鄢德奎

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

一、引言

隨著民眾環(huán)境意識(shí)的提高，各地不斷涌現(xiàn)出為爭(zhēng)取良好生活環(huán)境而奮起抗?fàn)幍沫h(huán)境事件。其中，以“不要建在我家門口”的心理而導(dǎo)引出的抵抗活動(dòng)最為顯著，主要反對(duì)在與其生活或工作鄰近的區(qū)域建設(shè)具有一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施，此類設(shè)施就是所謂的鄰避設(shè)施，所引發(fā)的抗?fàn)幏Q之為鄰避沖突?！班彵堋币辉~的提出，旨在研究公共設(shè)施廠址選定過程中出現(xiàn)的社區(qū)抵制現(xiàn)象。隨著城市化進(jìn)程和社會(huì)文明程度的提高，鄰避現(xiàn)象呈現(xiàn)出全球化的發(fā)展趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代，美國(guó)的鄰避問題日益顯現(xiàn)，大量探討鄰避現(xiàn)象成因及治理的文獻(xiàn)相繼問世。20世紀(jì)90年代，鄰避現(xiàn)象也出現(xiàn)在韓國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣等亞洲地區(qū)。就中國(guó)目前極不平衡的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀而言，無論是東部發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部發(fā)展中地區(qū)，都無法逃脫興建鄰避設(shè)施的現(xiàn)實(shí)。如今鄰避沖突在境外已不多見，主要因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)已逐漸形成一套應(yīng)對(duì)“鄰避困境”的運(yùn)作模式，包括公開透明、公眾早期參與鄰避設(shè)施選址規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)、地區(qū)咨詢等，這些都是鄰避沖突規(guī)避的主要措施。此外，國(guó)外民眾知曉如何在制度規(guī)則下表達(dá)自己的訴求。而中國(guó)對(duì)鄰避問題仍然缺乏行之有效的對(duì)策，在可預(yù)見的將來鄰避沖突將越來越頻繁。本文以2005—2016年的531起鄰避沖突個(gè)案為分析起點(diǎn)，探究中國(guó)鄰避沖突規(guī)制失靈現(xiàn)狀，以此剖析鄰避沖突產(chǎn)生的具體原因，并提出相應(yīng)的治理之道。

二、文獻(xiàn)回顧：鄰避沖突的“規(guī)制失靈—治理路徑”框架

鄰避沖突是近年來環(huán)境治理領(lǐng)域的研究重點(diǎn)。早期實(shí)證研究多基于歐美等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的社會(huì)文化背景。此類研究關(guān)注鄰避設(shè)施的類型、不同類型鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突、鄰近居民的心理狀態(tài)以及規(guī)避和化解鄰避沖突的對(duì)策等，在研究方法方面多以案例分析為主，偏重定性分析[1]。較近的研究開始關(guān)注鄰避沖突的科技整合研究，通過大樣本數(shù)據(jù)的定量分析，探究鄰避沖突的生成邏輯[2]。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對(duì)鄰避沖突的研究多從“規(guī)制失靈—治理路徑”的二維框架展開。

(一)規(guī)制失靈：鄰避沖突愈演愈烈原因

關(guān)于鄰避沖突的研究，學(xué)者從“參透問題本身”詮釋其生成路徑，大體有以下三方面的解讀。一是從鄰避設(shè)施的科技風(fēng)險(xiǎn)視角，探究引發(fā)民眾抗拒鄰避設(shè)施的心理情結(jié)與鄰避沖突，認(rèn)為鄰避沖突的產(chǎn)生源自于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性。Eranti認(rèn)為鄰避沖突的產(chǎn)生是一種抗拒有害于生存環(huán)境的公共設(shè)施的情緒反映[3]。侯光輝等以“阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電廠抗議事件(1994-2014)”為實(shí)證分析樣本，發(fā)現(xiàn)民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知是鄰避沖突的主要肇因[4]。陶鵬等將鄰避設(shè)施類型依據(jù)“預(yù)期損失—不確定性”的二維屬性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序，進(jìn)而確認(rèn)影響鄰避沖突發(fā)生的重要設(shè)施類型[6]。二是從利益沖突分析鄰避沖突的生成原因，發(fā)現(xiàn)鄰避沖突的發(fā)生實(shí)際上是個(gè)人利益與集體利益、個(gè)人環(huán)境權(quán)益與地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益以及政府、企業(yè)、居民等三方利益的沖突。Petrova基于調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為之所以會(huì)產(chǎn)生鄰避沖突，根源在于鄰避設(shè)施的興建會(huì)影響當(dāng)?shù)氐姆慨a(chǎn)價(jià)值，實(shí)際上是個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益與公共集體利益的沖突[6]。張文龍認(rèn)為中國(guó)式鄰避困局是中國(guó)城市化進(jìn)程中社會(huì)利益沖突的產(chǎn)物，而鄰避沖突的發(fā)生主要是因?yàn)楣姯h(huán)境權(quán)利缺乏法律保障和救濟(jì)而導(dǎo)致的[7]。高軍波等人基于廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址案例解析，發(fā)現(xiàn)鄰避困境本質(zhì)源于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方內(nèi)部及其之間的不協(xié)調(diào)利益關(guān)系[8]。三是從管理不當(dāng)分析鄰避沖突的生成原因，認(rèn)為鄰避沖突的發(fā)生主要是政府應(yīng)對(duì)失策所致。王佃利認(rèn)為鄰避困境的根源在于管理者根深蒂固的“鄰避管控”思維，造成了地方政府“自上而下”的單線式回應(yīng)邏輯催生了鄰避沖突的出現(xiàn)[9]。張樂等認(rèn)為鄰避沖突的管理困境在很大程度上是由于政府過分壟斷決策權(quán)而輕視公眾意見所致[10]。

