劉鐵龍，李曉春，劉 濤

（陜西省江河水庫工作中心，陜西 西安 710016）

1 陜西省渭河水量調(diào)度的發(fā)展歷程

1.1 起步階段（2006年～2009年）

2006年，根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》要求，渭河作為黃河水量調(diào)度重要組成部分，納入黃河水量統(tǒng)一調(diào)度管理，拉開了陜西省渭河水量調(diào)度的序幕。在水資源供需矛盾突出、法令法規(guī)與體制機制不健全的情況下，為做好渭河水量調(diào)度工作，同年，陜西省水利廳出臺《渭河水量調(diào)度管理暫行辦法》，初步對渭河水量統(tǒng)一調(diào)度提出了規(guī)范性要求。2008年3月1日，省政府頒布施行《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》，確立了流域與區(qū)域管理相結(jié)合的調(diào)度管理體制，對渭河水量統(tǒng)一調(diào)度的范圍、原則、調(diào)度計劃與方案的制定、各級政府及部門的責(zé)任等進行了明確規(guī)定。該階段渭河水量調(diào)度的初步目標(biāo)是保證渭河干流各重點國控、省控斷面一定基流，確保渭河不斷流。

這個階段為渭河水量統(tǒng)一調(diào)度的起步階段，水量調(diào)度以防止渭河斷流為主要目標(biāo)，通過協(xié)調(diào)上下游、左右岸用水，基本實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，規(guī)范化調(diào)度初見規(guī)模，但同時也存在基礎(chǔ)工作薄弱、管理手段落后、調(diào)度精細(xì)化程度不高、體制機制不完善等問題。

1.2 發(fā)展完善階段（2009年～2012年）

為進一步規(guī)范和細(xì)化渭河水量調(diào)度工作，提高渭河水量調(diào)度水平，陜西省水利廳依據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》和《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合陜西省渭河水量調(diào)度工作實際，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，2010年編制了《陜西省渭河應(yīng)急水量調(diào)度預(yù)案》，2011年1月1日印發(fā)實施《陜西省渭河水量調(diào)度實施細(xì)則》，渭河水量調(diào)度法規(guī)體系不斷完善，為有效實施渭河水量調(diào)度提供重要保障。

這一階段規(guī)范化管理不斷深入，調(diào)度范圍不斷向全流域拓展，規(guī)定了干流及主要支流各重點控制斷面最小下泄流量指標(biāo)和達標(biāo)保證率，水量調(diào)度年度調(diào)度計劃和月、旬調(diào)度方案不斷細(xì)化，調(diào)度責(zé)任制進一步落實，用水計劃與資料報送進一步規(guī)范，流域計劃用水制度全面建立，著手開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)研究前期工作調(diào)研。

1.3 管理提升階段（2012年至今）

2013年1月1日省政府頒布實施了《陜西省渭河流域管理條例》，進一步確立了渭河水量調(diào)度的法律地位，水量調(diào)度步入了科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化管理階段。隨著十八大生態(tài)文明建設(shè)的大力推進，2016年，省水利廳對渭河寶雞段實施生態(tài)調(diào)度試點，將林家村斷面最小流量指標(biāo)由2 m3/s提高到5 m3/s，生態(tài)調(diào)度成效顯著，在此基礎(chǔ)上，陜西省水利廳印發(fā)了《陜西省基于生態(tài)流量保障的水量調(diào)度方案》，水量調(diào)度工作從防斷流調(diào)度逐步提升到生態(tài)水量調(diào)度。

這一階段，調(diào)度管理單位對渭河水量調(diào)度以來存在的問題進行了詳細(xì)總結(jié)、分析，聯(lián)合中國水科院、黃科院、西安理工大學(xué)等開展了《渭河可調(diào)水量分析與調(diào)度機制研究》等大量的基礎(chǔ)研究，將河流生態(tài)需水納入水量調(diào)度范圍，嚴(yán)格計劃用水制度，進一步優(yōu)化調(diào)度目標(biāo)，有力地協(xié)調(diào)了上下游生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，實現(xiàn)了“三水統(tǒng)籌”和渭河干流連續(xù)十四年不斷流、也未出現(xiàn)小流量預(yù)警事件目標(biāo)，達到了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度的要求，維護了渭河健康生命，為流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了有效支撐。

2 渭河水量調(diào)度實施效果評估

2.1 渭河水量調(diào)度社會效果分析

2.1.1 遏制斷流保證了河道生態(tài)基流

1980年以來，渭河有一半以上年份斷流，20世紀(jì)90年代渭河斷流現(xiàn)象明顯加劇，斷流頻次增加，斷流時間延長，斷流長度也逐漸增加；2006年渭河實施統(tǒng)一調(diào)度后，華縣斷面至今未出現(xiàn)斷流情況，斷流情況明顯得到遏制。

