朱 光， 鮑曙光

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732; 2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

0 引言

1994年分稅制改革極大改變了中國(guó)中央和地方關(guān)系，收入的集權(quán)和支出分權(quán)導(dǎo)致不同層級(jí)地方政府的縱向財(cái)政不平衡和不同地區(qū)的橫向財(cái)力失衡(Martinez-Vazquez et al.; Zhao)[1,2]。橫向財(cái)力失衡會(huì)導(dǎo)致地區(qū)基本公共服務(wù)差距(Bahl)[3]，過(guò)大的差距可能會(huì)威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治穩(wěn)定(Knight and Li)[4]。為了彌補(bǔ)財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的橫向財(cái)力失衡，中國(guó)逐步建立了中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷增強(qiáng)。從1993年到2017年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付從2353億元增加到65052億元。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷增大，轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善，其均等作用不斷增強(qiáng)。轉(zhuǎn)移支付有效縮小了地區(qū)間財(cái)力差距，保證了基層政府基本公共服務(wù)提供能力。

轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方財(cái)力產(chǎn)生影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)地方支出行為產(chǎn)生影響。付文林和沈坤榮的研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付會(huì)影響地方公共支出結(jié)構(gòu)[5]。Stein[6]認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會(huì)激勵(lì)地方政府改變公共支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題倒逼中央政府。在當(dāng)前政府預(yù)算體系不夠完善、監(jiān)督機(jī)制不夠健全、縣級(jí)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度較大的條件下，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府產(chǎn)生顯著激勵(lì)作用。轉(zhuǎn)移支會(huì)降低公共產(chǎn)品的平均稅收價(jià)格，割斷地方政府成本和支出之間聯(lián)系，刺激地方政府公共支出過(guò)度擴(kuò)張。

轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出的影響主要圍繞“粘蠅紙效應(yīng)”。Deller and Maher[7]， Karnik and Lalvani[8]的研究分別以美國(guó)和印度為例，都發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付存在“粘蠅紙”效應(yīng)。大部分研究都認(rèn)為我國(guó)存在明顯的“粘蠅紙效應(yīng)”，即轉(zhuǎn)移支付是導(dǎo)致縣級(jí)政府支出規(guī)模擴(kuò)大的重要因素之一(楊龍見、徐琰超和尹恒；劉怡和劉維剛；劉暢和馬光榮)[9～11]。從支出結(jié)構(gòu)看，多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出結(jié)構(gòu)具有顯著的影響，但由于數(shù)據(jù)、研究方法和模型設(shè)置不同，研究結(jié)論不盡相同。Bergvall等[12]認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化了財(cái)政支出效應(yīng)，李丹和張俠[13]以國(guó)定扶貧縣為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)凈轉(zhuǎn)移支付影響程度從大到小分別是教育支出、行政管理支出和基本建設(shè)支出。但Egger et al．[14]則以德國(guó)為例，分析認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對(duì)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生負(fù)面影響。付文林[15]同樣認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴(kuò)大可能使地方財(cái)政支出更加偏向于行政性支出。付文林和沈坤榮[5]進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，地方政府會(huì)更多地將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出和政府消費(fèi)性支出，且支出需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)。

當(dāng)前研究增進(jìn)了我們對(duì)轉(zhuǎn)移支付和地方支出的認(rèn)識(shí)，但在一些地方仍需深化。一是數(shù)據(jù)上，當(dāng)前研究以省級(jí)層面研究為主，對(duì)省以下轉(zhuǎn)移制度支付的研究還比較少，特別是對(duì)縣級(jí)政府的研究有待加強(qiáng)；二是以往研究多集中研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共支出的線性影響，實(shí)際上，轉(zhuǎn)移支付可能存在對(duì)地方公共支出的非線性影響。當(dāng)縣級(jí)財(cái)政自給率不同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共支出的影響可能會(huì)存在差異。本文邊際貢獻(xiàn)在于一是以縣級(jí)政府作為研究對(duì)象，縣級(jí)政府是基本公共服務(wù)責(zé)任的主要承擔(dān)者，研究縣級(jí)政府支出行為無(wú)疑對(duì)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化更加具有實(shí)際意義，而且縣級(jí)政府?dāng)?shù)量更多，相較于省級(jí)來(lái)說(shuō)，樣本量更大，結(jié)論也更加穩(wěn)??；二是本文考慮財(cái)政獨(dú)立程度不同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共支出的影響可能存在的門檻效應(yīng)，分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的非線性影響，拓展轉(zhuǎn)移支付研究領(lǐng)域。基于以上考慮，本文利用1994～2007年縣級(jí)數(shù)據(jù)，分析我國(guó)轉(zhuǎn)移支付與地方公共支出結(jié)構(gòu)的非線性關(guān)系。

