顧慧融 哲生
寧波市是國(guó)內(nèi)唯一一個(gè)與世界銀行合作開(kāi)展垃圾分類(lèi)的試點(diǎn)城市。為進(jìn)一步規(guī)范、提升生活垃圾工作,2019年2月,寧波市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《寧波市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》),并將于2019年10月1日正式實(shí)施。在生活垃圾分類(lèi)火熱的當(dāng)下,垃圾分類(lèi)和處理體系究竟怎么樣?背后的立法邏輯又是什么?
未來(lái)學(xué)家托夫勒在《第三次浪潮》里預(yù)言,繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計(jì)算機(jī)革命之后,影響人類(lèi)生存的又一次浪潮,將是垃圾革命。能否做好垃圾分類(lèi)這件“最難推廣的簡(jiǎn)單工作”,檢驗(yàn)著一座城市的精細(xì)化管理能力,也關(guān)系到每一位居民的美好生活。事實(shí)上,實(shí)行垃圾分類(lèi),關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境,關(guān)系節(jié)約使用資源,也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)。近年來(lái),我國(guó)加速推行生活垃圾分類(lèi)制度,全國(guó)垃圾分類(lèi)工作由點(diǎn)到面、逐步啟動(dòng)、成效初顯。寧波市自2013年啟動(dòng)世行貸款項(xiàng)目以來(lái),通過(guò)創(chuàng)新制度、創(chuàng)新模式,提高分類(lèi)質(zhì)量、促進(jìn)回收減量、完善設(shè)施體系、引導(dǎo)社會(huì)參與,生活垃圾分類(lèi)治理體系初步形成。
最近一段時(shí)期,全國(guó)網(wǎng)友都在圍觀“快被垃圾分類(lèi)逼瘋的上海人民”,一時(shí)間,垃圾分類(lèi)管理員的“你是什么垃圾”,風(fēng)靡朋友圈,頗有黑色幽默之問(wèn),卻真實(shí)地反映了當(dāng)下垃圾分類(lèi)的火熱境況。
記者了解到,垃圾分類(lèi)之所以被如此關(guān)注,不單單是因?yàn)椤敖o民眾生活附加了義務(wù)”,帶來(lái)了一定的生活不便,更為重要的是,面對(duì)“垃圾圍城”“天量垃圾”現(xiàn)狀的一種迫不得已。
據(jù)悉,2018年寧波市生活垃圾總量為11041噸/日,數(shù)字驚人。如何打贏這場(chǎng)垃圾革命?垃圾分類(lèi)無(wú)疑是重要一步。
國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示,2019年,46個(gè)重點(diǎn)城市將繼續(xù)加大生活垃圾分類(lèi)處理設(shè)施建設(shè)投入,滿(mǎn)足生活垃圾分類(lèi)處理需求。到2020年底,先行先試的46個(gè)重點(diǎn)城市基本建成垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。2025年前,全國(guó)地級(jí)及以上城市要基本建成垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。
據(jù)悉,早在2013年,寧波市政府就出臺(tái)了《寧波市生活垃圾分類(lèi)處理與循環(huán)利用工作實(shí)施方案五年行動(dòng)計(jì)劃》。2018年,寧波第二個(gè)生活垃圾分類(lèi)五年計(jì)劃出臺(tái),力爭(zhēng)到2020年各區(qū)生活垃圾分類(lèi)覆蓋面在90%以上,基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”。
“‘生活垃圾無(wú)害化、減量化和資源化要落地,垃圾前端分類(lèi)是第一步?!闭劦健稐l例》制定的初衷,寧波市人大常委會(huì)法工委的工作人員表示,垃圾分類(lèi)工作既是群眾關(guān)注的“關(guān)鍵小事”,又是需要全民參與的“民生難事”。習(xí)近平總書(shū)記在談到垃圾分類(lèi)工作時(shí)提出,要全社會(huì)人人動(dòng)手,一起來(lái)為改善生活環(huán)境作努力,一起來(lái)為綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作貢獻(xiàn)。
為了讓人人都動(dòng)起手來(lái)參與垃圾分類(lèi),《條例》明確了政府、部門(mén)、社會(huì)組織的職責(zé)和全體市民源頭分類(lèi)的義務(wù),構(gòu)建起垃圾分類(lèi)政府引導(dǎo)、全民參與的共治共享格局。
