文 | 張浩天

作者供職于能研智庫

電力生產(chǎn)、輸送和消費影響著全球市場經(jīng)濟體的各個方面。市場價格和生產(chǎn)成本是電力經(jīng)濟學(xué)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。然而，至少在過去的20年中，人們越來越認識到市場價格和生產(chǎn)成本并不代表電力成本的全部；電力供應(yīng)對社會和環(huán)境的影響也會對個人、經(jīng)濟體和國家產(chǎn)生影響，但這些影響通過市場價格無法完全體現(xiàn)，但這些影響不但重要，而且不容忽視。

因此對電力成本進行全面核算十分重要，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟體正在處于能源轉(zhuǎn)型背景之下。本文對電力成本進行了全面解析，供大家參考。

一、全部成本的分割、衡量和內(nèi)化

供電成本分為3類。第一類是電廠級成本，包括用于建造電廠的混凝土、鋼材，燃料以及人力成本。

第二類是電力系統(tǒng)層面的成本，通過輸配電網(wǎng)連接產(chǎn)生的成本，即包括電廠在擴建、加固或連接電網(wǎng)方面對系統(tǒng)施加的成本，以及當(dāng)某些技術(shù)（通常是風(fēng)能和太陽能光伏）的輸出不確定或顯示間歇性時，維持旋轉(zhuǎn)儲備或額外可調(diào)度容量的成本。

第三類甚至更廣泛，包括影響電力部門以外個人和社區(qū)福祉的項目。這些成本被稱為外部或社會成本，包括當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域空氣污染的影響、氣候變化、主要成本、通常不完全保險的成本、事故、土地使用或資源消耗。社會成本還包括不同電力技術(shù)選擇對能源和電力供應(yīng)安全、就業(yè)和區(qū)域凝聚力或創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的影響。如果這些影響是負面的，它們會增加一項技術(shù)的全部成本；如果是正面的，原則上，它們需要作為一項社會效益予以扣除。

目前，能源供應(yīng)的全部成本包括3類成本：電廠級成本、電網(wǎng)級系統(tǒng)成本和外部社會和環(huán)境成本。

在電網(wǎng)級系統(tǒng)成本和外部成本的情況下，造成這些成本的行動者并不是主要受其影響的行動者。因此，電網(wǎng)級系統(tǒng)成本也有一個“外部”或“社會”組成部分。實質(zhì)上，這意味著外部參與者、政府、監(jiān)管機構(gòu)或系統(tǒng)運營商需要介入，以確保此類外部成本不會過度生產(chǎn)，并正確內(nèi)化。經(jīng)濟理論設(shè)計了一系列相應(yīng)的工具，包括標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)、污染稅、排放交易等新市場、更好的信息和研究，以及全面加強法律體系。克服知識鴻溝也是邁向可持續(xù)電力系統(tǒng)的一部分。

對電價上漲的擔(dān)憂經(jīng)常阻礙內(nèi)部化努力。然而，專家和知情決策者有責(zé)任堅持將社會成本內(nèi)化，因為存在一種合理的信心，即成本內(nèi)化將改善整個社會的福祉，這意味著餅只會變得更大。這種內(nèi)部化需要在單個技術(shù)層面上進行，以產(chǎn)生相關(guān)的替代效應(yīng)，從而形成一個將電力供應(yīng)的全部成本降至最低的整體系統(tǒng)。必要時，可以設(shè)計適當(dāng)?shù)难a償機制，以克服不受歡迎的分配后果。

基于外部成本計量的全面成本核算不是一個無爭議的話題。市場框架之外的社會成本貨幣化可能被誤解為試圖將人類福祉降低到美元和美分的問題。所涉及的巨大不確定性也容易成為貶低者的目標(biāo)，這些不確定性可產(chǎn)生隨時間或可比項目之間發(fā)生重大變化的結(jié)果。其他人指出，社會因素是一種影響，即使是非常全面的努力，也不會受到影響。