本文文章結(jié)構(gòu)如下：第二部分是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付與地方公共支出的理論分析和假設(shè)，第三部分是計(jì)量模型和數(shù)據(jù)說(shuō)明，第四部分是轉(zhuǎn)移支付與地方公共支出的實(shí)證結(jié)果及解釋，第五部分是研究結(jié)論和政策啟示。

1 理論分析和假設(shè)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)三十多年的飛速發(fā)展來(lái)源于中國(guó)特色分權(quán)模式對(duì)地方政府的有效激勵(lì)，這種激勵(lì)還得益于兩方面的體制安排：一是財(cái)政分權(quán)改革使地方政府掌握了一個(gè)地區(qū)主要的經(jīng)濟(jì)資源，獲得了剩余索取權(quán)和足夠經(jīng)濟(jì)資源來(lái)貫徹中央政府政策；二是上級(jí)控制下級(jí)人事權(quán)和認(rèn)命權(quán)，決定下級(jí)官員晉升賦予中央和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的絕對(duì)權(quán)威，以及GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制。財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)形成中國(guó)特色分權(quán)體系，極大提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要制度根源(Qian and Weingast; Qian and Roland)[16,17]。同時(shí)，財(cái)政分權(quán)及相應(yīng)的政績(jī)考核體系直接決定了地方政府的利益動(dòng)機(jī)和行為模式，對(duì)地方政府行為產(chǎn)生顯著影響。

中國(guó)式分權(quán)體系促進(jìn)了三十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，但其對(duì)社會(huì)環(huán)境等方面的消極作用日趨凸顯，分權(quán)的代價(jià)問(wèn)題也引起學(xué)界關(guān)注(周黎安；王永欽等)[18,19]，包括地區(qū)基本公共服務(wù)差距顯著、社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后、環(huán)境污染較為嚴(yán)重等問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政績(jī)考核內(nèi)容的主要方面，其對(duì)地方政府官員的仕途具有重要影響, 官員晉升加上任期的有限性必然會(huì)引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府將更多的精力和資源投入能夠短時(shí)間內(nèi)拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性領(lǐng)域，從而擠占政府的基本公共服務(wù)服務(wù)支出，造成基本公共服務(wù)提供缺失或者不足。傅勇和張晏[20]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)和政績(jī)考核的地方競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲，地方政府更加偏好基本建設(shè)支出，而尹恒和朱虹[21]研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最大化為目標(biāo)，必然導(dǎo)致財(cái)政支出忽略基本公共產(chǎn)品提供，導(dǎo)致支出生產(chǎn)性偏向和支出結(jié)構(gòu)扭曲。因此，公共支出“重投資、輕服務(wù)”是中國(guó)式分權(quán)體系下地方政府的優(yōu)先選擇。

