注，這也成為相關(guān)政策文本數(shù)量有所增加的直接動因;第三，2017年雄安新區(qū)建立，白洋淀流域的水污染治理開始在部分國家級政策文本中得到凸顯。2018年，關(guān)于白洋淀流域水污染治理問題在國家級政策文本中出現(xiàn)了2次，在河北省級層面出現(xiàn)了6次。雄安新區(qū)成立之前，河北省政府頒布的政策文本顯著多于國務(wù)院及各部委的文本數(shù)量。國務(wù)院及各部委頒布的政策文本多是關(guān)于生態(tài)建設(shè)以及水污染整體性治理的法律法規(guī)，諸如白洋淀流域水污染問題多是以嵌入的形式存在于政策文本中。此外，國家層面流域水污染治理問題多集中于長江、黃河等大江大河以及太湖、洞庭湖、鄱陽湖等流域，白洋淀流域的水污染治理在國家級政策文本中被提及較少。

2.不同政策工具類型參考點(diǎn)、比重及不同時(shí)段使用情況分析

依托Nvivo文本查詢功能，輸入各類別政策工具關(guān)鍵詞，對政策文件進(jìn)行查詢，將政策文本的時(shí)間間隔以5年為單位加以劃分，結(jié)果如表2顯示。

（1）不同政策工具類型關(guān)鍵詞參考點(diǎn)數(shù)量。表2結(jié)果顯示，政策文本中搜索到的管制型政策工具相關(guān)關(guān)鍵詞的參考點(diǎn)共計(jì)1535個(gè)，市場化政策工具參考點(diǎn)為713個(gè)，社會化政策工具參考點(diǎn)為625個(gè)，信息化政策工具參考點(diǎn)269個(gè)。

（2）不同政策工具類型比重。通過圖2可以看出，管制型政策工具類型使用比重最高，明顯多于其他類型政策工具，整體占比達(dá)49%。市場化政策工具的使用比例為23%，社會化政策工具的使用比例為20%，信息化政策工具使用最少，僅占8%?？傮w看來，政策工具使用過程中強(qiáng)制程度偏高，治理工具中缺乏信息溝通、信息共享、信息公開等手段。這也成為白洋淀流域治理中“信息孤島”問題產(chǎn)生的重要原因。

（3）不同時(shí)段白洋淀政策工具使用情況。根據(jù)圖2所示，盡管不同時(shí)期不同類別的政策工具存在不同的比例關(guān)系，但強(qiáng)制性政策工具數(shù)量遠(yuǎn)高于其他工具數(shù)量的現(xiàn)象是不變的。

2000年以前，中央和省級層面頒發(fā)的政策文本寥寥無幾，各種政策工具類型參考點(diǎn)很少。值得注意的是這一時(shí)段社會化政策工具參考點(diǎn)數(shù)量為22個(gè)，僅次于管制型政策工具的25 個(gè)。由于當(dāng)時(shí)信息技術(shù)滯后，因而信息化政策工具僅有1個(gè)參考點(diǎn);2001～2005年期間，四種政策工具的使用頻次大幅度上漲，究其原因，一是在于這期間白洋淀上游排污企業(yè)失控，死魚事件頻發(fā)，二是在于政府、企業(yè)、公眾和社會環(huán)保意識的覺醒。在這期間，管制型政策工具參考點(diǎn)陡升到584，尤其是信息化政策工具從2000年以前的1個(gè)參考點(diǎn)增長到193個(gè)，充分表明這一時(shí)段信息手段的普及以及信息素養(yǎng)的提升。

2006～2010年間，幾種政策工具的參考點(diǎn)均有較大幅度下降，一方面由于前一時(shí)段頒發(fā)的政策文本具有一定的延續(xù)性，之前水利部和河北省先后數(shù)次從上游水庫調(diào)水補(bǔ)給白洋淀，如“引岳濟(jì)淀”工程。這些措施在很大程度上解決了白洋淀缺水的局面，水污染在一定程度上也得到緩解。但這一時(shí)段，社會化政策工具和信息化政策工具參考點(diǎn)下降幅度較大，白洋淀水污染治理在這段時(shí)間的主要表現(xiàn)形式是“管制型為主，市場化為輔”。