(二)治理路徑：鄰避沖突有效規(guī)制策略

在鄰避沖突歸因分析的基礎(chǔ)上，學(xué)界對(duì)鄰避沖突如何規(guī)制展開了探索。首先，對(duì)鄰避現(xiàn)象與鄰避設(shè)施的“污名化”認(rèn)知需要矯正，即去除“鄰避”污名化的標(biāo)簽是解決鄰避問題的起點(diǎn)[11]。其次，針對(duì)鄰避沖突中的具體利益訴求，建構(gòu)一種基于制度緩解的、恰當(dāng)?shù)泥彵軟_突解決機(jī)制，并將這些沖突納入制度化途徑[12]。再次，在鄰避設(shè)施選址過程中，引入哈貝馬斯的商談理論，通過有效的風(fēng)險(xiǎn)交流與建立在風(fēng)險(xiǎn)交流基礎(chǔ)上的環(huán)境協(xié)商，實(shí)現(xiàn)一種多元合作的鄰避治理結(jié)構(gòu)[13]。最后，通過具體的程序制度構(gòu)建，明確公眾參與程序要素，借助程序理性中的激勵(lì)與約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策模式從“嵌入”到“善治”的轉(zhuǎn)型[14]。此外，也有學(xué)者借助不同的情景仿真分析，認(rèn)為政府通過合理的利益補(bǔ)償及加大信息公開程度能有效地控制鄰避沖突程度[15]。

回顧中外文獻(xiàn)，鄰避設(shè)施的科技風(fēng)險(xiǎn)、各方的利益沖突以及政府應(yīng)對(duì)失策是鄰避沖突的生成原因。由于缺乏同類型案例和不同區(qū)域之間的比較研究和綜合研究，對(duì)鄰避沖突的特征和產(chǎn)生原因的解讀往往以偏概全，甚至?xí)霈F(xiàn)不一致的研究結(jié)果。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于全國(guó)范圍鄰避沖突的全景描述等重要研究領(lǐng)域未能加以足夠的重視。因此，本文采用大樣本的數(shù)據(jù)分析檢視當(dāng)前鄰避沖突規(guī)制失靈現(xiàn)狀，從而全面客觀地為鄰避治理體系構(gòu)建提供策略選擇。

三、鄰避沖突規(guī)制失靈的實(shí)踐邏輯

本文以2016年7月以前的新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)信息為數(shù)據(jù)，篩選鄰避沖突案件的相關(guān)新聞，共獲得531份鄰避沖突案例。依照鄰避沖突的發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、抗?fàn)幨侄?、抗?fàn)幷?、鄰避設(shè)施類型等要點(diǎn)加以分類建檔。本文所搜集的鄰避沖突事件是環(huán)境污染發(fā)生前所進(jìn)行的環(huán)境抵制活動(dòng)，對(duì)于事后污染的抵制活動(dòng)不在此列，但包括一些鄰避設(shè)施擴(kuò)建的抵制活動(dòng)，如垃圾填埋場(chǎng)擴(kuò)建導(dǎo)致的鄰避沖突等。通過對(duì)531起鄰避沖突案例進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)鄰避沖突的實(shí)踐樣態(tài)呈現(xiàn)以下特征。

(一)鄰避沖突的時(shí)空分布

從時(shí)間和空間兩個(gè)維度考察鄰避沖突的發(fā)展趨勢(shì)。在時(shí)間分布方面，根據(jù)2005—2016年間發(fā)生鄰避沖突的數(shù)據(jù)顯示，在這12年中總共發(fā)生了531起鄰避沖突。隨著微博等網(wǎng)絡(luò)社交工具的發(fā)展，越來越多的鄰避沖突見諸網(wǎng)絡(luò)，因此本文主要通過網(wǎng)絡(luò)等渠道進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集。近三分之二的鄰避沖突案例是從微博平臺(tái)發(fā)現(xiàn)的，加之微博于2010年才開始為人們分享傳播信息提供服務(wù)。因此，2010—2015年的鄰避沖突數(shù)據(jù)具有一定的可比性。可以發(fā)現(xiàn)，從2010—2015年，這6年間平均每年69件的鄰避沖突，發(fā)展趨勢(shì)呈線性遞增態(tài)勢(shì)。這顯示步入2010年以來，鄰避沖突事件的迅猛發(fā)展。呈現(xiàn)這種趨勢(shì)的原因主要是環(huán)境保護(hù)在當(dāng)下中國(guó)具有較高的民意基礎(chǔ)，隨著網(wǎng)絡(luò)自媒體等新媒體的發(fā)展，公民基于“鄰避情結(jié)”的社會(huì)抗?fàn)幣c新媒體驅(qū)動(dòng)下的參與式傳播，使得生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其社會(huì)抗?fàn)帢O易獲得高“媒體能見度”，越來越多的鄰避沖突公之于眾。

就其分布地區(qū)來看，除了西部區(qū)域的西藏、青海、寧夏三省(自治區(qū))外，其余28個(gè)省市均發(fā)生過鄰避沖突。沖突事件發(fā)生地點(diǎn)為東部最多，發(fā)生了305件，占所有事件的57.4%；中部地區(qū)其次，108件占了20.4%；西部92件占了17.3%；東北發(fā)生了26件，占了4.9%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地開始為解決垃圾圍城問題興建垃圾處理廠，解決用電問題興建用電設(shè)施等，這些設(shè)施的興建某種程度上侵害了相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益。與此同時(shí)又缺乏完備的公眾參與程序，無法公平合理地權(quán)衡各方利益，也無法滿足相關(guān)民眾的利益訴求，最終導(dǎo)致鄰避沖突的頻頻發(fā)生。