大多數(shù)批評都是基于對完全成本核算試圖實現(xiàn)的誤解。對于電力供應(yīng)的全部成本的社會成本部分確定的估計將永遠無法模仿關(guān)于市場價格所傳達的個人和社會偏好的更可靠的信息。目標(biāo)是提供數(shù)量級的估計，允許公眾討論和政策制定，以最有意義的方式將最緊迫的問題納入所有政策制定的不可避免的權(quán)衡取舍。在這樣做時，全成本會計將不可避免地混合硬市場數(shù)據(jù)，合理可靠的估計和不太可靠的估計。即使是由善意和有經(jīng)驗的從業(yè)者進行的，也可以最好地考慮后者的估計，作為智能和知情的猜測。

例如，由于空氣污染造成的一定程度的社會成本或重大事故的影響，往往與本報告中的代表性技術(shù)有關(guān)。是否存在特定污染控制設(shè)備或某些物理障礙可能會減少或增加此類影響。在這種情況下，需要將實用的良好判斷應(yīng)用于決定使用哪種參考技術(shù)。主要是出于這個原因，本報告是根據(jù)主題領(lǐng)域而不是根據(jù)技術(shù)進行組織的。目標(biāo)不是建立排名，而是要關(guān)注應(yīng)該更好地內(nèi)化到政策過程中的未充分研究的問題。

這是否意味著任何一個數(shù)字都不比沒有一個數(shù)字好；出于政策制定的目的，盡管存在不確定性和警告，但負責(zé)任的研究人員根據(jù)具有適當(dāng)來源，不確定性和警告的最佳可用信息提出的數(shù)字肯定會好于沒有數(shù)字。全成本核算的目的不是為了從事經(jīng)濟帝國主義，也不是在市場價格和社會成本之間建立徒勞的對立。其唯一目的是為了在電力部門制定更好的政策。

不同政策領(lǐng)域的能源供應(yīng)外部性，如電網(wǎng)系統(tǒng)成本、大氣污染或氣候變化等，被逐一考慮。在可計算一般均衡模型、全經(jīng)濟投入產(chǎn)出模型或宏觀經(jīng)濟計量模型的幫助下，綜合考慮這些因素的另一種選擇，將降低首先向決策者提出的調(diào)查結(jié)果的透明度和可讀性。

二、電廠級生產(chǎn)成本

電廠級生產(chǎn)成本是3個類成本中最小的一個。通過電廠級成本與核電、煤電的成本進行比較，同時也利用它評估各種技術(shù)的平準(zhǔn)化電力成本（LCOE）。

平準(zhǔn)化電力成本表示不同基本負載技術(shù)的折扣終身成本，平均超過發(fā)電量。其目的是為監(jiān)管電力系統(tǒng)中的電力設(shè)施的投資選擇提供信息，但在放松管制的電力系統(tǒng)中其相關(guān)性較低，在發(fā)電機的使用壽命期間，收入在不同時期內(nèi)變化。平準(zhǔn)化電力成本也無法捕獲某些技術(shù)的系統(tǒng)成本。盡管有這些限制，但由于其簡單性和透明性，它通常是第一參考基準(zhǔn)。

三、電網(wǎng)級系統(tǒng)成本

雖然系統(tǒng)成本一直存在于非捆綁式電力系統(tǒng)中，但在過去幾年中，隨著許多國家部署大量間歇性可再生能源（VRE），該主題已成為焦點。這種系統(tǒng)效應(yīng)通常分為以下3大類。

第一，剖面成本與間歇性可再生能源輸出的間歇性有關(guān)，它們能夠證明，在有間歇性可再生能源發(fā)電的情況下，提供剩余負載通常更為昂貴。因此，即使間歇性可再生能源的電廠級成本與可調(diào)度技術(shù)的成本相當(dāng)，整個系統(tǒng)也會變得更加昂貴。