2011～2015年間，除了信息化政策工具之外，其余三種政策工具參考點(diǎn)均有較大幅度增加。2011年，白洋淀水質(zhì)在Ⅳ類到劣Ⅴ類之間。此后，水質(zhì)一直持續(xù)在劣Ⅴ類，只有2014年有6個(gè)監(jiān)測斷面水質(zhì)在Ⅳ到Ⅴ類之間。在“鐵腕治污”的政策導(dǎo)向下，明處的生活污染、大企業(yè)排放、污水處理等問題得到一定遏制，但是，暗處的小型企業(yè)排污并沒有得到有效整治。此外，水產(chǎn)畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)作物種植、小作坊生產(chǎn)和旅游發(fā)展一直停留在粗放型發(fā)展階段。白洋淀水污染綜合治理與生態(tài)修復(fù)問題因而一直沒有得到根本性解決。值得注意的是，這一階段社會化政策工具由前一時(shí)段的12個(gè)參考點(diǎn)增加到73個(gè)。盡管沒有達(dá)到2001～2005時(shí)段數(shù)量，但這期間社會資本被引入到白洋淀的旅游開發(fā)方面。同時(shí)，由于白洋淀死魚事件的頻發(fā)，社會公眾環(huán)保意識增強(qiáng)，媒體監(jiān)督作用開始發(fā)威，政府在輿論引導(dǎo)方面開始由經(jīng)濟(jì)至上向環(huán)境友好及可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)向。

2016～2018年是雄安新區(qū)醞釀并正式成立階段。僅僅3年時(shí)間，四種政策工具類型均達(dá)到了歷史最高點(diǎn)。管制型政策工具增加到588個(gè)參考點(diǎn)，市場化政策工具增加到259個(gè)，社會化政策工具增加到310個(gè)，信息化政策工具也大幅度增加到68個(gè)。

2016年，國家層面與河北省各自頒發(fā)了3個(gè)政策文本，2017年，僅河北省就頒發(fā)了4個(gè)文本，2018年，國家層面頒發(fā)了2個(gè)文本，河北省頒發(fā)了6個(gè)文本。雄安新區(qū)成立前后，雄安新區(qū)606個(gè)有水納污坑塘全部完成治理。期間，對雄安新區(qū)三縣羽絨、制鞋、有色金屬三大行業(yè)采取關(guān)停取締，強(qiáng)化轉(zhuǎn)型升級力度。白洋淀流域生態(tài)環(huán)境治理取得突破性進(jìn)展。管制型政策工具作用明顯，相比歷史上各個(gè)時(shí)間段，雄安新區(qū)成立前后管制型政策工具短時(shí)間內(nèi)作用最大，效果最佳。這期間其他三種政策工具也呈現(xiàn)出協(xié)同發(fā)力的治理格局。在市場化政策工具方面，雄安新區(qū)水環(huán)境治理的巨大市場開啟，一批第三方治理及資源化利用項(xiàng)目合作協(xié)議簽署;社會化政策工具方面，2018年，就雄安新區(qū)白洋淀農(nóng)村污水、垃圾、廁所等環(huán)境問題一體化綜合系統(tǒng)治理項(xiàng)目，項(xiàng)目擬用“R0T”模式運(yùn)作，20年運(yùn)營期費(fèi)用總預(yù)算超過30億元;信息化政策工具也取得突破性進(jìn)展?！栋籽蟮砩鷳B(tài)環(huán)境治理和保護(hù)規(guī)劃（2018～2035年）》提出將建立天地一體、功能完善、智能化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)、云計(jì)算系統(tǒng)，搭建流域生態(tài)環(huán)境智能化管理平臺，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境智能管理平臺與新區(qū)智能城市管理平臺的互聯(lián)互通。