(二)鄰避設(shè)施的類型界分

鄰避沖突的發(fā)生與鄰避設(shè)施類型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、民眾的環(huán)境利益訴求有關(guān)。為了全面梳理引發(fā)鄰避現(xiàn)象的設(shè)施類型，本文做了一個(gè)分類統(tǒng)計(jì)(見表1)。鄰避設(shè)施類型除了“其他設(shè)施”以外，大體可以分為七類：工業(yè)設(shè)施；環(huán)保設(shè)施；交通設(shè)施；能源設(shè)施；社會(huì)服務(wù)設(shè)施；水資源設(shè)施；通信設(shè)施。從鄰避沖突的設(shè)施類型來看，環(huán)保設(shè)施和能源設(shè)施占了鄰避案件總數(shù)的六成。環(huán)保設(shè)施中多數(shù)為廢棄物處理設(shè)施，設(shè)施運(yùn)營(yíng)過程中缺乏監(jiān)管時(shí)極易誘發(fā)環(huán)境污染，給鄰近居民造成環(huán)境困擾。這也反映出鄰避沖突中的參與者并非單純謀取個(gè)人私利，而是以“排除污染”的環(huán)境利益為主要訴求。能源設(shè)施中盡管多為用電設(shè)施，其中反對(duì)500KV以下的變電站事件高達(dá)78件，占了案件總數(shù)的14.7%。之所以出現(xiàn)這種情況，原因在于變電站規(guī)劃選址沒有考慮潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，加之現(xiàn)行法律并未將公眾參與程序強(qiáng)制規(guī)定在500KV以下的變電站選址程序中，這使得變電站隨意規(guī)劃設(shè)置在居民區(qū)內(nèi)，沒有顧及民眾的切身感受，引致鄰近居民的反感和抵制。

表1 鄰避沖突中設(shè)施的類型分布(2005-2016年)

案件總數(shù)：531件

(三)鄰避沖突的動(dòng)員主體

第一，在所有鄰避沖突中，9.0%參與者為附近居民；其次是其他居民，包括市民、鄰避設(shè)施轄區(qū)外的居民等，他們一共參與了48起鄰避沖突；最后是專家學(xué)者，參與了5起鄰避沖突，占0.9%。其中，工業(yè)設(shè)施的鄰避沖突參與者最為廣泛，既包括附近居民、其他居民，也包括環(huán)保團(tuán)體和專家學(xué)者。第二，環(huán)保設(shè)施與交通設(shè)施的鄰避沖突參與者類型除了環(huán)保團(tuán)體以外，其他身份的參與者都有涉及，包括各有一起專家學(xué)者參與的鄰避沖突。第三，能源設(shè)施和水資源設(shè)施的鄰避事件只有附近居民和其他居民參與。第四，社會(huì)服務(wù)設(shè)施、通信設(shè)施和其他設(shè)施僅有附近居民參與。這個(gè)抗?fàn)幷呱矸蓊愋偷姆植急容^，一方面說明不同類型鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大小及其影響程度不同，另一方面也說明附近居民是鄰避沖突的主角。

鄰避沖突的突顯性格是地方色彩和草根性始終主宰鄰避沖突運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯。此一邏輯即是抗?fàn)幍闹鲗?dǎo)力量發(fā)自所在地的居民和社區(qū)，動(dòng)員的社會(huì)和組織資源，也來自所在地的人力、物力和社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)(如鄰里、學(xué)校)。整體而言，在531件鄰避沖突案件中，有“外力”介入的是48件，抗?fàn)幫耆撬诘氐木用癜l(fā)動(dòng)和主導(dǎo)。所謂外力，是指附近居民以外的其他環(huán)保團(tuán)體以及個(gè)人(如專家學(xué)者、學(xué)生)等。換言之，民眾反對(duì)鄰避設(shè)施興建的行動(dòng)邏輯就是要求對(duì)我們生存環(huán)境之自然生態(tài)領(lǐng)域的保全予以無可商量的防衛(wèi)。這是為了保衛(wèi)未來社會(huì)有更美好之生存環(huán)境這一普遍性的價(jià)值與理想所作的努力。面對(duì)這種民眾自發(fā)的、集體的反應(yīng)與行動(dòng)，政府、社會(huì)均有義務(wù)、有責(zé)任以最大的努力來保障他們的行動(dòng)，共同解除加諸他們身上的直接或間接傷害，使這股愛鄉(xiāng)愛土的力量壯大成為保護(hù)我們生存環(huán)境不受短視自利者破壞的多元力量。如果不從這種角度去處理這種民眾自發(fā)的、集體的反應(yīng)與行動(dòng)，而只是一味維穩(wěn)壓制。那么，可以預(yù)見的是，這種民間自發(fā)的、集體的為自己生存環(huán)境奮斗的私力救濟(jì)行動(dòng)，只會(huì)隨著鄰避設(shè)施興建而越來越多。

(四)鄰避沖突的救濟(jì)管道

在開放的社會(huì)里，沖突的目標(biāo)在于消解對(duì)抗者之間的緊張，它還具有穩(wěn)定和整合的功能。發(fā)生沖突并不可怕，問題的關(guān)鍵是沖突的當(dāng)事方采取何種手段進(jìn)行救濟(jì)。從這531個(gè)鄰避沖突的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，這些抗?fàn)幨录谡麄€(gè)抗?fàn)庍^程中的策略運(yùn)用以及所使用的手段十分豐富(見表2)。從表中可以看出，在尋求公權(quán)力介入時(shí)，以“低沖突”手段為主；而一旦采取私力救濟(jì)的方式，多以“高沖突”手段為主。這種差異值得深思，同時(shí)也要注意這兩種手段常常在時(shí)間上有先后之分，通常先使用有公權(quán)力介入且沖突低的手段，當(dāng)此手段無效時(shí)，轉(zhuǎn)而選擇無公權(quán)力介入且沖突高的手段。另外，還有一部分是直接忽略公權(quán)力介入這一救濟(jì)途徑，直接選擇無公權(quán)力介入的私力救濟(jì)形式。

