□萬 玲

一、研究背景與問題的提出

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市的競爭，而是越來越多地表現(xiàn)為以核心城市為中心的城市群或城市集團(tuán)的競爭。[1](P5-7)在這種背景下，以地緣為紐帶通過組建城市群或城市集團(tuán)來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)命運共同體，便逐漸成為了各大經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險和變化的共同選擇。灣區(qū)便是其中一種比較特殊的城市群組合形式，即指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。從全球視野來看，世界頂級城市群大多分布在灣區(qū)，如紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)。2017 年，我國在珠三角地區(qū)成立了全國首個灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體——粵港澳大灣區(qū)，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央為迎合全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和我國新時期城市發(fā)展需求而作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位，承擔(dān)著重要的使命。它主要由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶（珠三角）九個地市組成，總面積約5.6萬平方公里。2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，標(biāo)志著大灣區(qū)建設(shè)開始進(jìn)入全面實施和加快推進(jìn)的新階段，這無疑意味著未來兩岸三地的政府間協(xié)同共享將成為一種常態(tài)。

而事實上，我們看到，隨著區(qū)域內(nèi)各個城市由相對獨立的行政單元逐步匯聚成為一個有機的區(qū)域系統(tǒng)[2]，在新的系統(tǒng)內(nèi)部，各行政單元之間如何減少摩擦，降低內(nèi)耗，通過有序協(xié)作，最大程度上釋放整體效能成為一個新的問題，由此，將協(xié)同理論引入跨域治理，從而以此來破解區(qū)域發(fā)展的碎片化難題成為一種共識。學(xué)者們或聚焦某一特定問題如跨域環(huán)境、教育、科技、養(yǎng)老、治安等問題、或聚焦某一種或幾種特定的協(xié)同類型如組織協(xié)同、資源協(xié)同、技術(shù)協(xié)同等進(jìn)行了不同程度的研究，取得了豐碩的成果。隨著區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，特別是珠三角、長三角等區(qū)域協(xié)同效應(yīng)的日漸彰顯，如今我國已悄然進(jìn)入了跨域協(xié)同治理的新時代[3]。在新的時代背景下，無論是跨域協(xié)同的范圍、內(nèi)容、目的還是復(fù)雜程度都較之前有了極大的豐富和拓展，跨域協(xié)同也逐漸從被動走向主動。本文以政務(wù)服務(wù)為切入點，通過從理論和實踐的角度，對粵港澳大灣區(qū)兩種不同制度下的政府間協(xié)同進(jìn)行觀察和分析，從而尋求推動粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同創(chuàng)新的有效路徑，以期通過打破制度分割、地方分割和部門分割，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域、跨層級、跨部門的政務(wù)協(xié)同以增進(jìn)區(qū)域公共價值，提升區(qū)域整體服務(wù)效率，以更加高效、更加便捷、更加優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，助推粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二、協(xié)同理論及其在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用

所謂協(xié)同，從字面上理解就是指兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，為達(dá)成同一目標(biāo)而采取步調(diào)一致行動的過程或能力。20 世紀(jì)70 年代，德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同理論。而后，協(xié)同理論開始被應(yīng)用到不同的領(lǐng)域。政務(wù)協(xié)同就是在此基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來的一種全新的政府管理理念，它以系統(tǒng)論作為理論基礎(chǔ)，其目標(biāo)是提高效率、增強效果和節(jié)約成本，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)在不同部門、不同層級和不同區(qū)域之間的無縫銜接。

西方國家對政務(wù)協(xié)同的關(guān)注和研究較早，而且更多是與電子政務(wù)的發(fā)展聯(lián)系在一起的。如Glenn Hui等人研究了Web2.0環(huán)境下如何通過政務(wù)協(xié)同創(chuàng)造公共價值[4]。還有一些學(xué)者和機構(gòu)通過對電子政務(wù)的發(fā)展階段進(jìn)行觀察和歸納，得出了電子政務(wù)必然向其高級階段——協(xié)同政務(wù)發(fā)展的結(jié)論。國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者關(guān)于政務(wù)協(xié)同的認(rèn)識也與西方類似，傾向于把政務(wù)協(xié)同等同于電子政務(wù)。如謝中起、劉維勝認(rèn)為，政務(wù)協(xié)同是針對電子政務(wù)發(fā)展遇到的困境而出現(xiàn)的，它更加強調(diào)通過整合政府現(xiàn)有資源和重組現(xiàn)有流程，從而提高政務(wù)績效，因此是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢。[5]梁孟華認(rèn)為，政務(wù)協(xié)同就是在電子政務(wù)環(huán)境下建立以政府內(nèi)部協(xié)同為核心的體系，改變條塊分割的知識服務(wù)發(fā)展模式，強化政府信息資源共享、政府工作流程的優(yōu)化及政府信息化系統(tǒng)應(yīng)用的集成[6]。劉洋等人則創(chuàng)造性提出了政務(wù)協(xié)同應(yīng)包含跨部門政務(wù)協(xié)同和跨地域政務(wù)協(xié)同兩種類型。他們指出，當(dāng)前我國跨部門間的政務(wù)協(xié)同可以得到充分的實現(xiàn)，反而跨地域的政務(wù)協(xié)同平臺并沒有特別明確的規(guī)劃，尤其是同級政府間的政務(wù)協(xié)同，以及地域相近但歸屬不同省區(qū)的政府間的政務(wù)協(xié)同，還沒有充分的理論探討和實踐驗證。[7]這也說明了在我國針對跨區(qū)域政務(wù)協(xié)同的關(guān)注和研究，無論是從理論還是從實踐的角度來看都還相當(dāng)匱乏。此外，基于對政務(wù)協(xié)同的不同理解，學(xué)者們還分析了利益、資源、目標(biāo)、社會資本、信任、互動、制度以及信息技術(shù)等相關(guān)因素對政務(wù)協(xié)同的影響。學(xué)者吳春梅等人則把這些因素分成了顯性、隱性和共享三大類，從而為更好地認(rèn)識和推進(jìn)政務(wù)協(xié)同提供了思路。