當(dāng)然,垃圾分類(lèi)不是前端分好就行,運(yùn)輸過(guò)程的監(jiān)督也很關(guān)鍵。采訪中,一些居民反映,“以前生活垃圾也分類(lèi)過(guò),但是清運(yùn)人員一來(lái),幾個(gè)桶一起倒入清潔車(chē),我們分類(lèi)只是白忙活?!睘榱吮苊馇暹\(yùn)工混裝運(yùn)輸?shù)那闆r,保障全環(huán)節(jié)分類(lèi),《條例》規(guī)定了分類(lèi)鏈條上每一環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和責(zé)任范圍,有序推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作投放、收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。
此外,《條例》還為培育生活垃圾分類(lèi)相關(guān)的市場(chǎng)主體留出了空間,通過(guò)制定相應(yīng)政策、開(kāi)展合作、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與生活垃圾分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸、處置以及回收利用。同時(shí)鼓勵(lì)相關(guān)的科技創(chuàng)新和信息平臺(tái)搭建,推動(dòng)整個(gè)再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
生活垃圾分類(lèi)還離不開(kāi)分類(lèi)設(shè)施的建設(shè)。專(zhuān)家直言,“垃圾分類(lèi)環(huán)環(huán)相連,垃圾終端處理不跟進(jìn),垃圾分類(lèi)的最終效果就大打折扣”。據(jù)悉,寧波市的垃圾分類(lèi)設(shè)施建設(shè)起步較早,技術(shù)在國(guó)內(nèi)也處于相對(duì)領(lǐng)先,目前共有生活垃圾處置設(shè)施12座,其中焚燒廠5座,填埋場(chǎng)3座,餐廚垃圾處置廠3座,廚余垃圾處置廠1座。為了進(jìn)一步科學(xué)布局分類(lèi)處置基礎(chǔ)設(shè)施,《條例》明確了相關(guān)部門(mén)組織編制生活垃圾治理規(guī)劃,統(tǒng)籌組織處置基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾收集站、轉(zhuǎn)運(yùn)站的建設(shè),提升生活垃圾分類(lèi)管理工作的硬件基礎(chǔ)。
垃圾分類(lèi)首先要弄清楚的問(wèn)題是“生活垃圾到底分為幾類(lèi)?”這是擺在寧波市人大常委會(huì)立法工作者面對(duì)的第一個(gè)難題。
記者了解到,垃圾分類(lèi)中的“四分法”被稱(chēng)之為“國(guó)標(biāo)”,通常指:“廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾”這四類(lèi)。但在實(shí)踐中,各地則會(huì)結(jié)合自身實(shí)際情況,出臺(tái)一個(gè)“地方標(biāo)準(zhǔn)”。如上海,分為“可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾”四種。而在浙江,許多地方特別是一些農(nóng)村,創(chuàng)新了不少垃圾分類(lèi)的“土辦法”。
“我們創(chuàng)新這個(gè)分類(lèi)模式,目的是能讓老百姓變得很容易接受、很容易區(qū)分、很容易操作。”金華市金東區(qū)農(nóng)辦黨組成員徐旭升告訴記者。
他口中的垃圾分類(lèi)創(chuàng)新模式,就是指按“會(huì)爛”“不會(huì)爛”的二分法,被稱(chēng)之為農(nóng)村垃圾分類(lèi)的“金東模式”。
“究竟四分還是二分?”立法之初,寧波市人大常委會(huì)法工委認(rèn)為“四分法”更為科學(xué)。然而,在條例草案征求意見(jiàn)時(shí),很多人大代表對(duì)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)提出了不少意見(jiàn)。
“建議改為更簡(jiǎn)單的‘二分法,利于操作”“建議增加裝修垃圾和大件垃圾、綠化垃圾為獨(dú)立類(lèi)別,與現(xiàn)實(shí)對(duì)應(yīng)”“建議將可回收物進(jìn)一步細(xì)分為‘?!稹堋埖榷鄠€(gè)類(lèi)別,減少二次分揀,提高可操作性”等等。
最后,參照浙江省有關(guān)規(guī)定,結(jié)合寧波市實(shí)際,《條例》將廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作為生活垃圾分類(lèi)的基本標(biāo)準(zhǔn),并在附則中做了詳細(xì)的列舉闡釋?zhuān)_保群眾了解“怎么分”。
“將廚余垃圾從生活垃圾中分離出來(lái),主要是基于寧波實(shí)際,與市民生活習(xí)慣息息相關(guān)。”寧波市人大常委會(huì)法工委的工作人員直言,寧波市民喜歡吃海鮮,餐桌上少不了海鮮菜肴,特別是在夏天,蚌殼類(lèi)海鮮大量上市的時(shí)候就是生活垃圾量急劇增加的時(shí)候。