轉(zhuǎn)移支付制度是中央地方關(guān)系重要組成部分，對(duì)地方政府行為存在顯著影響，其會(huì)強(qiáng)化或者弱化地方政府行為選擇，因而會(huì)對(duì)地方公共支出產(chǎn)生影響。轉(zhuǎn)移支付這種強(qiáng)化或弱化作用，可能與地方財(cái)政獨(dú)立程度密切相關(guān)。具體來(lái)講，中國(guó)存在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，我國(guó)地方政府因?yàn)樽非笳卫?，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而，財(cái)政分權(quán)會(huì)使得公共支出更加偏好能夠帶來(lái)短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的生產(chǎn)性支出項(xiàng)目，相對(duì)忽略了縣級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任的基本公共服務(wù)支出領(lǐng)域。當(dāng)?shù)胤截?cái)政自給率相對(duì)較低時(shí)，地方財(cái)力不足，地方政府更多依賴轉(zhuǎn)移支付資金用于基本建設(shè)支出，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施支出刺激作用更強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政自給率的不斷提高，社會(huì)穩(wěn)定和民生越來(lái)越成為政績(jī)考核新亮點(diǎn)，因而基本公共服務(wù)支出越來(lái)越成為地方政府支出的重點(diǎn)內(nèi)容。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出既是縣級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，也是政績(jī)考核的重點(diǎn)內(nèi)容之一，因而地方政府會(huì)積極保障文教衛(wèi)生支出。地方政府越注重基本公共服務(wù)和民生，則轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)促進(jìn)作用越強(qiáng)，因此，轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著促進(jìn)和提高地方政府基本公共服務(wù)支出。

行政管理支出也有利于保證地方政府正常運(yùn)行，維護(hù)地方政權(quán)穩(wěn)定，建立本地政治支持網(wǎng)絡(luò)，因而轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)顯著促進(jìn)地方政府行政管理支出的增加。社會(huì)保障支出關(guān)系居民享有的基本公共服務(wù)，但其在短期內(nèi)不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，且社會(huì)保障支出剛性強(qiáng)，地方政府支出也較為謹(jǐn)慎。因而，只有當(dāng)?shù)胤截?cái)力增強(qiáng)和財(cái)政自給率提高后，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方社會(huì)保障支出的促進(jìn)作用才相對(duì)較為顯著。

從基本公共服務(wù)提供結(jié)果看，在財(cái)政自給率較低地區(qū)，地方政府可能會(huì)擠占甚至挪用用于基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付資金，優(yōu)先投入基本建設(shè)等生產(chǎn)性領(lǐng)域，從而不利于這些地區(qū)基本公共服務(wù)提供，而在財(cái)政自給率高低地區(qū)，地方可支配財(cái)力較為充足，因而轉(zhuǎn)移支付資金可以更多用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，從而有利于這些地區(qū)基本公共服務(wù)提供。這兩類地區(qū)的對(duì)比可以得出一個(gè)結(jié)論：轉(zhuǎn)移支付不利于財(cái)政獨(dú)立程度較弱地區(qū)的基本公共服務(wù)提供，促進(jìn)了財(cái)政獨(dú)立程度較高地區(qū)的基本公共服務(wù)提供，從而不利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

根據(jù)前面理論推導(dǎo)分析，本文可以得到以下幾個(gè)假設(shè)。

假設(shè)1轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出的影響存在門檻效應(yīng)。

假設(shè)2轉(zhuǎn)移支付對(duì)不同公共支出項(xiàng)目影響不同，中國(guó)式分權(quán)改革帶來(lái)公共支出結(jié)構(gòu)偏好，轉(zhuǎn)移支付則進(jìn)一步強(qiáng)化了地方公共支出行為偏好。

假設(shè)3我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的門檻效應(yīng)存在地區(qū)差異，轉(zhuǎn)移支付不能有效激勵(lì)財(cái)政欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供基本公共服務(wù)，不利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，因而轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上與基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)激勵(lì)不相容。

2 模型和數(shù)據(jù)

2.1 數(shù)據(jù)、指標(biāo)和模型

2.1.1 數(shù)據(jù)說(shuō)明和數(shù)據(jù)選取

本文使用1994～2007年全國(guó)縣級(jí)數(shù)據(jù)，包括縣及縣級(jí)市。市轄區(qū)由于區(qū)劃變動(dòng)頻繁，且職能和責(zé)任與其他縣級(jí)單位區(qū)別很大，故舍去。本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于1994～207年《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、2001～2007年《中國(guó)縣市社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和2000～2007年《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文對(duì)原始數(shù)據(jù)做了如下處理：對(duì)變量存在缺失值的，采取前后兩年平均值方法填補(bǔ)缺漏值；刪除各變量為負(fù)值或者仍然存在缺漏值的縣級(jí)單位；因面板門檻模型要求平衡面板數(shù)據(jù)，刪除數(shù)據(jù)年份不足14年的縣級(jí)單位。最終得到本文分析樣本。

