□ 山東財經(jīng)大學(xué)教授、本刊特約專家 李德荃

近日，國務(wù)院印發(fā)《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，決定在山東、江蘇等 6 省區(qū)新設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)。至此，我國已設(shè)立18 個自貿(mào)試驗區(qū)。

自貿(mào)區(qū)析義

基于國際慣例，自貿(mào)區(qū)本有廣狹二義之分，加上近年來我國在自貿(mào)區(qū)制度上的創(chuàng)新，迄今為止國內(nèi)外至少存在三種類型的自貿(mào)區(qū)。

廣義的自貿(mào)區(qū)，全稱自由貿(mào)易區(qū)(FTA)，意指多個國家或經(jīng)濟體共同簽署具有法律約束力的自由貿(mào)易協(xié)定，一致同意在世貿(mào)組織(WTO)最惠國待遇基礎(chǔ)上進一步消除相互間在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，進一步改善服務(wù)貿(mào)易與跨國投資的市場準入條件，并在諸如政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護、標(biāo)準化等眾多領(lǐng)域相互提供優(yōu)惠或保障等承諾，從而最終達成相互完全開放市場，實現(xiàn)貿(mào)易和投資的自由化。

由此可見，相較于加入WTO，加入FTA 可對等享受更多國際貿(mào)易與投資的優(yōu)惠條件和便利。考慮到WTO 幾乎已囊括當(dāng)今世界所有主要經(jīng)濟體，因此基于WTO 所獲得的最惠國待遇相當(dāng)于吃大鍋飯；而基于FTA 所獲得的貿(mào)易優(yōu)惠與投資便利，就相當(dāng)于進一步吃小灶了。

2002 年，我國與東盟各國正式簽署中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。這是我國與其他國家簽署的第一個FTA。2010 年1 月1 日，中國-東盟自貿(mào)區(qū)正式建成。截至2017 年底，我國已對外簽署16 個FTA（其中“一帶一路”沿線8 個），涉及24 個國家和地區(qū)（其中“一帶一路”沿線16 個），涵蓋亞、歐、美和大洋洲，涉及的貨物貿(mào)易額超過1.5 萬億美元，約占我國對外貿(mào)易總額的三成。目前，我國正與25 個國家積極推進FTA談判。

總起來看，我國與FTA 伙伴間在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的自由化程度較高。例如，對我國港澳地區(qū)的貨物貿(mào)易已實現(xiàn)100%零關(guān)稅，對新加坡、澳大利亞、新西蘭、智利等國的零關(guān)稅比重也都超過了95%。在服務(wù)貿(mào)易方面，除港澳地區(qū)外，我國目前采取的都是“準入后國民待遇+正面清單”模式。在投資領(lǐng)域，除香港地區(qū)以外，我國目前采取的尚是準入后國民待遇，但已承諾按照“準入前國民待遇+負面清單”模式進行中澳、中韓 F TA后續(xù)談判以及區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）談判。

所謂國民待遇，指的就是一個國家或地區(qū)同等給予其他國家和地區(qū)自然人和法人以本國或本地區(qū)自然人、法人所享有的待遇。國際投資領(lǐng)域的國民待遇大體可分為準入前和準入后兩個階段。所謂準入后國民待遇，指的就是外資必須在投資完成從而進入運營階段之后才能享受的國民待遇。相應(yīng)地，所謂準入前國民待遇，指的就是外資在投資尚未完成階段所享受的國民待遇。目前在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域也有類似的概念。

所謂負面清單，指的就是東道國或地區(qū)將一些自認為重要的行業(yè)或領(lǐng)域隔離起來，不準許其他國家和地區(qū)的自然人和法人享受國民待遇。關(guān)于這些行業(yè)或領(lǐng)域的列表，就被稱作負面清單或否定列表。反之，對于某些行業(yè)或領(lǐng)域，東道國或地區(qū)給予其他國家和地區(qū)的自然人和法人國民待遇。關(guān)于這些行業(yè)或領(lǐng)域的列表，就被稱作正面清單或肯定列表。負面清單只存在于準入前國民待遇階段。

狹義的自貿(mào)區(qū)，全稱自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ），意指某一國家或地區(qū)在其境內(nèi)單方面建立對外開放的自由貿(mào)易區(qū)，亦即在園區(qū)內(nèi)單方面給予國內(nèi)外市場參與者特殊的稅收優(yōu)惠政策和市場監(jiān)管政策。根據(jù)《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》(簡稱“《京都公約》”)，該區(qū)域被視為境內(nèi)關(guān)外，免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。