（二）四種政策工具類型在白洋淀流域水污染治理中的選擇分析

1.管制型政策工具選擇分析

本研究應(yīng)用Nvivo軟件“詞頻”功能生成的詞云圖突出顯示的有“禁令”、“許可”、“總量控制”、“懲處”、“整治”、“監(jiān)督”等詞匯。如圖3所示，在管制型政策工具中，“整治”一詞出現(xiàn)的頻次最高。由此可見，白洋淀水域治理還是以“整治”類工具為主，以還原白洋淀流域生態(tài)環(huán)境為首要任務(wù)。從內(nèi)容來看，主要包括四個(gè)方面：黑臭水體治理、工業(yè)企業(yè)治理、入淀河流治理以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理。重點(diǎn)對白洋淀上游流域河湖水庫、工業(yè)、農(nóng)村、畜禽、坑塘、固體廢物、醫(yī)療廢物、城鎮(zhèn)生活等8大領(lǐng)域水污染和垃圾污染，進(jìn)行整治。除了“整治”類政策工具，按照使用頻率多少依次為“指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”、“責(zé)任劃分”、“許可證制度”、“監(jiān)督”和“總量控制”等工具類型。以“指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”為例，《河北省白洋淀水體環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》第九條指出：在白洋淀水體環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)排放的污水，必須達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。2018年10月，河北省《大清河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》頒布。由于水污染治理效果可以用一定的量化指標(biāo)進(jìn)行衡量，因此文本中多用明確的數(shù)字指標(biāo)作為水污染治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的約束標(biāo)準(zhǔn)。從使用頻率較高的幾種管制型政策工具類型可以看出，政府在白洋淀治污方面制定了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，劃分了明確責(zé)任，也強(qiáng)化了審批、許可證等方面的制度建設(shè)。效果不佳的主要原因在于“上有政策，下有對策”，當(dāng)?shù)卣袄嫦嚓P(guān)者和上級政府之間的利益博弈。值得注意的是，工具中“區(qū)域劃分” 類政策工具所占比重最低，區(qū)域一體化治理在決策者的意識中還較為淡漠。

2.市場化政策工具選擇分析

環(huán)境污染治理的市場型政策工具可細(xì)分為“利用市場”和“創(chuàng)建市場”兩個(gè)子類：“利用市場”是基于“庇古稅”的邏輯定義的，主要包括排污收費(fèi)、環(huán)境稅、補(bǔ)貼、押金—退款制度和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等工具;“創(chuàng)建市場”則是基于“科斯定理”的邏輯定義的，主要包括可交易排污權(quán)和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙ぞ?。[5]

針對白洋淀水污染治理的市場化工具的使用較為平均。按照參考點(diǎn)數(shù)量多少排序依次為補(bǔ)貼、金融支持、征費(fèi)制度、財(cái)政支出、合同和稅收。在利用市場領(lǐng)域，參考點(diǎn)列在第三位的是征費(fèi)制度。財(cái)政支出方面，從《關(guān)于下達(dá)重點(diǎn)流域水污染治理項(xiàng)目2010年新增中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的通知》公布起，中央政府開始加大通過財(cái)政支出支持水污染治理的力度;合同工具參考點(diǎn)較低。表明流域政府間、政府、企業(yè)和居民之間通過達(dá)成合作治理協(xié)議推進(jìn)節(jié)能減排、加大水污染治理力度方面的政策工具欠缺;稅收工具的使用通常是對能夠進(jìn)行排污處理或者水污染處理較好的企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)。但各地區(qū)執(zhí)行的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)都是以國家制定的相關(guān)政策為依據(jù)，靈活性較差，所以有關(guān)稅收工具的使用地方政策中提及較少，因此其參考點(diǎn)數(shù)量也較低。

創(chuàng)建市場領(lǐng)域的補(bǔ)償和金融支持列在全部市場類政策工具的前兩位。首先，屬于創(chuàng)建市場子類的補(bǔ)償類型政策工具有78個(gè)參考點(diǎn)，這是在白洋淀干淀和水污染治理中運(yùn)用最多的政策工具，在大部分政策文本中都有所使用。補(bǔ)償類工具歸為創(chuàng)建市場型政策工具，但其市場色彩并不濃，大多是在政府主導(dǎo)下實(shí)施的。1997年以來，國家層面與河北省多次從上游各水庫調(diào)水補(bǔ)給白洋淀。2016年《河北省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》要求由省林業(yè)廳會同省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)廳、省水利廳等負(fù)責(zé)，探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水，保障白洋淀等重要濕地生態(tài)用水和生態(tài)補(bǔ)水水費(fèi)支出。從文本內(nèi)容分析中發(fā)現(xiàn)，主管部門存在“九龍治水”現(xiàn)象，對生態(tài)補(bǔ)償乃至整體流域水污染的管理過于分散，缺乏集體行動;其次，金融支持的參考點(diǎn)為68，列在全部市場類政策工具的第二位。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》中首次提出在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域完善政府、企業(yè)和社會的融資機(jī)制;2016年河北省印發(fā)的《河北省水污染防治工作方案中》提出要在水污染防治特別是排污方面開展金融創(chuàng)新，使得白洋淀水域的排污權(quán)交易更加靈活。同年《河北省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》提出：建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。培育和發(fā)展交易平臺，完善有償使用、預(yù)算管理、投融資等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的平衡。文本中的意見具有前瞻性和操作性，對于白洋淀水污染的治理意義重大。但由于白洋淀流域根深蒂固的屬地管理、上級政府的多頭管理以及整體協(xié)同治理意識的不到位，該類型政策工具在實(shí)踐中并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用