2.1.2 模型設(shè)置

為了驗(yàn)證轉(zhuǎn)移支付和公共支出可能存在的非線性關(guān)系，本文采用hansen[22]的面板門檻模型進(jìn)行分析，其實(shí)質(zhì)是捕捉模型可能發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化以及變量之間非線性關(guān)系。本文分析轉(zhuǎn)移支付與公共支出的關(guān)系，模型設(shè)定如下：

Yi,t=αi+β1Ti,t(Selfi,t≤δ1)+

β2Ti,t(δ1

(1)

其中，Yi,t表示分項(xiàng)財(cái)政支出，包括行政管理支出admi,t、文教衛(wèi)生支出wenjiaoi,t、社會(huì)保障支出secui,t和基本建設(shè)支出coni,t四類，分別用人均行政管理支出、人均文教衛(wèi)生支出、人均社會(huì)保障支出和人均基本建設(shè)支出衡量。i和t分別表示縣級(jí)單位和年份。

Ti,t表示關(guān)注變量轉(zhuǎn)移支付，這也是本文研究的關(guān)鍵變量。本文采用人均轉(zhuǎn)移支付與每年平均人均轉(zhuǎn)移支付額的比值衡量轉(zhuǎn)移支付水平。

self為門檻變量，本文選取門檻變量為地方財(cái)政自給率，用地方自有收入占財(cái)政支出的比重衡量，反映地方財(cái)政財(cái)力和財(cái)政獨(dú)立程度，分析不同財(cái)政自給率情況下，轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出的影響。δ為特定門檻值。

Xi,t為控制變量?？紤]到各地區(qū)縣級(jí)政府之間差異性，根據(jù)袁飛等[23]、付文林和沈坤榮[5]的研究，本文選取部分對(duì)公共支出有潛在影響的變量作為控制變量，包括：(1)財(cái)政分權(quán)程度，用來(lái)反映財(cái)政分權(quán)改革對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響，根據(jù)前面分析，本文預(yù)期財(cái)政分權(quán)對(duì)不同公共支出的影響存在差異，借鑒傅勇和張晏[19]、李伶俐[24]等人的做法，利用縣級(jí)本級(jí)人均財(cái)政支出與地方、中央本級(jí)人均財(cái)政支出之和的比值來(lái)測(cè)算財(cái)政分權(quán)；(1)縣級(jí)地區(qū)發(fā)展水平和富裕程度，用本縣人均GDP表示；(2)第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重，用來(lái)衡量縣級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響；(3)人口密度，用來(lái)衡量人口集聚程度對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響；(4)人口規(guī)模，用來(lái)表示公共服務(wù)需求因素對(duì)公共支出的影響；(5)城鎮(zhèn)化水平，用非農(nóng)人口比重占總?cè)丝诒戎睾饬?，用?lái)表示人口分布和化偏向支出政策對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響；(6)人均財(cái)政供養(yǎng)人口，用來(lái)衡量政府規(guī)模對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響；(7)地區(qū)與年份的交乘項(xiàng)：地方政府本身在特有文化、制度和人少民族比重等方面存在差異，為進(jìn)一步控遺漏變量可能導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，本文進(jìn)一步加入省份與年份的交乘項(xiàng)，以控制遺漏變量問(wèn)題。具體變量描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

3 實(shí)證結(jié)果及解釋

從前面分析可以看出，本文主要運(yùn)用面板門檻模型分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出可能存在的非線性關(guān)系。以往轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出影響的研究局限于分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出線性關(guān)系，而忽視了地方政府獨(dú)立程度因素對(duì)地方公共支出行為的影響，不同財(cái)政自給能力可能會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付與公共支出的關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。參考曾明等[25]的研究，本文設(shè)置財(cái)政自給率作為門檻變量，運(yùn)用面板門檻模型，研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)可能的非線性影響。