第二，平衡成本與因不可預(yù)見的電廠停運而產(chǎn)生的電力生產(chǎn)不確定性或與生產(chǎn)相關(guān)的預(yù)測誤差有關(guān)。與發(fā)電相關(guān)的不可預(yù)見的電廠停運或預(yù)測錯誤要求進行更大數(shù)量的旋轉(zhuǎn)備用。間歇性可再生能源發(fā)電量的不確定性也可能導(dǎo)致常規(guī)發(fā)電廠的爬坡和循環(huán)增加，發(fā)電廠調(diào)度效率低下，總體而言，系統(tǒng)成本更高。

第三，由于電廠的位置限制，電網(wǎng)和連接成本反映了對輸配電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的影響。雖然所有電廠都有一些選址限制，但對間歇性可再生能源的影響更為顯著。由于地理位置的限制，可能有必要修建新的輸電線路或增加現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施（電網(wǎng)加固）的容量，以便將電力從生產(chǎn)中心輸送到負荷中心。

此外，高比例的分布式光伏來源可能需要對配電網(wǎng)進行大量投資，尤其是在發(fā)電量超過需求時，允許電力從生產(chǎn)商流入電網(wǎng)。連接成本（即將電廠連接到最近的輸電網(wǎng)連接點的成本）也可能很高，尤其是在必須連接遠程資源的情況下，有時海上風(fēng)電也會如此。

任何對系統(tǒng)影響的量化都是具有挑戰(zhàn)性的，不僅因為所涉及現(xiàn)象的內(nèi)在復(fù)雜性，而且因為系統(tǒng)成本在很大程度上取決于所分析的系統(tǒng)的個別特性、所考慮的時間范圍以及技術(shù)評估及其在發(fā)電組合中的份額。此外，發(fā)電組合的構(gòu)成以及對未來技術(shù)的可用性和成本的假設(shè)在系統(tǒng)成本評估中起著關(guān)鍵作用。隨著時間的推移，創(chuàng)新和技術(shù)進步可以進一步改變系統(tǒng)。因此，對系統(tǒng)成本的任何估算都受到重大不確定性的約束，不能輕易地外推到不同的系統(tǒng)或不同的環(huán)境中。

在此給出一個核能和可再生能源的不同可調(diào)度和可再生技術(shù)的電網(wǎng)級系統(tǒng)成本重建示例：低碳電力系統(tǒng)中的系統(tǒng)效應(yīng)，盡管從那時起間歇性可再生能源的增長提供了證據(jù)，其結(jié)果仍然保持良好。這個說明性的數(shù)字的目的不是為一個特定的系統(tǒng)提供一個系統(tǒng)成本的估計，而是幫助可視化這些效果，并給它們的價值一個數(shù)量級。雖然不確定性相當(dāng)大，但大多數(shù)估計認為，與間歇性可再生能源集成相關(guān)的電網(wǎng)級系統(tǒng)成本很大，并且與發(fā)電份額（即滲透水平）成比例增加。相比之下，煤炭、天然氣、核電或水電等可調(diào)度技術(shù)的系統(tǒng)成本至少要低一個數(shù)量級。

鑒于系統(tǒng)影響的程度以及對電力市場的影響，各國政府和決策者應(yīng)盡可能引入旨在內(nèi)部化的政策。更具體地說，所有技術(shù)都必須暴露在市場價格之下，并承擔(dān)將電廠連接到輸配電基礎(chǔ)設(shè)施的全部成本。

四、其他成本

1.氣候變化影響

在過去二十年中，減少溫室氣體（GHG）排放以防止或減輕人為氣候變化影響的愿望一直是許多國家決策者關(guān)注的高度優(yōu)先事項。然而，這一優(yōu)先事項并未轉(zhuǎn)化為量化和貨幣化石燃料燃燒影響的能力。在這方面有3個主要問題：不確定性的不同維度；扣除未來影響；不同利益相關(guān)者之間的公平問題。