3.社會化政策工具選擇分析

該類政策工具的使用多集中在宣傳引導(dǎo)和政策鼓勵(lì)上面。1984年《中華人民共和國水污染防治法》提出要加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育。2005年河北省政府在《關(guān)于加強(qiáng)水污染防治工作的通知中》提出要對水污染防治過程中的正面典型進(jìn)行宣傳鼓勵(lì)，對負(fù)面典型進(jìn)行公開曝光。2016年河北省政府頒布《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》，一方面鼓勵(lì)社會組織參與白洋淀水污染治理過程，另一方面對社會組織的參與進(jìn)行了規(guī)范。2018年《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)規(guī)定》中明確提出“要形成全社會支持參與白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的良好氛圍?！睆恼w數(shù)據(jù)上看，參考點(diǎn)排在前三位的依次為信息公開、政策鼓勵(lì)、宣傳引導(dǎo)，這幾種工具在白洋淀水污染治理實(shí)踐中的作用較為明顯。但是，當(dāng)前社會參與水污染治理方面的政策工具數(shù)量過少，強(qiáng)度不夠，參與程度不高。

4.信息化政策工具選擇分析

1984年《中華人民共和國水污染防治法》提出“要建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對水環(huán)境監(jiān)測的管理?！?005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中進(jìn)一步提出將科學(xué)技術(shù)發(fā)揮在環(huán)境污染治理中，將環(huán)?？蒲许?xiàng)目優(yōu)先列入國家科技計(jì)劃。2017年河北省科學(xué)技術(shù)廳和環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)水污染防治科技創(chuàng)新的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)要讓科學(xué)技術(shù)充分應(yīng)用到水污染治理當(dāng)中。一是要加強(qiáng)水污染治理技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，利用更先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)治理水污染問題;二是要?jiǎng)?chuàng)建科學(xué)創(chuàng)新平臺為水污染技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)造更多機(jī)會和條件;三是要建設(shè)一批創(chuàng)新隊(duì)伍，人才是技術(shù)研發(fā)之本，只有高水平的人才才能創(chuàng)造出高水平的技術(shù);四是要為水污染科技產(chǎn)業(yè)提供支撐，政府要從多方面鼓勵(lì)企業(yè)和社會組織技術(shù)開發(fā)的動力。自此，水污染的信息化政策工具的使用有了完整且規(guī)范的政策支撐。

從文本內(nèi)容分析結(jié)果來看，無論從種類還是數(shù)量上，水污染治理中信息化政策工具的應(yīng)用率偏低，處于起步階段，種類僅限于數(shù)據(jù)共享、信息平臺和治理技術(shù)3種類型，參考點(diǎn)過低。文本內(nèi)容對照治理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)共享和信息平臺類工具一直停留在口頭或文字上，缺乏實(shí)質(zhì)性行動。治理技術(shù)工具方面，從文本內(nèi)容上看多是政府通過各種手段鼓勵(lì)企業(yè)和科研組織進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)，但實(shí)踐中企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力不足，科研成果轉(zhuǎn)化的效果也不理想。從白洋淀流域整體來看，信息化政策工具類型表現(xiàn)乏力，信息共享平臺和一體化數(shù)據(jù)平臺缺失，治理技術(shù)亟待整合、提升和優(yōu)化，流域內(nèi)利益主體的條塊分割、部門中心主義的各自為政進(jìn)一步加劇了白洋淀流域水污染治理中的“信息孤島”現(xiàn)象。