表2 變量平穩(wěn)性檢驗(yàn)

3.1 面板平穩(wěn)性檢驗(yàn)

面板門檻模型首先要求模型變量為平穩(wěn)變量，因而本文首先對(duì)模型的相關(guān)變量進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)。本文采用LLC和PP-Fisher進(jìn)行兩類檢驗(yàn)，結(jié)果如表2所示。根據(jù)表2，除人均地區(qū)生產(chǎn)總值外，所有自變量均為平穩(wěn)數(shù)據(jù)，對(duì)人均地區(qū)生產(chǎn)總值取差分，進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，差分項(xiàng)滿足平穩(wěn)性要求。因而，變量平穩(wěn)性滿足面板門檻模型回歸要求。

3.2 門檻效應(yīng)顯著性和置信區(qū)間估計(jì)

在前面分析基礎(chǔ)上，本文選取人均行政管理支出、基本建設(shè)支出、文教衛(wèi)生支出和社會(huì)保障支出作為因變量，財(cái)政自給率作為門檻變量，利用stata 14.0軟件進(jìn)行實(shí)證分析。門檻模型首先要確定門檻個(gè)數(shù)，本文采用“自抽樣法”計(jì)算F值和P值，得到門檻個(gè)數(shù)和門檻的估計(jì)結(jié)果。根據(jù)表3，各個(gè)模型都存在雙重門檻效應(yīng)，且在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著，因而公共支出體現(xiàn)出顯著的門檻效應(yīng)，在不同人均GDP水平和財(cái)政自給率下，轉(zhuǎn)移支付與公共支出均存在顯著的非線性關(guān)系，這證實(shí)了本文假設(shè)一“移支付對(duì)公共支出的影響存在門檻效應(yīng)”。財(cái)政自給率不同，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響存在差異，轉(zhuǎn)移支付與公共支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系并非線性關(guān)系，而是非線性關(guān)系。根據(jù)表3，下文采用雙重門檻模型進(jìn)行分析。

表3 門檻效應(yīng)檢驗(yàn)及門檻值估計(jì)結(jié)果

3.3 面板門檻模型估計(jì)結(jié)果分析

基于門檻值，本文利用面板雙重門檻模型進(jìn)行參數(shù)估計(jì)，結(jié)果如表4所示。根據(jù)表4，轉(zhuǎn)移支付與不同公共支出項(xiàng)目之間存在顯著的門檻效應(yīng)。因而在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，要考慮對(duì)不同財(cái)政自給率的影響。

從財(cái)政分權(quán)指標(biāo)系數(shù)看，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)均顯著促進(jìn)了各項(xiàng)公共支出規(guī)模的擴(kuò)張，其對(duì)基本建設(shè)支出的促進(jìn)作用更為顯著，這也證實(shí)了中國(guó)式分權(quán)改革確實(shí)帶來(lái)公共支出結(jié)構(gòu)的偏向。以財(cái)政自給率為門檻值的回歸結(jié)果同樣表明，轉(zhuǎn)移支付對(duì)不同公共支出項(xiàng)目的影響存在差異。根據(jù)表4，在不同財(cái)政獨(dú)立程度下，轉(zhuǎn)移支付顯然與不同公共支出項(xiàng)目同樣存在非線性關(guān)系。換言之，當(dāng)?shù)胤截?cái)政自給率較低時(shí)，轉(zhuǎn)移支付提高了基本建設(shè)支出和行政管理支出的規(guī)模，而降低了文教衛(wèi)生和社會(huì)保障支出，從而在某種程度上強(qiáng)化了地方政府行為選擇和公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲，但當(dāng)?shù)胤截?cái)政自給率不斷提高后，轉(zhuǎn)移支付提高了文教衛(wèi)生支出和社會(huì)保障支出，轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了財(cái)政自給率高的地區(qū)的基本公共服務(wù)提供，但其對(duì)基本建設(shè)和行政管理支出的促進(jìn)作用更加顯著，未能扭轉(zhuǎn)地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。這驗(yàn)證了本文假設(shè)二的結(jié)論。從各公共支出項(xiàng)目看，在不同財(cái)政獨(dú)立程度下，轉(zhuǎn)移支付都顯著提高了基本建設(shè)和行政管理支出的比重，且其系數(shù)大于文教衛(wèi)生和社會(huì)保障支出。因而轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府行為選擇，未能有效改善地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。