鄰避沖突一旦發(fā)生，設(shè)施附近居民便會(huì)嘗試各種有效的手段和途徑，以達(dá)到“不要在我家門口”的抗?fàn)幠繕?biāo)。根據(jù)現(xiàn)有資料分析，私力救濟(jì)成了尋求化解鄰避沖突的主要途徑，而且多尋求沖突性高且合法性低的救濟(jì)手段。當(dāng)然，也有30.7%的鄰避沖突是選擇有公權(quán)力介入的救濟(jì)方式(公力救濟(jì))。當(dāng)公力救濟(jì)無法達(dá)到抗?fàn)幮Ч麜r(shí)，抗?fàn)幷邥?huì)竭力轉(zhuǎn)向私力救濟(jì)的抗?fàn)幉呗裕掖祟惒呗远嘁猿潭雀叩臎_突為主。無論直接選擇私力救濟(jì)，抑或是先“低沖突-公力救濟(jì)”而后“高沖突-私力救濟(jì)”，都在相當(dāng)程度上反映了鄰避設(shè)施選址過程中沒有保障公眾的參與權(quán)，也暴露了現(xiàn)有的行政和法律等公力救濟(jì)途徑無力規(guī)避和化解鄰避糾紛，導(dǎo)致了鄰避沖突的方式以私力救濟(jì)為主軸。

表2 鄰避沖突中的抗?fàn)幨侄?2005-2016年)

案件總數(shù)：531件(圍堵包括堵路)

四、鄰避沖突規(guī)制失靈的學(xué)理闡釋

鄰避沖突之所以愈演愈烈，不僅是因?yàn)猷彵茉O(shè)施的大量興建，也與鄰避沖突的規(guī)制失靈有關(guān)，其結(jié)構(gòu)誘因與政策困境共同形塑了鄰避沖突的治理難題。檢視以往鄰避沖突的運(yùn)作邏輯，發(fā)現(xiàn)鄰避沖突的結(jié)構(gòu)誘因與不對(duì)稱的利益分配結(jié)構(gòu)和沖突參與者的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知有關(guān)，而政策困境主要緣于傳統(tǒng)封閉的決策模式和公眾參與瓶頸。

(一)鄰避沖突的結(jié)構(gòu)誘因

1.利益分配結(jié)構(gòu)失衡：集體行動(dòng)的邏輯與理性選擇

前述不受鄰近居民歡迎的鄰避設(shè)施往往提供重要的社會(huì)利益，而該利益被廣大地區(qū)的民眾所共享。相對(duì)而言，設(shè)立鄰避設(shè)施的衍生成本，卻往往集中在設(shè)施場(chǎng)址附近居民身上。若借用古典民主理論推導(dǎo)[16]，這些負(fù)擔(dān)成本的相對(duì)少數(shù)，可能因缺乏綿密的網(wǎng)絡(luò)而無法施加政治壓力，也可能缺乏足夠的知識(shí)能力來對(duì)抗政府的專業(yè)決策，因此這些鄰避設(shè)施附近的居民應(yīng)該難以集結(jié)起來形成政策障礙。然而，近年來風(fēng)起云涌的鄰避沖突，導(dǎo)致不受地方民眾歡迎的土地規(guī)劃選址決策幾乎都遭遇巨大的阻力，則出現(xiàn)了實(shí)踐樣態(tài)與理論預(yù)測(cè)背離的結(jié)果。

若選擇奧爾森“集體行動(dòng)的邏輯”與其后快速發(fā)展的理性選擇理論，則可以提供符合實(shí)際情形的論證，并為快速發(fā)展的鄰避沖突提供極佳的注解。根據(jù)“集體行動(dòng)的邏輯”，個(gè)人利益和群體利益總是相悖的[17]。在個(gè)人自利的前提下，受益者陣營(yíng)因成員眾多、地理分布廣闊，而且觸及每個(gè)成員利益程度較低的團(tuán)體(或政策陣營(yíng))，容易出現(xiàn)搭便車的情形，在追求成員共同利益的集體行動(dòng)上會(huì)面臨較大困難。相反，成本負(fù)擔(dān)者陣營(yíng)卻因成員人數(shù)較少，分布的地理區(qū)域較為集中，同時(shí)該鄰避設(shè)施對(duì)于成員個(gè)人的福祉(身體健康、環(huán)境質(zhì)量、生活品質(zhì)、房產(chǎn)價(jià)值等方面)影響極大，使其有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)參與集體行動(dòng)并抗拒該設(shè)鄰避設(shè)施的規(guī)劃選址。在鄰避設(shè)施規(guī)劃選址的支持者不易動(dòng)員而反對(duì)者卻熱衷于參與抗?fàn)幍牟粚?duì)稱利益結(jié)構(gòu)中，設(shè)置此類設(shè)施的政策往往會(huì)遭遇極大阻力而無法推進(jìn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異：風(fēng)險(xiǎn)放大與相對(duì)剝奪感