四、研究結(jié)論與政策優(yōu)化建議

（一）研究結(jié)論

通過對1984年至2018年針對白洋淀流域水污染治理政策文本數(shù)量和內(nèi)容分析得出以下結(jié)論：

第一，從政策文本的數(shù)量上看呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：首先，20世紀(jì)末期至21世紀(jì)初期的政策文本數(shù)量較少。從1984年到2000年期間，國家層面的文本只有1個(gè)，省級層面也只有2個(gè)。這反映出大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，流域環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)并沒有提上日程;其次， 2000年后到雄安新區(qū)醞釀建設(shè)之前，白洋淀水污染治理政策頒布的頻率和數(shù)量有所增加，具體工具類型逐漸豐富和多樣。白洋淀多次大規(guī)模死魚事件及流域水污染的加劇成為治理力度加大的主要?jiǎng)右?再次，雄安新區(qū)建設(shè)前后，白洋淀流域水污染治理的政策文本明顯增多，治理效果較以往任何時(shí)段都更為顯著，水污染治理的力度空前，流域水質(zhì)也得到極大改善;最后，河北省政府頒布的政策文本總體上多于國家層面的數(shù)量。原因在于中央政府和地方政府頒布政策的定位不同，中央以宏觀決策、整體推進(jìn)為主，地方政府以執(zhí)行中央決策為主。

第二，從政策工具強(qiáng)制程度上看，存在對管制型政策工具的路徑依賴，其他工具類型的實(shí)施也大多以政府主導(dǎo)為主要手段。文本內(nèi)容中管制型政策工具在四種工具類型中使用頻率遙遙領(lǐng)先，占比將近一半，政策工具使用的強(qiáng)制性較為明顯。整體上看，各級政府都傾向于使用強(qiáng)制性程度較高的管制型政策工具，其他工具的使用較少且功能乏力，政策工具選擇過程中對管制型政策工具的依賴較為明顯。其中，市場化政策工具中的“補(bǔ)償”和“補(bǔ)貼”工具較為簡單直接，便于政府實(shí)施操作，使用數(shù)量較多。社會化政策工具中，以政府為主導(dǎo)的信息公開、社會監(jiān)督和宣傳的使用數(shù)量較多，可見政府傾向于使用容易介入和操作的社會化政策工具。從使用比例來看，社會化和市場化政策工具盡管都達(dá)到20%以上，但由于市場發(fā)展不成熟、公民社會發(fā)育不充分、社會組織不健全，導(dǎo)致兩種工具實(shí)施過程中的政府主導(dǎo)特征顯著，對強(qiáng)制性的過度依賴制約了新的政策工具類型的發(fā)展。隨著時(shí)間推移，管制型政策工具之外工具類型的使用數(shù)量有所提高，但工具使用過程中鮮明的強(qiáng)制功能和行政色彩并沒有削減。

第三，政策工具在白洋淀流域治理中協(xié)同性缺失，呈碎片化特征。首先，理想狀態(tài)下的白洋淀流域水污染治理應(yīng)該是幾種政策工具之間良性互動，協(xié)同增進(jìn)。但事實(shí)上四種政策工具之間的協(xié)同程度始終不高，比例失衡，彼此之間甚至存在排斥。白洋淀水域治理以“整治”類的管制型政策工具為主，整治內(nèi)容包括流域內(nèi)多元主體和利益相關(guān)者，缺乏市場化和社會化工具的協(xié)同，表現(xiàn)為市場化程度偏低，尤其是創(chuàng)建市場類工具乏力。社會化工具方面社會參與白洋淀水污染治理方面的政策工具不到位。表現(xiàn)為社會組織發(fā)展空間有限，參與白洋淀水污染治理程度偏低，社會監(jiān)督不力，信用管理強(qiáng)度不夠，社會化合資不成熟，這些制約了社會化政策工具與其他工具類型的協(xié)同。

第四，屬地管理和部門管理成為白洋淀流域協(xié)同治理的瓶頸。一是治理過程中屬地意識強(qiáng)于區(qū)域意識。工具參考點(diǎn)中“區(qū)域劃分”類政策工具所占比重最低，表明從白洋淀區(qū)域整體性角度協(xié)同治理的政策還不到位，造成白洋淀流域水污染治理方面的公地悲劇，條塊分割、各自為政的碎片化現(xiàn)象始終沒有得到有效解決;二是上級主管部門“九龍治水”的多頭管理造成政策工具執(zhí)行過程中的職責(zé)重疊交叉、推諉扯皮，難以形成治污合力。