表4 基于財(cái)政自給率的轉(zhuǎn)移支付與公共支出回歸結(jié)果

分不同公共支出項(xiàng)目看，轉(zhuǎn)移支付提高了基本建設(shè)支出規(guī)模，且其作用隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷增強(qiáng)。其原因在于以GDP增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的“官員晉升錦標(biāo)賽”帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施投資偏好。地方政府熱衷于GDP，而基礎(chǔ)設(shè)施既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵“瓶頸”，又能在官員任期有限時(shí)間內(nèi)迅速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高GDP。在財(cái)政自給率低時(shí)，地方財(cái)力不足，因而地方會(huì)將轉(zhuǎn)移支付資金用于基本建設(shè)支出。經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步“起飛”后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求更加強(qiáng)烈，因而在財(cái)政自給率高的地區(qū)，地方政府會(huì)將更多的轉(zhuǎn)移支付資金用于生產(chǎn)性領(lǐng)域，滿足“官員晉升錦標(biāo)賽”的需求(周黎安)[26]。

在不同財(cái)政獨(dú)立程度下，轉(zhuǎn)移支付先降低后提高了文教衛(wèi)生規(guī)模，這表明地方政府自有財(cái)力情況會(huì)顯著影響地方政府行為選擇，當(dāng)?shù)胤秸杂胸?cái)力不足，存在嚴(yán)重轉(zhuǎn)移支付依賴時(shí)，地方政府基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政績(jī)需要，不得不壓縮轉(zhuǎn)移支付用于基本公共服務(wù)的資金，甚至挪用轉(zhuǎn)移支付資金用于基本建設(shè)支出，從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給不足；而當(dāng)?shù)胤秸杂胸?cái)力充足，財(cái)政自給率高時(shí)，地方政府可支配財(cái)政資源較多，同時(shí)這些地區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入高，轄區(qū)居民對(duì)文教衛(wèi)生等方面服務(wù)的要求也高，民生正日漸成為新的“政績(jī)亮點(diǎn)”，因而地方政府自有財(cái)力可以更好滿足基本建設(shè)和行政管理支出的需要，轉(zhuǎn)移支付資金可以更多用于文教衛(wèi)生支出，從而促進(jìn)基本公共服務(wù)提供?？梢姡鳛橹醒牒偷胤疥P(guān)系的重要組成部分，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系未能為財(cái)政欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府提供有效的激勵(lì)，未能引導(dǎo)地方政府，特別是轉(zhuǎn)移支付依賴較大的地區(qū)提供基本公共服務(wù)，從而對(duì)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生消極影響。這進(jìn)一步驗(yàn)證了本文假設(shè)三的結(jié)論。

轉(zhuǎn)移支付對(duì)社會(huì)保障支出規(guī)模的影響，存在和文教衛(wèi)生支出類似的趨勢(shì)，其先降低后提高了社會(huì)保障支出規(guī)模。其原因可能在于當(dāng)財(cái)政自給率較低時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金更多用于基本建設(shè)等生產(chǎn)性領(lǐng)域，擠占了社會(huì)保障支出，且社會(huì)保障支出剛性強(qiáng)，地方政府支出較為謹(jǐn)慎。但隨著財(cái)政自給率提高，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平提高，社會(huì)和居民對(duì)基本醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務(wù)的要求越來(lái)越高，因而在財(cái)政自給率較高時(shí)，轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著提高社會(huì)保障支出規(guī)模。