除了強(qiáng)調(diào)利益計(jì)算的理性層面，鄰避沖突參與者的心理反應(yīng)也是解構(gòu)鄰避沖突的重要維度。鄰避情境往往伴隨著對(duì)于標(biāo)的設(shè)施的嫌惡感，促使鄰避居民拒斥純粹的利益計(jì)算。一般而言，嫌惡程度與設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的不確定性成正比。雖然“風(fēng)險(xiǎn)”概念可以用危害發(fā)生的“概率”與危害“程度”的乘積來表達(dá)[18]，但當(dāng)所造成的危害涉及生命安全或身體健康時(shí)，對(duì)于居民產(chǎn)生的威脅感往往更為強(qiáng)烈。當(dāng)居民對(duì)于標(biāo)的物缺乏認(rèn)知或在事故幾率未知的狀況下，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步被不成比例地放大，這種風(fēng)險(xiǎn)放大導(dǎo)致許多補(bǔ)償措施不易產(chǎn)生說服的效果，談判也不易開展[19]。與此相反，許多鄰避設(shè)施的嫌惡性較低(例如在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上不涉及生命安全且居民對(duì)標(biāo)的設(shè)施較為熟悉的情形下)，則補(bǔ)償措施比較容易被地方居民納入考量，而鄰避設(shè)施選址規(guī)劃僵局也因此有可能被化解。這一特性在鄰避設(shè)施選址規(guī)劃的協(xié)商談判中，常常為支持與反對(duì)陣營(yíng)充分利用。反對(duì)陣營(yíng)為能激起附近民眾的熱情支持，以增加對(duì)決策者的壓力，最重要的策略是渲染標(biāo)的設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，常見的做法是援引國(guó)內(nèi)外的環(huán)境公害資訊，并強(qiáng)調(diào)悲劇可能重演。

為鄰避沖突提供行動(dòng)誘因的另一種心理反應(yīng)，是地方居民對(duì)于選址決策的公正性往往抱持著強(qiáng)烈的質(zhì)疑態(tài)度，這種態(tài)度源自于人們的“相對(duì)剝奪感”，進(jìn)而產(chǎn)生受害者意識(shí)。所謂相對(duì)剝奪感，是每個(gè)人都有某種價(jià)值期望，而社會(huì)則有這種使大眾價(jià)值期望獲得滿足的能力。當(dāng)社會(huì)變遷導(dǎo)致社會(huì)的價(jià)值小于個(gè)人的價(jià)值期望時(shí)，人們就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感。相對(duì)剝奪感越大，人們不滿現(xiàn)狀的可能性也就越大，抗?fàn)幮袨榈钠茐男砸簿驮綇?qiáng)。格爾將這個(gè)過程稱之為“挫折-反抗機(jī)制”[20]。具體到鄰避情境，因?yàn)猷彵芨浇用駥?duì)當(dāng)?shù)卦械纳鷳B(tài)環(huán)境、生活品質(zhì)有一定的預(yù)期，當(dāng)在未經(jīng)他們同意的前提下，將鄰避設(shè)施設(shè)置在他們家后院，自然而然會(huì)引發(fā)人們的相對(duì)剝奪感，使得居民產(chǎn)生一種不公正待遇的感受，加深地區(qū)民眾的不滿，增加參與鄰避集體行動(dòng)的意愿。

(二)鄰避沖突的政策困境

1.封閉決策的零和博弈難題

預(yù)期地方居民會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)鄰避設(shè)施“建在家門口”，鄰避決策的傳統(tǒng)作法多以專業(yè)為由，進(jìn)行封閉決策，等規(guī)劃完成后才對(duì)外公布，以避免在鄰避設(shè)施規(guī)劃選址構(gòu)想尚未成熟之前就遭遇抗?fàn)?。同時(shí)，對(duì)于該設(shè)施興建的企業(yè)而言，這種封閉決策有利于掌握更多的信息，為日后取得有力的談判地位。然而，從無數(shù)累積的案例可知，缺乏地方民眾參與的前置程序會(huì)為今后協(xié)商埋下敵對(duì)隱患。政府或投資者私下規(guī)劃，以突襲的方式瞬間公開設(shè)置鄰避設(shè)施的行政決定，將使居民覺得這種決策欠缺正義考量。缺乏事先協(xié)商的決策程序所導(dǎo)致的程序失范，極易誘發(fā)民眾的質(zhì)疑。這類有違正當(dāng)程序的決策，加之不對(duì)稱的利益分配結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)放大心理，共同塑造了民眾的憤怒和不滿情緒，縮小了理性論述的空間。

此外，傳統(tǒng)決策過程中所遵循“最小阻力原則”的政策模式，也強(qiáng)化了地方民眾的受害與敵對(duì)意識(shí)。在鄰避設(shè)施規(guī)劃選址時(shí)，主管部門一般都會(huì)預(yù)先考慮到補(bǔ)償條件和日后協(xié)商的交易成本。高級(jí)社區(qū)的地價(jià)較為昂貴，能讓居民接受的補(bǔ)償條件往往相當(dāng)驚人，同時(shí)這里的居民也有一定的資源和專業(yè)能力，透過行政、司法等管道阻止該設(shè)施的設(shè)置，因此設(shè)施設(shè)置過程的阻力必然較高。相對(duì)而言，越是經(jīng)濟(jì)水平較低、資源貧乏、居民知識(shí)能力不足、缺乏政策救濟(jì)管道的地區(qū)，因抗拒鄰避設(shè)施的能力較差，對(duì)于補(bǔ)償金的期望也較低，因此更容易成為決策者的理想選址地區(qū)。這些原本處在經(jīng)濟(jì)劣勢(shì)的較低社會(huì)階層，往往還要忍受環(huán)境污染的侵害。隨著此類情況的揭露以及環(huán)境正義等相關(guān)議題受到更多關(guān)注，草根群體開始自覺其受到不正義的對(duì)待，因而對(duì)于片面的“專斷-壓制”型選址決策更具敵意。