因此，由于上述因素，多邊進程選擇了不同的方法。不是估算邊際社會成本，而是將社會最優(yōu)的排放量作為目標(biāo)。這些量化目標(biāo)可以根據(jù)年度溫室氣體排放量，它們在地球大氣層中產(chǎn)生的濃度或后者引起的全球溫度升高來制定。最后，正是這一指標(biāo)最好地綜合了決策者和公眾對不同氣候變化影響的范圍和概率—與工業(yè)革命前的全球平均溫度相比，全球平均溫度的增加。國際論壇已達成共識，即應(yīng)避免溫度升高超過2°C。

對大量不同氣候和能源模型中建立的2ds對應(yīng)的邊際成本進行綜合分析，得出了2025年和2050年450和500ppm濃度目標(biāo)的邊際減排成本（MAC）值。這些數(shù)值意味著到2025年每噸二氧化碳的成本至少為100美元，到2050年每噸二氧化碳的成本至少為200美元。

2.空氣污染

空氣污染是發(fā)電最大的非內(nèi)在化成本。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）稱，它是世界上最大的單一環(huán)境健康風(fēng)險。2014年和2016年的世衛(wèi)組織研究發(fā)現(xiàn)，2012年有700多萬人死于空氣污染。大約300萬人死于戶外空氣污染，電力是其中的重要因素，430萬人死于家庭空氣污染。即使發(fā)展中國家的空氣污染主要是一個問題，經(jīng)合組織國家也會受到影響。最近的一項研究估計，由于空氣污染，經(jīng)合組織國家的社會福利損失遠遠超過1萬億美元，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3%左右。

最細的研究表明空氣污染源是不同大小的顆粒物（PM）、地面臭氧（O?）、硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）和鉛。這些排放在化石燃料——煤、石油、天然氣或生物質(zhì)的燃燒過程中產(chǎn)生，并且主要影響呼吸系統(tǒng)，導(dǎo)致健康不良（發(fā)?。┗蜻^早死亡。在這兩種情況下，仍有很大的不確定性。雖然關(guān)于不確定性，人口密度和風(fēng)散布模型仍有許多問題需要說明，但現(xiàn)有工作已得出一些初步結(jié)論。一般而言，支持化石燃料的等級順序，其中煤燃料循環(huán)比石油燃料循環(huán)更具破壞性，后者比天然氣燃料循環(huán)更具破壞性。考慮到氣候變化的影響，這種差異將被放大。一般來說，核燃料循環(huán)的外部成本較低，盡管事故發(fā)生的概率較低，但在估計中增加了非常高的后果因素。光伏和風(fēng)能在使用階段基本上是無排放的能源，但在整個生命周期中會產(chǎn)生影響。

由于化石燃料燃燒是溫室氣體以及地方和區(qū)域空氣污染的主要來源，因此這兩個領(lǐng)域存在明顯的協(xié)同作用。雖然減少空氣污染的政策可以（但不一定）減少溫室氣體排放，但減少溫室氣體排放總能降低空氣污染。

3.重大事故的成本

過去三十年中，由自然災(zāi)害和人為事故造成的損失（不一定是死亡人數(shù)）不斷增加。許多因素促成了這一趨勢，并增加了社會對事故和災(zāi)難危險的脆弱性：人口和全球經(jīng)濟的增長、工業(yè)化、城市化以及沿海和其他風(fēng)險易發(fā)地區(qū)的發(fā)展，以及更多的復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施。更好的報告也可能導(dǎo)致這種脆弱性。自然災(zāi)害造成的死亡人數(shù)和經(jīng)濟后果是最大的。如果只考慮人為事故，能源部門是第二大貢獻者，交通造成的死亡約占60%。