轉(zhuǎn)移支付提高了地方行政管理支出規(guī)模，且隨著人均GDP的不斷提高，其刺激作用愈加顯著。行政管理支出屬于非生產(chǎn)性支出，轉(zhuǎn)移支付的正向作用不利于優(yōu)化地方政府公共支出結(jié)構(gòu)。其原因可能是：一是行政管理支出是維護(hù)地方政權(quán)穩(wěn)定和地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，而且提高行政管理支出可以提高政府行政人員福利水平，有利于地方官員建立本地政治支持網(wǎng)絡(luò)，在地方預(yù)算管理體制不夠完善和地方支出兼顧約束機(jī)制難以有效建立的背景下，地方政府可能會(huì)進(jìn)一步增加行政管理支出。

從轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)地區(qū)差異影響來(lái)看，在財(cái)政自給率較低的地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府行為選擇，不利于基本公共服務(wù)的提高，但當(dāng)財(cái)政自給率達(dá)到一定水平后，轉(zhuǎn)移支付雖然未能根本上改善了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，但促進(jìn)了這些地區(qū)的文教衛(wèi)生支出和社會(huì)保障支出，因而在一定程度上有利于基本公共服務(wù)提供?？梢?，轉(zhuǎn)移支付不能有效激勵(lì)財(cái)政自給率地區(qū)提供基本公共服務(wù)，反而促進(jìn)了財(cái)政自給率高的地區(qū)的基本公共服務(wù)提供，因而轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出影響的存在地區(qū)差距，考慮到財(cái)政自給率低大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政自給率高大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的門檻效應(yīng)存在地區(qū)差異，轉(zhuǎn)移支付不能有效激勵(lì)財(cái)政欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供基本公共服務(wù)，不利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。這驗(yàn)證了本文假設(shè)三的結(jié)論。轉(zhuǎn)移支付體系存在缺陷，無(wú)法為基本公共服務(wù)均等化提供穩(wěn)定制度保障，因而轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上與基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)激勵(lì)不相容。

從其他控制變量看，財(cái)政分權(quán)系數(shù)為正，與理論分析相符，財(cái)政分權(quán)顯著促進(jìn)了地方公共支出規(guī)模的擴(kuò)張，但對(duì)基本建設(shè)支出的刺激作用最為顯著。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)存在顯著影響，但其系數(shù)相對(duì)較小。工業(yè)占GDP的比重顯著提高了各項(xiàng)公共支出規(guī)模，而農(nóng)業(yè)占GDP的比重則不利于公共支出各項(xiàng)目規(guī)模的提高。城鎮(zhèn)化率、人口規(guī)模和人均財(cái)政供養(yǎng)人口對(duì)不同公共支出項(xiàng)目的影響存在差異，但人口密度對(duì)公共支出不存在顯著影響。

總體來(lái)看，當(dāng)前很多研究都證實(shí)，轉(zhuǎn)移支付有效促進(jìn)了地方財(cái)力均等和基本公共服務(wù)均等(尹恒、朱虹；鮑曙光)[27,28]，但從本文研究結(jié)論看，轉(zhuǎn)移支付雖然從均等現(xiàn)實(shí)財(cái)政責(zé)任視角推進(jìn)了基本公共服務(wù)提供，但其并未為基本公共服務(wù)均等化提供激勵(lì)機(jī)制和制度保障，從這一層面上講，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)與基本公共服務(wù)均等化激勵(lì)不相容。這可能是當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付均等效果仍受到很多人質(zhì)疑的重要原因。

3.4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

財(cái)政自給率代表是地方自有財(cái)政資源豐裕程度，其與一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。無(wú)論是從相關(guān)系數(shù)，還是以人均GDP作為因變量，財(cái)政自給率作為自變量進(jìn)行最小二乘法的回歸結(jié)果來(lái)看，人均GDP和財(cái)政自給率均在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著正相關(guān)。因而，本文以人均GDP作為門檻變量進(jìn)行面板門檻模型。從其估計(jì)結(jié)果看，兩者估計(jì)結(jié)果基本一致。首先，根據(jù)表5，面板門檻模型均存在雙重門檻效應(yīng)，與表3結(jié)果一致。