在上述敵對(duì)的情境中，沖突雙方依循零和博弈的思維模式，傾向以權(quán)利論述取代個(gè)人在群體中所擔(dān)負(fù)的集體責(zé)任；兩方在協(xié)商過程中對(duì)于對(duì)方提供的信息也傾向采取猜疑的態(tài)度；對(duì)于參與協(xié)商的代表也因?yàn)榧w壓力而較不愿輕易接受折衷方案，以避免落下投降主義或無能的名聲。在信息不對(duì)稱且缺乏互信基礎(chǔ)的環(huán)境中，交易成本極高而達(dá)成協(xié)議的機(jī)會(huì)極小，陷入政策僵局也就不足為奇。若要避免這一敵對(duì)框架的產(chǎn)生，避免成為零和博弈，則需要及早將決策過程公開透明，并透過各類政策參與機(jī)制，來強(qiáng)化決策的正當(dāng)性。因此，國(guó)外不但設(shè)定諸如環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、簽署環(huán)境保護(hù)協(xié)定、協(xié)商回饋條件等各類政策工具，以此來避免鄰避沖突，還不約而同地將強(qiáng)化公眾參與視為關(guān)鍵性的步驟[21]。透過各類參與機(jī)制，增加彼此溝通渠道，強(qiáng)化互信基礎(chǔ)，進(jìn)而將鄰避情境導(dǎo)入合作博弈，使雙方相信能透過溝通與協(xié)商找到具有創(chuàng)意、互利共贏的解決方案。

2.公眾參與悖論和參與暴力

公眾參與作為政策工具，被視為“萬靈丹”的迷思業(yè)已打破。單純依靠公眾參與來規(guī)避鄰避情結(jié)無疑是十分吊詭的思路：公民參與同“民主”被視為終極價(jià)值，但若強(qiáng)調(diào)其工具性，則公民參與則會(huì)出現(xiàn)悖論。具體而言，強(qiáng)化民眾參與可以動(dòng)員支持的意見，也同樣可以集結(jié)反對(duì)的勢(shì)力；鄰避沖突的成因之一便是源自民眾的過度參與，亦即激情的參與者以各種手段來謀取自身利益，而犧牲了專業(yè)考量或整體公共利益，因此若強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大基層參與，一定程度上是鼓勵(lì)民粹的激情，反而掩蓋了理性的論述。換句話說，在鄰避沖突中，抗?fàn)幷叩倪^度無序參與，借用私力救濟(jì)的方式介入政府決策模式，造成政府決策為民意所俘獲，從而背離了專業(yè)理性和民主多數(shù)決定原則，這就是鄰避情境中公眾參與的悖論[22]。因此，授權(quán)民眾參與的前提，是確保參與者自我節(jié)制和公眾參與的品質(zhì)，否則易被“烏合之眾”所煽動(dòng)。

在鄰避政策中公眾參與的矛盾角色，源于其所涉及的高度專業(yè)知識(shí)。一方面鄰避設(shè)施附近民眾屬于利害關(guān)系人，因此有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)參與政策的決策過程；另一方面，由于此類政策設(shè)計(jì)高度專業(yè)的科技知識(shí)，使得參與門檻較高，而地方居民所依賴以參與的專業(yè)訓(xùn)練、相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備、各類資訊都往往相當(dāng)缺乏，因此無法進(jìn)行理性的政策論述。缺乏參與能力也會(huì)導(dǎo)致缺乏自信，強(qiáng)化了其猜疑心態(tài)，使其在體制內(nèi)的參與管道限縮，轉(zhuǎn)而尋求體制外的私力救濟(jì)工具，使得協(xié)商陷入窘境。既然無法溝通，鄰避設(shè)施的推動(dòng)者便希望公權(quán)力介入來保障其合法權(quán)利，但公權(quán)力的運(yùn)用往往會(huì)造成更為激烈的抗?fàn)?。因此如何克服“參與困境”，將公眾參與制度化，則是解決鄰避沖突的關(guān)鍵。此外，另一項(xiàng)與參與品質(zhì)有關(guān)的問題是，強(qiáng)勢(shì)的利益團(tuán)體可能假借公眾參與之名，利用知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)操縱參與過程，制造同意和社會(huì)壓力，迫使弱勢(shì)群體讓步，達(dá)到形式上合法，以正當(dāng)化其政策目的。防止公眾參與成為鄰避決策的裝飾品，須在設(shè)計(jì)參與制度時(shí)，不但要考慮弱勢(shì)群體的參與時(shí)機(jī)、參與方式，更要顧全其在參與或協(xié)商過程中的話語權(quán)，唯有如此才能賦予公民參與的實(shí)質(zhì)意義。

五、鄰避沖突規(guī)制失靈的治理路徑

透過前面的問題梳理與理論解構(gòu)，一種精細(xì)化規(guī)制鄰避沖突失靈的治理圖景，應(yīng)該從鄰避設(shè)施源頭減量、選址程序、運(yùn)營(yíng)技術(shù)、環(huán)保監(jiān)管以及鄰避沖突利益協(xié)商等方面予以建構(gòu)。