然而，對于所有能源技術(shù)而言，與嚴重事故相關(guān)的外部成本比污染和碳排放正常運行時產(chǎn)生的成本低幾個數(shù)量級。但是，不應(yīng)忽視所有能源鏈中嚴重事故的風(fēng)險，因為它們有可能對人類健康、環(huán)境和整個社會造成大規(guī)模和長期的影響。嚴重事故也往往有廣泛的媒體報道，并吸引人們和不同利益相關(guān)者的關(guān)注。許多研究指出，如此廣泛的媒體報道可能會導(dǎo)致高估概率和嚴重事故的感知風(fēng)險。因此，人們認為廣泛報告的災(zāi)害導(dǎo)致死亡的可能性高于事件，事件在媒體中報道的較少，但死亡率較高。風(fēng)險規(guī)避也起著重要作用?？傮w而言，應(yīng)開展更多的科學(xué)和經(jīng)濟研究以及披露關(guān)于嚴重事故影響的更多事實信息，并提請公眾和決策者注意。

4.土地利用變化和自然資源枯竭

不同形式的發(fā)電可能對其使用的土地、其消耗的資源的可用性以及其影響的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大而持久的影響。雖然這種影響可能是巨大的，但土地利用變化的確切性質(zhì)在很大程度上取決于地點和技術(shù)。研究對土地利用變化的影響也對全面成本核算提出了一個基本的方法挑戰(zhàn)：因為大多數(shù)土地實際上是私人交易的，而公共土地在經(jīng)合組織國家則受到嚴格的監(jiān)管。

土地利用變化最顯著的外部成本是對自然區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響?？紤]到整個燃料循環(huán)，包括燃料提取、發(fā)電和廢物處理，大多數(shù)電源都有重要的土地需求。目前，對土地利用要求最高的燃料是生物質(zhì)。

土地利用屬于較大的自然資源利用范疇，包括水污染和自然資源枯竭。雖然發(fā)電對水質(zhì)的影響有限，但開采以外，不可再生能源資源的消耗經(jīng)常被提到，這是一個值得政策關(guān)注的問題。盡管存在這些顧慮，但化石燃料和鈾等不可再生資源的消耗不應(yīng)成為決策中需要考慮的主要問題。石油、煤炭、天然氣和鈾作為私人價值高、附加社會價值小的商品，在大型、流動性強的國際市場上交易，在這些市場上，有關(guān)長期稀缺性的信息廣為人知，一旦成為真正令人擔(dān)憂的原因，將立即被定價。從政策制定的角度來看，對資源消耗問題的最佳反應(yīng)是確?，F(xiàn)有市場盡可能保持開放和競爭，并廣泛共享有關(guān)資源可用性的信息。

5.能源和電力供應(yīng)安全

能源，特別是電力的持續(xù)可用性和可負擔(dān)性是現(xiàn)代社會不可或缺的條件。許多國家的政府都在關(guān)注影響能源和電力供應(yīng)安全的因素，并正在尋求制定政策框架和戰(zhàn)略以加強這些因素。

關(guān)于能源供應(yīng)安全的討論長期以來缺乏有意義的量化。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織核能署制定了40多年來經(jīng)合組織國家供應(yīng)安全的指標(biāo)—簡化的供需指數(shù)或SSDI—顯示，在該研究的40年時間內(nèi)，絕大多數(shù)經(jīng)合組織國家的能源供應(yīng)安全性得到顯著改善。

研究中的大多數(shù)經(jīng)濟體（澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、日本、荷蘭、瑞典、英國和美國）在1970～2007年，SSDI的價值顯著增加。這是由于引進核能發(fā)電、降低能源強度和增加煤炭、石油和天然氣等進口燃料的多樣化而導(dǎo)致的。

總的來說，所有低碳技術(shù)，如核能、水電、風(fēng)能和太陽能，在外部能源供應(yīng)安全方面都具有許多吸引人的特點。然而，在對內(nèi)部或技術(shù)供應(yīng)安全的貢獻方面，特別是在電力系統(tǒng)方面，它們存在差異。因此，各國政府應(yīng)建立框架，允許所有低碳技術(shù)為能源供應(yīng)的安全作出貢獻，并努力使系統(tǒng)成本充分內(nèi)化，以進一步區(qū)分可調(diào)度和不可調(diào)度的低碳能源。