除了上述廣狹二義的自貿(mào)區(qū)之外，我國近年來創(chuàng)新出一種新型自貿(mào)區(qū)。這就是所謂的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

相較于FTA，自貿(mào)試驗區(qū)與FTZ 更類似。因為自貿(mào)試驗區(qū)與FTZ 均無需簽署國際協(xié)議。不過，自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略意圖遠高于FTZ。它不僅包含F(xiàn)TZ 的屬性，亦即實行境內(nèi)關(guān)外的監(jiān)管制度，同時還在制度安排上有意識地設(shè)置了一些遠超出境內(nèi)關(guān)外范疇的拓展內(nèi)容。

綜合歸納，我國創(chuàng)設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的目的有二：一是要把我國今后在對外貿(mào)易談判中必定面臨的焦點問題和難點問題提煉出來，先行先試，通過壓力測試、風(fēng)險測試和費效比測試，為我國今后對外貿(mào)易談判戰(zhàn)略思路的擬定提供依據(jù)或參考；二是把自貿(mào)試驗區(qū)當(dāng)作我國整體經(jīng)濟與社會改革和發(fā)展的試驗區(qū)，為推動自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)和全國范圍的改革開放提供經(jīng)驗借鑒。具體地說，就是挑選一些具有重大戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新或機制創(chuàng)新項目，在試驗區(qū)先行先試，經(jīng)過總結(jié)評估、修正完善，然后在全國復(fù)制推廣。

我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的演化過程

20 世紀90 年代初，我國陸續(xù)推出了一些保稅區(qū)，如上海外高橋保稅區(qū)等。不過，這時的保稅區(qū)僅為暫不交稅的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，仍屬境內(nèi)關(guān)內(nèi)區(qū)域，遠非境內(nèi)關(guān)外的自貿(mào)區(qū)。

進入21 世紀之后，各保稅區(qū)不斷進行制度創(chuàng)新，逐漸從境內(nèi)關(guān)內(nèi)模式走向境內(nèi)關(guān)外模式。但這時仍僅屬于海關(guān)監(jiān)管意義上的境內(nèi)關(guān)外，還要嚴格限定功能，例如保稅物流園區(qū)或保稅物流中心、出口加工區(qū)等。這些保稅區(qū)分別僅具有物流保稅和加工制造保稅的單一功能。直到2005 年上海洋山港建成以后，我國才出現(xiàn)了多種功能同時并存的綜合保稅區(qū)，從而基本具備了FTZ的所有屬性。

2002 年，中國-東盟自貿(mào)區(qū)協(xié)定正式簽署，我國開始進入建設(shè)FTA 階段。2007 年，黨的十七大正式提出“實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”。2012 年，黨的十八大進一步提出“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”。2013 年，十八屆三中全會明確要求以周邊為基礎(chǔ)加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標(biāo)準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2013 年 9 月，習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議。

2013年8月22日，國務(wù)院正式批準設(shè)立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)。試驗區(qū)范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)4 個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，總面積達28.78 平方公里。這是我國第一個自貿(mào)區(qū)。

2014 年12 月5 日，中共中央政治局就加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進行第十九次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平主席指出：“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理制度性權(quán)力的重要平臺。我們不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領(lǐng)者?！?/p>

2015 年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，進一步明確了加快實施自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略布局與目標(biāo)任務(wù)。在2019 年4 月27 日召開的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習(xí)近平主席提出將新布局一批自由貿(mào)易試驗區(qū)，并加快探索建設(shè)自由貿(mào)易港。可以預(yù)期，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將是今后幾年我國深化改革、擴大開放的主要突破口。

自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)成為火車頭

盡管現(xiàn)有的18 個自貿(mào)試驗區(qū)都各自確立了自己的優(yōu)先發(fā)展方向或特色，但它們的靈魂都是創(chuàng)新。

設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的根本目的，就是要驗證如何才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，如何才能落實“創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的”的新理念。

因此，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)把工作重點放在優(yōu)化營商環(huán)境上，要盡可能地改善交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件，盡可能地降低創(chuàng)業(yè)成本。既要重視培育新經(jīng)濟增長點，大力扶持新興科技產(chǎn)業(yè)，又要重視產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造與完善，力爭形成產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。最終，以點帶面，成為拉動我國經(jīng)濟可持續(xù)增長的火車頭。