“將廚余垃圾分離出來(lái)單獨(dú)處置既可以提高焚燒處理效能,減少污染排放,又可以減少垃圾總量、處置后能替代化肥改善土質(zhì)?!睂幉ㄊ腥舜蟪N瘯?huì)法工委的工作人員表示,“四分法”基本分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定延續(xù)了之前分類(lèi)試點(diǎn)工作的分法,沒(méi)有“盲目求簡(jiǎn)”,但求“簡(jiǎn)單易行”,更好地鞏固了過(guò)往工作的成果,也得到了群眾的認(rèn)同。
同時(shí),針對(duì)近幾年城市化進(jìn)程中,裝修、搬遷、廢舊家具更新產(chǎn)生大量大件垃圾、裝修垃圾的問(wèn)題,《條例》設(shè)置了以預(yù)約收集為原則,適度暫存為輔助的投放制度。既給予民眾一定暫存的便利,又提出了“最好不落地,暫存要規(guī)范”的理念,有利于營(yíng)造更良好的居住環(huán)境。
“各位鄰居,你們好。我是小區(qū)的垃圾分類(lèi)志愿者?,F(xiàn)在天氣熱了,管理好小區(qū)衛(wèi)生大家都是應(yīng)該的,垃圾分類(lèi)人人有責(zé),小區(qū)的環(huán)境也同樣是自己的家…….”這兩天,寧波市江北區(qū)洪塘街道親親社區(qū)的業(yè)主群里發(fā)出了這樣一封《垃圾分類(lèi)倡議書(shū)》。
“為珍珍阿姨點(diǎn)贊!”“支持垃圾分類(lèi),現(xiàn)在家里人已經(jīng)成習(xí)慣了?!本用駛兗娂妼?duì)此點(diǎn)贊,并作出了承諾。盡管距離《條例》正式施行還有兩個(gè)多月時(shí)間,但寧波市許多小區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了垃圾分類(lèi)的“熱身行動(dòng)”。
而在之前,為了“摸底”寧波垃圾分類(lèi)走到了哪一步,寧波網(wǎng)記者先后走訪了全市48個(gè)地點(diǎn),其中有居民小區(qū)、家庭,有寫(xiě)字樓、辦公園區(qū),也有街頭、商圈、垃圾中轉(zhuǎn)站等。“不容易”“需要堅(jiān)持”“得從心底改變、從習(xí)慣上養(yǎng)成”……這是記者走訪全市6戶(hù)家庭時(shí)聽(tīng)到最多的。
既然立法,必須要讓法律長(zhǎng)出牙齒?!稐l例》規(guī)定,個(gè)人未分類(lèi)投放生活垃圾的,由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)責(zé)令改正;拒不改正的,處二十元以上二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,處二百元以上五百元以下罰款。單位未按分類(lèi)投放生活垃圾的,由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)責(zé)令改正;拒不改正的,處五百元以上五千元以下罰款。
“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)處罰?!睂幉ㄊ腥舜蟪N瘯?huì)法工委副主任鄭雅楠解釋道,《條例》對(duì)相關(guān)收集運(yùn)輸、單位的要求更為嚴(yán)格,“比如將分類(lèi)交付的生活垃圾混收混運(yùn)的,處五千元以上三萬(wàn)元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,處三萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。”
鄭雅楠表示,自2018年起草時(shí)就考慮到《條例》的執(zhí)行效果,“為此將實(shí)施時(shí)間定在10月1日,跨越時(shí)間較長(zhǎng),起到緩沖作用,以便民眾達(dá)成共識(shí)?!?/p>
值得一提的是,在處罰方面,《條例》中也增加了“人文關(guān)懷”?!稐l例》指出,對(duì)于違反分類(lèi)規(guī)定,應(yīng)受到行政處罰的,違法行為人可以向市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)自愿申請(qǐng)參加與生活垃圾分類(lèi)工作相關(guān)的社會(huì)服務(wù),市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)可以根據(jù)違法行為和社會(huì)服務(wù)崗位設(shè)置的實(shí)際情況,安排其參加相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。
“這個(gè)措施體現(xiàn)了教育與處罰相結(jié)合的原則,有利于促進(jìn)生活垃圾分類(lèi)的社會(huì)共識(shí),更好保障法規(guī)實(shí)施?!编嵮砰榻B說(shuō)。
“習(xí)慣不是一朝一夕可以養(yǎng)成的,而是需要較長(zhǎng)一段時(shí)間的培養(yǎng)和引導(dǎo),甚至要用一代人的時(shí)間去營(yíng)造整個(gè)社會(huì)的分類(lèi)氛圍?!睂幉ㄊ腥舜蟪N瘯?huì)法工委的工作人員介紹,目前世界上生活垃圾分類(lèi)較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展分類(lèi)工作基本都有幾十年之久,“而我們則剛剛起步,許多垃圾分類(lèi)知識(shí)的學(xué)習(xí)和掌握以及習(xí)慣的養(yǎng)成都需要一個(gè)過(guò)程”。