6.電力行業(yè)產(chǎn)生就業(yè)

由于競爭性勞動力市場中不同技術(shù)所需的就業(yè)是競爭性、企業(yè)成本最小化的結(jié)果，人們可能會問，為什么就業(yè)應(yīng)被視為正外部性。除了構(gòu)成經(jīng)濟成本外，這是因為高就業(yè)率有助于社會凝聚力和社會總體福祉。從這個角度來看，不僅要考慮不同技術(shù)所需的勞動力數(shù)量，還要考慮不同技術(shù)所需的勞動力質(zhì)量。在其他條件相同的情況下，勞動力資格越高，雇傭合同期限越長，地方、區(qū)域和國家經(jīng)濟層面的社會凝聚力的正外部性越大。

如果包括運營和制造業(yè)，則有跡象表明，核能比其他形式的發(fā)電更加勞動密集。與可再生發(fā)電廠相比，它還具有更高的教育要求，這可能與社會凝聚力和區(qū)域發(fā)展方面的溢出積極相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，NPP建設(shè)和運營部門的教育要求似乎高于陸上風(fēng)能電，光伏和CSP。

7.能源創(chuàng)新對經(jīng)濟績效和增長的影響

能源部門的技術(shù)變革有助于宏觀經(jīng)濟：增加值、收入和就業(yè)；依賴廉價和可靠的能源供應(yīng)的經(jīng)濟，企業(yè)和家庭的運作；創(chuàng)新浪潮和供需雙方產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，構(gòu)成了政府資助能源基礎(chǔ)研發(fā)的主要原因。研發(fā)資金的趨勢發(fā)生了顯著變化。自2000年以來，可再生能源研發(fā)的公共預(yù)算增加了5倍，能源效率增加了2倍。對于核能而言，從1980年開始，主要用于裂變，每年約80億美元急劇下降至目前的不到30億，融合現(xiàn)在占據(jù)了更大的份額。

如果與其他工具結(jié)合使用，研發(fā)資金往往最為成功。例如，在氣候變化政策中，污染定價應(yīng)輔之以對清潔創(chuàng)新的具體支持（例如通過額外的研發(fā)補貼）。有前途的新清潔技術(shù)在政策支持方面應(yīng)該得到最大程度的關(guān)注，即使這意味著減少旨在改善現(xiàn)有臟技術(shù)的研發(fā)支持。因此，政策應(yīng)該支持廣泛的低碳技術(shù)，因為沒有一個單一的銀彈存在。通過使用具有長期前景的投資組合方法，創(chuàng)新政策也需要保持一致。

8.全面成本核算對電力部門的政策影響

電力的生產(chǎn)和消費不僅是一個重大的經(jīng)濟問題，而且還是對人類健康、長壽和自然環(huán)境產(chǎn)生不利影響的重要因素。在這種洞察力的推動下，對外部效應(yīng)、外部性或社會成本的應(yīng)用經(jīng)濟研究經(jīng)常以電力部門為出發(fā)點。雖然對社會成本的估計不可避免地顯示出很大的不確定性，但研究集中在識別關(guān)鍵問題領(lǐng)域。然而，決策者從未正確執(zhí)行這些研究得出的政策結(jié)論?？磥?，從幾個無偏見的研究中得出的結(jié)論，至少從定性上來說，意味著在空氣污染和氣候變化方面的行動要比世界各國愿意考慮的要有力得多。

9.空氣污染、氣候變化和系統(tǒng)成本構(gòu)成最大的非生物成本

發(fā)電正常運行的外部成本超過了發(fā)電生命周期的其他階段（上游或下游）的成本，以及至少一個數(shù)量級的重大事故成本。開采和運輸發(fā)電的主要燃料（如煤、石油、天然氣或鈾）確實有社會成本，但后者在當(dāng)?shù)厥艿胶芎玫南拗?，與空氣污染的成本相比顯得蒼白無力。就生命周期的最后階段而言，退役和廢物儲存確實構(gòu)成了核電的重大成本。然而，這些是經(jīng)濟成本，對于這些成本，規(guī)定通過電力生產(chǎn)商組成的基金內(nèi)部化，并在客戶價格和電價中進行傳遞。