在不考慮水量調(diào)度情況下，2006年～2015年渭河華縣斷面每年都將出現(xiàn)斷流，10年平均斷流天數(shù)為4 d，因此，若不進行水量統(tǒng)一調(diào)度，渭河斷流現(xiàn)象雖受來水影響有所緩解但仍將持續(xù)斷流。

2006年渭河實施統(tǒng)一調(diào)度后，華縣斷面至今未出現(xiàn)斷流情況。從華縣斷面各級日均流量統(tǒng)計情況看，2006年實施渭河統(tǒng)一調(diào)度后，華縣斷面日均最小流量均大于12 m3/s，全年日均流量小于25 m3/s的天數(shù)明顯趨減，全年日均流量大于20 m3/s的保證率達到95%。在2009年～2010年渭河陜西省入境實測徑流量偏少的情況下，華縣出境斷面非汛期最小流量為47.3 m3/s，全年日均流量大于50 m3/s的天數(shù)達到286 d，極大的保證了河道生態(tài)基流要求。

2.1.2 有效滿足渭河控制指標(biāo)要求

經(jīng)過對渭河流域調(diào)度以來調(diào)度期平均耗水量與調(diào)度控制指標(biāo)對比分析（見表1），渭河流域調(diào)度期平均耗水量占調(diào)度控制指標(biāo)的81%，其中渭河干流調(diào)度期平均耗水量占調(diào)度控制指標(biāo)的82%，涇河調(diào)度期耗水量占調(diào)度控制指標(biāo)的82%，北洛河調(diào)度期耗水量占調(diào)度控制指標(biāo)62%。調(diào)度期耗水量均滿足黃委下達的控制指標(biāo)要求。

表1 渭河流域調(diào)度以來調(diào)度期平均耗水量與調(diào)度控制指標(biāo)對比分析表 單位：萬m3

2006年～2016年調(diào)度期，渭河流域陜西省入境控制站北道、楊家坪、雨落坪三站實測入境水量平均為6.21億m3，同期出境控制站華縣斷面平均實測水量21.92億m3，超出渭河流域陜西省出境控制指標(biāo)19.74億m3的11.02%。其中，在2008年～2011年以及2015年～2016年調(diào)度期渭河入境水量未達到黃委會要求的入省控制指標(biāo)的情況下，根據(jù)實時水情、雨情、旱情、墑情、水庫蓄水量及用水情況，對已下達的月水量調(diào)度方案作出調(diào)整，制訂并下達旬水量調(diào)度方案，在必要時下達實時調(diào)度指令，通過精細(xì)調(diào)度，同期渭河出陜水量均滿足入黃水量控制指標(biāo)要求，且超出指標(biāo)要求比例最大達31.5%（2009年～2010年）。

2.1.3 有效統(tǒng)籌了各部門用水

渭河水量統(tǒng)一調(diào)度促進了各部門用水優(yōu)化分配和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)水改造，保障了城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排滿足了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水，實現(xiàn)了“三水”統(tǒng)籌。由于渭河流域水量調(diào)度后來水和調(diào)度前來水有所不同，為便于進行對比，先考慮調(diào)度前后來水與各部門耗水之間關(guān)系，按照來水條件統(tǒng)一的情況進行分析計算，再根據(jù)調(diào)度前后各部門耗水趨勢計算出調(diào)度前后耗水量變化情況。經(jīng)對比分析計算，統(tǒng)一來水條件下，渭河實施水量調(diào)度后平均地表總耗水量（不含北洛河）較調(diào)度前增加0.08億m3，其中農(nóng)業(yè)平均耗水量由調(diào)度前的10.64億m3減少到10.63億m3，工業(yè)平均耗水量由調(diào)度前的2.87億m3減少到1.39億m3，生活和生態(tài)耗水量由調(diào)度前的1.60億m3增加到3.17億m3[1]。

2.2 渭河水量調(diào)度生態(tài)環(huán)境效果分析

2.2.1 緩解和改善了渭河干流水環(huán)境狀況

根據(jù)2001年～2016年陜西省環(huán)境狀況公報，經(jīng)對陜西省渭河干流13個水質(zhì)監(jiān)測斷面水質(zhì)變化情況進行統(tǒng)計，調(diào)度前13個斷面中10個斷面平均水質(zhì)為劣V類；調(diào)度后渭河干流監(jiān)測斷面中平均22.8%達到Ⅱ類～Ⅲ類，29.7%的斷面水質(zhì)達到Ⅳ～Ⅴ類，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面?zhèn)€數(shù)減少到6個?？傊瑢嵤┪己铀空{(diào)度后尤其是2011年后渭河干流河流水質(zhì)持續(xù)改善，主要污染物濃度明顯持續(xù)下降。