為此,《條例》用專(zhuān)章規(guī)定了教育引導(dǎo)和促進(jìn)的內(nèi)容,明確了相關(guān)責(zé)任主體的教育引導(dǎo)責(zé)任。教育機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、村(居)委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)多樣的形式對(duì)學(xué)生、干部、職工、村民、居民開(kāi)展分類(lèi)知識(shí)宣傳教育。人民團(tuán)體、社會(huì)公益組織、各類(lèi)媒體也應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)生活垃圾源頭減量和分類(lèi)工作,營(yíng)造全社會(huì)共同參與生活垃圾分類(lèi)的良好氛圍。主管部門(mén)還應(yīng)開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施的公眾開(kāi)放活動(dòng),讓民眾對(duì)生活垃圾分類(lèi)的意義有更切身的感受,從而增強(qiáng)分類(lèi)意識(shí)。
《條例》利益涉及面廣、群眾關(guān)注度高,在制定立法計(jì)劃時(shí),寧波市人大常委會(huì)就將其列為提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議的“大會(huì)法規(guī)項(xiàng)目”。“大會(huì)法規(guī)項(xiàng)目”從起草、調(diào)研到意見(jiàn)征求、審議,都對(duì)立法工作提出了更高的要求。
據(jù)介紹,寧波市人大常委會(huì)牽頭成立了《條例》的“雙組長(zhǎng)”起草小組,由市人大常委會(huì)副主任和市政府分管副市長(zhǎng)共同擔(dān)任組長(zhǎng),與立法工作相關(guān)的政府職能部門(mén)以及市人大常委會(huì)各工委均加入了起草小組。在法規(guī)起草的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),“雙組長(zhǎng)”起草小組先后召開(kāi)3次全體會(huì)議,聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)和工委對(duì)于《條例》重大問(wèn)題的意見(jiàn)建議,并就重大事項(xiàng)反復(fù)進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào),形成共識(shí),高效地解決了《條例》制定過(guò)程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,也為《條例》通過(guò)后各部門(mén)的配合實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。
生活垃圾分類(lèi)是群眾生活中的一個(gè)小片段,為了法規(guī)能更“立得住”,《條例》的立法工作者十分注重基層的調(diào)研和意見(jiàn)征求,立法工作者實(shí)地走訪了生活垃圾焚燒發(fā)電廠、廚余垃圾處理廠等,也收到了來(lái)自各部門(mén)、人大代表、普通市民雪花般飛來(lái)的寶貴意見(jiàn)和建議。從市人大常委會(huì)第一次審議到市人代會(huì)通過(guò)的7個(gè)月間,先后召開(kāi)12次座談會(huì)外,還特別組織了26批次市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表帶隊(duì)進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站,就《條例》開(kāi)展主題接待活動(dòng),共接待市人大代表124名,群眾代表145名,收到意見(jiàn)和建議1042條。對(duì)收集到的意見(jiàn)建議,市人大常委會(huì)法工委逐條梳理研究并進(jìn)行合理吸收,對(duì)未被采納的意見(jiàn)也給予反饋和解釋?zhuān)玫酱砗腿罕姷膹V泛認(rèn)可。
高規(guī)格立法,更需高強(qiáng)度執(zhí)法。記者了解到,寧波市綜合行政執(zhí)法局已將垃圾分類(lèi)列為今年的頭號(hào)民生實(shí)事工程。市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、市行政綜合執(zhí)法局(城管局)黨組書(shū)記、局長(zhǎng)鄭一平認(rèn)為,《條例》的通過(guò)將使寧波從原來(lái)倡導(dǎo)垃圾分類(lèi)向依法強(qiáng)制分類(lèi)轉(zhuǎn)變,必將推動(dòng)垃圾分類(lèi)工作繼續(xù)走在全省、全國(guó)的前列。
“垃圾分類(lèi)與我們的生活息息相關(guān),在法律的指引下,在有關(guān)部門(mén)和廣大市民的共同努力下,垃圾分類(lèi)一定會(huì)成為我們寧波市民的新時(shí)尚!”鄭一平說(shuō)。