綜上所述，我們認(rèn)為，所謂政務(wù)協(xié)同就是指政府部門之間利用信息技術(shù)等手段進(jìn)行跨部門協(xié)作，最終通過改變服務(wù)方式方法達(dá)到政府資源得到最充分利用的新型政務(wù)服務(wù)模式[8]。在這個過程當(dāng)中，無疑需要組織、資源、技術(shù)、流程、制度等多種要素的融合共通和協(xié)作共享，是一個整體性建設(shè)的過程。[9]

三、粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的廣東實踐與障礙分析

粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同不僅是大灣區(qū)合作與發(fā)展的內(nèi)在需求，更是推動實現(xiàn)大灣區(qū)營商環(huán)境國際化現(xiàn)代化，提升大灣區(qū)國際競爭力和影響力的重要路徑。2018年粵港澳大灣區(qū)常住總?cè)丝诩s7000萬，GDP 總量超過約10 萬億，是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強的區(qū)域之一。據(jù)最新發(fā)布的《四大灣區(qū)影響力報告(2018)：紐約·舊金山·東京·粵港澳》測評結(jié)果顯示，粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力位列四大灣區(qū)之首，整體影響力指數(shù)排名第3，高于東京灣區(qū)，這樣的成績無不讓粵港澳大灣區(qū)成為了海內(nèi)外投資者爭相關(guān)注的熱土。李克強總理在全國深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上曾經(jīng)一語中的地指出，市場主體最終是會用腳來投票的。人才往哪走、資金往哪流、項目在哪建，說到底取決于哪里的機會多、障礙少、效率高、服務(wù)好。這要靠實實在在的發(fā)展環(huán)境特別是營商環(huán)境來比拼，而“放管服”改革正是破解發(fā)展環(huán)境中各種“痛點”、“堵點”的利器。正是基于這一認(rèn)識，近年來，廣東省先行先試，以政務(wù)服務(wù)為突破口，通過制定并出臺相關(guān)政策文件、組建大灣區(qū)政務(wù)中心以及積極探索跨城通辦服務(wù)等舉措，著力推動粵港澳大灣區(qū)要素互聯(lián)互通和市場一體化，取得了明顯的成效。

（一）粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的實踐探索

1.制度先行，加強對粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的頂層設(shè)計。

2018年10月26日，廣東省人民政府印發(fā)了《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》，對全省電子政務(wù)建設(shè)提出了整體建設(shè)思路。其中明確提出，要通過高效順暢的跨域協(xié)作應(yīng)用，加強整合優(yōu)化珠三角地區(qū)涉及大灣區(qū)的政務(wù)服務(wù)事項，提升灣區(qū)通關(guān)效率，利用數(shù)字化推動粵港澳大灣區(qū)人流、物流、資金流、信息流更順暢，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)粵港澳合作實現(xiàn)互利共贏。這無疑為更好地指導(dǎo)和推進(jìn)大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)協(xié)同提供了明確的政策指引。

2.組織創(chuàng)新，成立全省首個大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心。

2019年2月1日，廣州市政務(wù)服務(wù)中心琶洲分中心正式加掛“粵港澳大灣區(qū)廣州琶洲政務(wù)服務(wù)中心”牌子，成為全省首家為粵港澳居民和企業(yè)提供服務(wù)的大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心。該中心啟動粵港澳大灣區(qū)“9+2”城市群“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，在24小時“不打烊”服務(wù)區(qū)部署了大灣區(qū)政務(wù)通自助服務(wù)終端和智稅平臺，能夠為大灣區(qū)9市居民提供民生、交通、住房、納稅、社保、氣象六大類別跨城通辦便民服務(wù)。