2.2.2 主要控制斷面生態(tài)流量得到保障

經(jīng)對調(diào)度前后林家村、魏家堡、咸陽、臨潼、華縣5個控制斷面生態(tài)基流情況進行分析，在渭河干流調(diào)度前后來水變化不大的情況下，林家村、魏家堡、咸陽、臨潼、華縣等斷面水量調(diào)度后非汛期平均流量較水量調(diào)度前統(tǒng)計時段內(nèi)的平均流量提高了34%～117%，滿足了河道低限生態(tài)流量要求，尤其是魏家堡斷面增加了117%，華縣斷面調(diào)度后非汛期較調(diào)度前平均增加約28%，實現(xiàn)了連續(xù)10年尤其是枯水年份不斷流，保障了河道的生態(tài)基流，較好地兼顧了工農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)環(huán)境用水。

2.2.3 調(diào)度河段水功能區(qū)水質(zhì)得到改善。

根據(jù)《陜西省水資源公報》（2008—2016年），渭河平均評價河長957 km，其中平均水質(zhì)達到Ⅱ類～Ⅲ類的河長占54.2%，Ⅳ～Ⅴ類平均河長占22.3%，劣Ⅴ類水質(zhì)河長占23.5%。渭河水量調(diào)度改變了非汛期水量的年內(nèi)分配，非汛期水質(zhì)得到明顯改善，渭河水質(zhì)狀況整體持續(xù)好轉(zhuǎn)，水體功能得到一定的改善。2008年～2016年渭河干流水功能區(qū)水質(zhì)評價情況見表2。

表2 2008年～2016年渭河干流水功能區(qū)水質(zhì)評價情況

2.3 渭河水量調(diào)度經(jīng)濟效益分析

經(jīng)初步分析，陜西省渭河流域?qū)嵤┧拷y(tǒng)一調(diào)度10余年來，初步估算產(chǎn)生的總經(jīng)濟效益約為778.55億元，年均效益70.78億元。其中工業(yè)總供水效益為491.49億元，城鎮(zhèn)綜合生活總供水效益為249.26億元，河道內(nèi)生態(tài)供水總效益為37.8億元[1]。

2.4 渭河水量調(diào)度管理效果分析

渭河水量調(diào)度遵循總量控制、斷面流量控制、分級管理、分級負(fù)責(zé)的原則，實行年度水量調(diào)度計劃與月、旬水量調(diào)度方案和實時調(diào)度指令相結(jié)合的調(diào)度方式。自2006年實施渭河水量調(diào)度以來，以用水總量和斷面流量雙控制為核心，以關(guān)中九大灌區(qū)和黑河金盆水庫統(tǒng)一調(diào)度為重點，加強需水分析和計劃用水管理，強化調(diào)度責(zé)任落實，初步建立了流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，不斷完善了水量調(diào)度規(guī)章制度，構(gòu)建了完善的水量調(diào)度協(xié)調(diào)協(xié)商與監(jiān)督檢查和情況通報機制，加強調(diào)度管理與監(jiān)督檢查，將水量調(diào)度工作納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，不斷提高調(diào)度方案執(zhí)行力，實現(xiàn)了渭河連續(xù)十年不斷流、水環(huán)境得到改善、最小流量和總量控制指標(biāo)達到黃委規(guī)定要求的階段目標(biāo)。目前渭河流域內(nèi)已基本建立了計劃用水制度，調(diào)度所涉及的八市區(qū)、關(guān)中九大灌區(qū)和黑河金盆水庫管理單位均能按要求執(zhí)行水量調(diào)度計劃，做好各自管轄范圍內(nèi)的水量調(diào)度工作，及時上報年度、月度用水計劃建議、水工程運行計劃建議和實際用水量，渭河水量調(diào)度運行機制基本流暢。

3 存在問題及改進措施

3.1 存在主要問題

3.1.1 統(tǒng)一調(diào)度手段單一，調(diào)度方案執(zhí)行力有待加強

目前渭河水量調(diào)度手段和目標(biāo)較為單一，主要以按照調(diào)度指標(biāo)控制用水為主要手段，依靠行政手段推動，以保護河道最小流量為目標(biāo)，缺乏控制性水利工程進行有效調(diào)蓄，且受上游來水和流域旱情影響較大，控制旱情無太多有效手段。調(diào)度以來，灌區(qū)用水與生態(tài)用水矛盾突出，個別地市和灌區(qū)仍存在多年超指標(biāo)用水現(xiàn)象，調(diào)度方案執(zhí)行力有待進一步提高。