表5 門檻效應(yīng)檢驗(yàn)及門檻值估計(jì)結(jié)果

其次，以人均GDP為門檻變量的回歸結(jié)果，轉(zhuǎn)移支付對(duì)各公共支出項(xiàng)目的影響，與以財(cái)政自給率為門檻變量的回歸結(jié)果基本一致，轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出的影響極其演變趨勢(shì)也較為相似。表6的結(jié)果驗(yàn)證了本文假設(shè)一、假設(shè)二和假設(shè)三的結(jié)論，也證實(shí)了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

表6 基于人均GDP的轉(zhuǎn)移支付與公共支出回歸結(jié)果

4 研究結(jié)論和政策啟示

本文利用1994～2007年縣級(jí)數(shù)據(jù)，以財(cái)政自給率作為門檻變量，基于雙重面板門檻模型，分析了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付與地方公共支出的非線性關(guān)系。研究結(jié)果如下：

第一，轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出影響存在顯著的門檻效應(yīng)，財(cái)政自給率不同，轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出的影響不同。

第二，轉(zhuǎn)移支付顯著影響了地方政府支出偏好和支出行為，當(dāng)財(cái)政自給率較低時(shí)，轉(zhuǎn)移支付提高了基本建設(shè)支出和行政管理支出規(guī)模，而降低了文教衛(wèi)生和社會(huì)保障支出規(guī)模，從而在某種程度上強(qiáng)化了地方政府行為選擇和公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲，但當(dāng)財(cái)政自給率達(dá)到一定水平后，轉(zhuǎn)移支付反而提高了文教衛(wèi)生支出和社會(huì)保障支出，但其對(duì)基本建設(shè)和行政管理支出的刺激作用仍然更加顯著，因而未能扭轉(zhuǎn)地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。

第三，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共支出的影響存在地區(qū)差異，轉(zhuǎn)移支付不能有效激勵(lì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供基本公共服務(wù)，反而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)提供，不利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從這一層面上講，轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上與基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)激勵(lì)不相容。

本文研究結(jié)論具有一定政策啟示。

首先，轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮作用前提在于地方一定的財(cái)政獨(dú)立程度，因而需要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)的關(guān)系，合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政獨(dú)立程度。根據(jù)本文研究結(jié)論，財(cái)政自給率較高是轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮均等化作用的前提。當(dāng)?shù)胤秸杂胸?cái)力不足，且缺乏約束監(jiān)督機(jī)制的情況下，轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)起到反向的消極影響。從另外一個(gè)側(cè)面將，財(cái)政自給率低意味著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大，這會(huì)降低地方財(cái)政獨(dú)立程度，加劇地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府財(cái)政努力度下降、支出效率降低，不利于提高地方政府積極性。因而，可以考慮將一部分不適合較低層級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)轉(zhuǎn)移至較高層級(jí)政府，同時(shí)在規(guī)范政府預(yù)算制度的基礎(chǔ)上賦予地方政府一定的征稅權(quán)和發(fā)債權(quán)，健全和完善縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步確定轉(zhuǎn)移支付適度規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付適度規(guī)模的確定要以不降低中央政府宏觀調(diào)控能力為底線。

最后，要構(gòu)建激勵(lì)相容的轉(zhuǎn)移支付體系，避免地方政府機(jī)會(huì)主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移支付不僅要均衡地區(qū)財(cái)力，為地方基本公共服務(wù)提供財(cái)力保障，更要構(gòu)建激勵(lì)相容的轉(zhuǎn)移支付體系，為地方政府基本公共服務(wù)提供激勵(lì)約束機(jī)制和制度保障。在增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度的同時(shí)，要有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。可以考慮推進(jìn)績(jī)效轉(zhuǎn)移支付改革，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付體系，創(chuàng)造一個(gè)對(duì)結(jié)果問(wèn)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制。