能源結(jié)構(gòu)的重大事故，無論是石油泄漏、天然氣管道爆炸、大壩潰決、采礦災(zāi)難或核事故，盡管這些事故對相關(guān)人員來說可能是可怕的，但幸運的是，在所有發(fā)電技術(shù)的生命周期內(nèi)，這些事故很少發(fā)生，因此在全額成本核算中并不占很大比例。當(dāng)然，政策制定的問題是，此類事故受到了媒體和公眾的極大關(guān)注。煤礦開采和水力發(fā)電（這兩種技術(shù)不會引起廣泛的公眾關(guān)注）記錄的死亡人數(shù)最多。尤其是石油泄漏和核事故，與他們所造成的損害和人員傷亡相比，受到了媒體和政策的大量關(guān)注。

任何形式的事故或外部因素引起的個人遭受的痛苦，無論是否引起公眾注意，都不能簡化為統(tǒng)計數(shù)據(jù)。政策制定者面臨著平衡兩個方面的困難任務(wù)，即當(dāng)前合法的公眾關(guān)注以及能源系統(tǒng)長期結(jié)構(gòu)的必要性，這是構(gòu)建360°視角下最小化事故和困難的最佳選擇。空氣污染和與氣候變化相關(guān)的溫室氣體排放的巨大影響，甚至是某些可再生技術(shù)變化的數(shù)十億系統(tǒng)成本，都無法對公眾的看法產(chǎn)生影響?？諝馕廴緲?gòu)成了最大的內(nèi)部污染發(fā)電成本。它也是一個深入研究的領(lǐng)域，具有穩(wěn)定的研究方案、一致的方法和收斂的結(jié)果。在世界范圍內(nèi)，每年有300萬人死于環(huán)境空氣污染，其中發(fā)電占很大比例。

氣候變化的全部成本伴隨著很高的不確定性，但分析師常常將其描述為數(shù)萬億美元或歐元。氣候變化行動在這方面具有獨特的作用。公眾意識，媒體關(guān)注和政治關(guān)注都很激烈，但到目前為止還未能轉(zhuǎn)化為有效的溫室氣體減排。由系統(tǒng)成本構(gòu)成的低報全額成本也必然會進一步增加。然而，在電力市場專家圈子之外，這個問題實際上是未知的。

供應(yīng)安全、就業(yè)影響和技術(shù)創(chuàng)新的影響是技術(shù)問題。然而，與系統(tǒng)成本相反，它們確實擁有自己的（如果相當(dāng)有限的）選區(qū)，這些選區(qū)確保至少在部分（如果不完善的）內(nèi)部化過程中考慮它們。

從以上分析，我們認為決策者必須將最重要的全部成本內(nèi)部化。

公眾的注意力并沒有廣泛地集中在空氣污染等問題上，在這些問題上，多年來穩(wěn)定的壓力積累起來，與遺傳因素和其他因素相結(jié)合，導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病和心力衰竭。這一過程的復(fù)雜性和持續(xù)時間使得覆蓋、報告、傳播和吸收相關(guān)信息變得更加困難。

在這種情況下，公眾、媒體和政策制定者容易受到注意力的偏見。每10年發(fā)生一次50人死亡的事故將導(dǎo)致媒體和政策的關(guān)注度超過1000例過早死亡，加上大量人口的發(fā)病率增加，因為在同一時間段內(nèi)污染程度不變。雖然無法計算和比較個人的痛苦，但為了改善總體福利而進行的冷靜思考表明，由于空氣污染造成的大量傷亡人數(shù)至少需要與罕見事故一樣多的關(guān)注。但是，輿論、社會力量政治壓力確保政策關(guān)注和資源不成比例地支持后者。