3.1.2 統(tǒng)一管理的體制尚未理順，科學(xué)管理的機制還不健全

1）流域與區(qū)域管理相結(jié)合的體制還不健全。流域與區(qū)域之間業(yè)務(wù)聯(lián)系單一，結(jié)合不夠緊密，缺乏對區(qū)域的管理手段，流域管理的職責(zé)職能未得到完全落實，作用還不能充分發(fā)揮。

2）現(xiàn)行的灌區(qū)管理體制和用水機制不利于節(jié)水和保證生態(tài)基流。一直以來對農(nóng)業(yè)灌溉不征收水資源費，加之，灌區(qū)管理單位屬于自收自支單位，其經(jīng)費來源主要靠農(nóng)灌用水收入，灌區(qū)為了盡可能獲得較多的收益來保障職工工資和福利，往往將河道來水盡可能全部蓄滯、利用，鼓勵多用水，在一定程度上難以兼顧河道下游用水和河道生態(tài)流量。斗口以下末級渠系投入嚴(yán)重不足，灌溉方法仍采用傳統(tǒng)的大水漫灌方式，水量損失嚴(yán)重。3.1.3 渭河水量調(diào)度管理基礎(chǔ)薄弱，能力建設(shè)有待加強

1）水量調(diào)度所需水量信息采集、傳輸、接受、處理等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。主要表現(xiàn)在：監(jiān)測站點不足，現(xiàn)狀僅利用現(xiàn)有的17處水文監(jiān)測站對取水情況進行監(jiān)測，監(jiān)測還不夠全面，退水監(jiān)測、墑情監(jiān)測、遠(yuǎn)程監(jiān)控及水量調(diào)度信息系統(tǒng)建設(shè)幾乎處于空白，用水統(tǒng)計主要依靠地方或單位匯總報送，精度、時效和全面性難以適應(yīng)調(diào)度管理的需要，水量調(diào)度工作常常處于被動狀態(tài)，需要盡快推動渭河水量調(diào)度系統(tǒng)工程建設(shè)。

2）人員、經(jīng)費、裝備和執(zhí)法能力不足，監(jiān)管乏力，隊伍建設(shè)滯后，人員配備不合理，專業(yè)性和能力不強。目前，參與水量調(diào)度的省屬灌區(qū)管理單位沒有專門的水資源管理人員，都是由從事灌溉供水等工程技術(shù)崗位的人員兼任，還應(yīng)加強人員培訓(xùn)，加大基礎(chǔ)投資，加強水資源管理的軟硬件建設(shè)。

3.2 建議

1）嚴(yán)格落實水量調(diào)度責(zé)任制

全面落實以行政首長和主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的水量調(diào)度責(zé)任制，制定保障措施，建立和完善水資源管理和考核制度，把落實用水總量控制、斷面流量控制等主要控制性指標(biāo)的實現(xiàn)，納入各市區(qū)政府部門、渭河流域主要灌區(qū)以及相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系之中，并加大水量調(diào)度考核指標(biāo)權(quán)重，切實提高渭河水量調(diào)度計劃、方案、指令的權(quán)威性和執(zhí)行力。

2）嚴(yán)格控制引水發(fā)電

水電站發(fā)電對河流流量過程造成較大影響，發(fā)電用水與灌溉供水存在一定的結(jié)合關(guān)系，為減小發(fā)電引水對河流流量過程的影響，應(yīng)要求枯水期發(fā)電服從灌溉要求，除灌溉引水外不考慮單獨的發(fā)電引水?？烧{(diào)整林家村樞紐、魏家堡水電站、交口抽渭等工程及涇河、洛河梯級電站的運行調(diào)度規(guī)則，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。

3）建立完善生態(tài)水量調(diào)度補償機制

陜西省渭河流域生態(tài)調(diào)度方案實施以來，主要水文斷面流量基本達到低限生態(tài)流量目標(biāo)，渭河干流生態(tài)環(huán)境有了一定程度的改善。為保證生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟持續(xù)協(xié)同發(fā)展，確保實現(xiàn)渭河生態(tài)環(huán)境水量調(diào)度目標(biāo)，應(yīng)本著公平、互利、和諧發(fā)展和“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，盡快建立補償主客體之間的利益機制、協(xié)調(diào)機制、補償資金的測算、分?jǐn)倷C制、補償標(biāo)準(zhǔn)等制度框架，研究提出完善的生態(tài)補償機制，以保證生態(tài)水量調(diào)度的持續(xù)推進。