(一)源頭減量：減少不必要的鄰避設(shè)施興建

鄰避沖突的直接原因是鄰避設(shè)施的興建，減少不必要的鄰避設(shè)施是規(guī)避鄰避沖突的重要途徑。以廢棄物處理為例，鄰避設(shè)施的需求與其要處理的廢棄物產(chǎn)生量相關(guān)。因此，可以從公民、企業(yè)、政府三方面構(gòu)建全方位的廢棄物減量制度體系。在生活廢棄物方面，確立廢棄物強(qiáng)制分類制度，編制廢棄物強(qiáng)制分類目錄，引導(dǎo)居民逐步養(yǎng)成主動(dòng)分類的習(xí)慣，從分類入手源頭減量，提高生活廢棄物循環(huán)利用率。在工業(yè)廢棄物方面，政府通過綠色產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)和約束企業(yè)通過技術(shù)改造對(duì)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程中資源利用的減量化、再循環(huán)和再利用。首先，確立預(yù)防原則與生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，重在避免廢棄物的產(chǎn)生，特別是廢棄物減量與降低廢棄物數(shù)量及其有害性；其次，在廢棄物的產(chǎn)生無可避免的情況下，對(duì)廢棄物再利用；最后，在無法進(jìn)行回收利用時(shí)，才以符合公共利益并與環(huán)境相容的循環(huán)經(jīng)濟(jì)方式對(duì)廢棄物進(jìn)行最終處置。換句話說，避免廢棄物產(chǎn)生應(yīng)優(yōu)先于廢棄物再利用，而此二者又優(yōu)先于廢棄物處置。強(qiáng)制企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和流通等各環(huán)節(jié)都加入了產(chǎn)品生命周期的理念，規(guī)定有關(guān)生產(chǎn)者的產(chǎn)品責(zé)任，從源頭即作前端減量管制，以減少末端廢棄物清理的困難度。此外，以“污染者付費(fèi)原則”為基本法理依據(jù)，對(duì)各類廢棄物管理的義務(wù)人進(jìn)行明確。廢棄物的制造者和擁有者即為環(huán)境“污染者”，有義務(wù)承擔(dān)廢棄物處置的責(zé)任，并規(guī)定各類義務(wù)人承擔(dān)責(zé)任的原則以及責(zé)任轉(zhuǎn)移的前提條件，建構(gòu)了責(zé)任界定分明的廢棄物委托、處理和處置系統(tǒng)，對(duì)于各類義務(wù)人的義務(wù)與責(zé)任提供了確實(shí)有利的法律保障。最終實(shí)現(xiàn)廢棄物減排及回收利用，以減少鄰避設(shè)施的需求。

(二)優(yōu)化決策：設(shè)施選址引入公眾參與制度

鄰避風(fēng)險(xiǎn)的治理之道重在前端預(yù)防，而非事后救濟(jì)。當(dāng)前民眾抵制鄰避設(shè)施的情緒主要源于政府與企業(yè)的扭曲關(guān)系導(dǎo)致的“封閉”決策[23]。這種鄰避管控思維消解了政府決策的公信力，使得鄰避風(fēng)險(xiǎn)決策陷入“塔西佗陷阱”，也即無論政府如何作為，均無法取得民眾信任。因此，鄰避設(shè)施選址需要提前規(guī)劃與布局，并且在規(guī)劃的過程中積極考量生態(tài)環(huán)境影響與民眾訴求。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)充分吸納民意，由以往自上而下單向的決策模式轉(zhuǎn)變自下而上民主商談的互動(dòng)模式，在鄰避設(shè)施規(guī)劃選址程序中引入公眾參與。在城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃中，系統(tǒng)設(shè)計(jì)鄰避設(shè)施的布局和用地，同時(shí)將鄰避設(shè)施選址規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃配合銜接，及時(shí)公開規(guī)劃環(huán)評(píng)信息，為公眾參與鄰避規(guī)劃選址提供渠道。在公眾參與的時(shí)機(jī)方面，秉持“越早越好”的基本信條[24]，即在鄰避設(shè)施選址規(guī)劃的范疇界定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法的確定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分析、減輕損害的方法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書初稿的審查、環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)進(jìn)行公眾參與。在參與主體選擇方面，除了鄰避設(shè)施選址受影響的利害關(guān)系人以外，還應(yīng)該因地制宜地引入環(huán)保團(tuán)體、企業(yè)及其他利益相關(guān)團(tuán)體。在公眾參與方式方面，從簡(jiǎn)單的說明會(huì)到繁復(fù)的咨詢委員會(huì)、聽證會(huì)、電子化參與方式[25]等都可以用來探詢或采集各方意見，在雙向溝通程度、公眾接觸程度、處理特定利益的能力等性質(zhì)上有強(qiáng)弱之別，就告知教育、探尋爭(zhēng)議、解決問題、意見反饋、評(píng)價(jià)與建立共識(shí)等目的，也是各有所長(zhǎng)，需要針對(duì)具體的規(guī)劃特性作最優(yōu)效率的安排選擇。在公眾參與的回應(yīng)方面，公眾參與鄰避選址規(guī)劃的評(píng)論意見，無論以何種方式回應(yīng)，絕對(duì)有必要慎重加以考慮。因此，也須保存評(píng)論和回應(yīng)的記錄，以確保評(píng)論都得以回應(yīng)。最后值得指出的是，整個(gè)行政程序的公眾參與不應(yīng)僅局限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一項(xiàng)程序，而應(yīng)同時(shí)在鄰避選址規(guī)劃、證照核發(fā)程序中，通過聽證會(huì)或意見收集等制度促進(jìn)公眾參與，以免將所有參與擠在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中。

(三)科技治理：提高鄰避設(shè)施環(huán)保配置標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)踐中，民眾認(rèn)同鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性，之所以抵制鄰避設(shè)施興建“家門口”，是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)鄰避設(shè)施無法實(shí)現(xiàn)污染零排放。因此，企業(yè)嚴(yán)格依據(jù)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)鄰避設(shè)施是緩解鄰避沖突的重要措施。建設(shè)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的清潔鄰避設(shè)施項(xiàng)目，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域的環(huán)境容量，嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)批復(fù)的要求，全面衡量現(xiàn)有技術(shù)工藝的環(huán)境影響、鄰避設(shè)備的安全性以及運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)等因素，選擇相應(yīng)的污染治理技術(shù)，確保鄰避設(shè)施運(yùn)行過程中產(chǎn)生的污染物滿足國(guó)家與地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。第二，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中興建資源循環(huán)利用基地，整合城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，形成以生活垃圾和餐廚垃圾處理設(shè)施為主，其他相關(guān)廢棄物處理為輔的一體化項(xiàng)目群，以此緩解鄰避設(shè)施選址壓力。同時(shí)，依循現(xiàn)有焚燒為主、填埋為輔的政策方針，科學(xué)配置焚燒、填埋等不同種類處理工藝，統(tǒng)一處理滲透液等污染物，確保各類廢棄物得到合理處置。第三，嚴(yán)格控制鄰避設(shè)施工程建設(shè)質(zhì)量。通過完善相關(guān)建設(shè)工程管理制度與工作程序，通過建設(shè)單位主體責(zé)任的落實(shí)，保證鄰避設(shè)施建設(shè)符合環(huán)保技術(shù)規(guī)范的要求。對(duì)于施工方降低工程和采購(gòu)設(shè)備質(zhì)量、偷工減料等惡意降低鄰避設(shè)施建設(shè)成本的行為，依法追究其法律責(zé)任。最后，合理處置鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的飛灰污染。通過鼓勵(lì)飛灰資源化技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，推進(jìn)飛灰處置設(shè)施與鄰避設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。

(四)過程監(jiān)管：加強(qiáng)鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)環(huán)保督察

鄰避沖突生成的復(fù)雜肇因之一便是鄰避設(shè)施監(jiān)管漏洞所導(dǎo)致的公信力缺失。由于我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)起步較晚，部分鄰避設(shè)施的排放標(biāo)準(zhǔn)已無法滿足民眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求，一些垃圾焚燒、排污處理設(shè)施等鄰避項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不善，同時(shí)環(huán)保監(jiān)管缺位，共同造就了公眾對(duì)鄰避設(shè)施的不良印象和抵觸心理。唯有提高環(huán)境行政主管部門的公信力，才能避免環(huán)保設(shè)施選址建設(shè)過程中引發(fā)的鄰避事件。而公信力是建立在尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)基礎(chǔ)之上的，體現(xiàn)在事前、事中、事后的全過程嚴(yán)格監(jiān)管之中[26]。因此，亟需強(qiáng)化鄰避項(xiàng)目實(shí)施后的全過程監(jiān)管，確保政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)環(huán)境責(zé)任到位。環(huán)保部門通過定期的環(huán)保督察，監(jiān)督檢查企業(yè)鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)過程中是否合乎環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制企業(yè)定期披露設(shè)施運(yùn)營(yíng)過程中的關(guān)鍵污染物指標(biāo)，并為利益攸關(guān)方提供獲悉上述信息的便利渠道，引導(dǎo)公眾通過制度內(nèi)的途徑反映項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，公私協(xié)力保障鄰避設(shè)施依法達(dá)標(biāo)、合規(guī)有序運(yùn)營(yíng)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合環(huán)保部門督促企業(yè)完善鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)過程中的相關(guān)環(huán)境治理設(shè)施，建立鄰避項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理倒查機(jī)制，規(guī)避鄰避風(fēng)險(xiǎn)、化解鄰避沖突。

(五)事后救濟(jì)：建立鄰避沖突溝通協(xié)商機(jī)制

當(dāng)前鄰避沖突治理結(jié)構(gòu)失衡，公眾參與成為掣肘或擺設(shè)，政府因應(yīng)邁入了科技迷思與維穩(wěn)政治的兩個(gè)極端。政府在推動(dòng)重大投資建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)符合決策透明及公眾參與的監(jiān)督要求，并應(yīng)與鄰近居民進(jìn)行充分的政策溝通，以提高公眾對(duì)政府的信任程度。具體而言，鄰避爭(zhēng)議作為公共議題，無法在不考慮正義原則以及法律程序的基礎(chǔ)上，單由科技或政治來解決。尤其當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的運(yùn)作不再局限于社會(huì)資源如何有效公平分配的問題，同時(shí)必須考慮如何分配資源開發(fā)利用的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)后果[27]。而這些問題也只有通過法律程序理性才能夠解決。長(zhǎng)期以來，政策專家試圖以“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”過程，作為解決鄰避情結(jié)的環(huán)保爭(zhēng)議，之所以無法成為沖突雙方可以接受的合理程序，就在于它排除了公民討論、協(xié)商以及參與決策的機(jī)會(huì)，也就無法化解民眾對(duì)政府的高度不信任。因此，為了有效解決鄰避問題，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套合乎實(shí)際的鄰避沖突商談協(xié)商機(jī)制，讓各種不同甚至沖突的意見皆能呈現(xiàn)，使得公民及政治精英與科技專家，可以從各類公開辯論及協(xié)商的學(xué)習(xí)過程中，了解和熟悉人們所關(guān)切的公共事務(wù)。換句話說，透過居民、政府官員與科技專家針對(duì)鄰避問題的界定及解決方案，有共同反思及參與的機(jī)會(huì)，進(jìn)而共同參與最后政策的制訂，尋求大家所共同接受的方案，以符合決策正當(dāng)性的情境，則鄰避沖突的化解，并非揮之不去的夢(mèng)魘。