3.技術(shù)驅(qū)動，探索港澳跨境政務(wù)實時通辦服務(wù)。

2019 年5 月30 日，佛山市南海區(qū)率先將自主開發(fā)的“市民之窗”自助終端和智能柜臺投放在香港、澳門，并首批開通了港澳辦事功能包括商事登記、發(fā)票查驗、出口退稅率查詢、企業(yè)基本信息查詢等18 大項，110 項具體業(yè)務(wù)（見表1）。辦事群眾在香港和澳門當(dāng)?shù)貙崟r掃描資料傳送到南海職能部門的后臺，審查材料之后，就可以直接申請打印結(jié)果了。此外，截至目前的最新數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)與廣州市的荔灣、白云、花都、番禺、南沙等五區(qū)實體辦事大廳的政務(wù)服務(wù)通辦事項已超1000 項，與各地的跨城通辦業(yè)務(wù)總量也突破了100萬件。

表1 佛山市南海區(qū)首批港澳辦事功能[10]

(二)粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的障礙分析

經(jīng)過分析，我們看到，廣東省通過綜合服務(wù)與專項服務(wù)的同步創(chuàng)新以及組織與技術(shù)的雙重變革，在粵港澳大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)互聯(lián)互通、跨境辦理方面，邁出了重要而堅實的步伐。這也意味著廣東省政務(wù)服務(wù)正式進(jìn)入了大灣區(qū)時代，但同時也不難發(fā)現(xiàn)，目前粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的內(nèi)容還比較單一，大多集中在一些程序相對簡單的事項諸如民生和工商證照的辦理和咨詢上，基本上還只是停留在服務(wù)項目單向點對點的服務(wù)階段，一方面，與企業(yè)開辦、運營相關(guān)的一些關(guān)鍵政務(wù)事項的程序協(xié)同還遠(yuǎn)未涉及，另一方面，大灣區(qū)內(nèi)部暢通無阻的網(wǎng)狀式政務(wù)協(xié)同結(jié)構(gòu)也還遠(yuǎn)未形成，而要實現(xiàn)這些目標(biāo)很顯然還面臨著制度與技術(shù)的雙重困境。

1.制度壁壘無疑是制約粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的核心因素。眾所周知，粵港澳大灣區(qū)涵蓋了兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)和三種貨幣，國際上也沒有先例。有差異就必然會有沖突。一方面，在不同的政治和經(jīng)濟(jì)體制下，其政務(wù)服務(wù)的具體法律條款、政策規(guī)制以及管理制度也必然會有所不同。以建設(shè)工程項目審批的中介管理制度為例，香港與內(nèi)地的管理制度在資質(zhì)設(shè)立基礎(chǔ)、資質(zhì)主體、管理主體、管理依據(jù)等方面都有著明顯的差異[8]，要突破這些差異實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的協(xié)同無疑還存在較大的難度。另一方面。習(xí)近平總書記也曾經(jīng)說過，制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。因此，制度一旦形成，將很難改變，也容易形成路徑依賴。要真正實現(xiàn)大灣區(qū)的政務(wù)協(xié)同，無疑還需要兩岸三地在政策制度上的不斷調(diào)適和創(chuàng)新。否則，政務(wù)協(xié)同只會因無法持續(xù)而流于表面。

2.數(shù)據(jù)壁壘是限制粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的關(guān)鍵因素。隨著電子信息時代的來臨，政府信息共享成為當(dāng)今政府協(xié)同的必然前提[11]。而事實上，我們看到，上述廣東省的實踐無一不強調(diào)數(shù)字技術(shù)的重要性，海珠和南海的探索也都離不開信息平臺的支撐，但是，在現(xiàn)有的體制格局下，要真正促成粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域、不同層級和不同部門之間的信息共享卻并非易事。一方面，無論是制度差異還是政策差異抑或技術(shù)水平上的差異，都會在一定程度上影響信息在不同區(qū)域之間的無障礙流動。另一方面，長期以來，由于職責(zé)分工不同，縱向和橫向部門之間往往會形成各自的信息系統(tǒng)。如《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020 年）》中就提到，廣東省直單位現(xiàn)有政務(wù)信息系統(tǒng)達(dá)1068個，其中省級垂直系統(tǒng)475個，建設(shè)20個以上系統(tǒng)的單位21個。這些系統(tǒng)相互獨立，各成體系，長此以往，逐漸形成了所謂的信息孤島，給政務(wù)協(xié)同帶來了極大的難度。

四、持續(xù)深化粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的對策建議

廣東省要持續(xù)深化粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同，無疑還需在制度、技術(shù)和組織三個方面持續(xù)發(fā)力：

（一）強化制度協(xié)同，持續(xù)完善粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同的政策規(guī)范

隨著粵港澳大灣區(qū)一體化程度的日漸提高和業(yè)務(wù)往來的日益頻繁，可以預(yù)見未來對政務(wù)協(xié)同的需求將會越來越多，而且要求也會越來越高。這就需要我們通過完善制度來統(tǒng)一共識、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動，在大灣區(qū)范圍內(nèi)形成良好地可持續(xù)地政務(wù)協(xié)作。廣東省作為粵港澳大灣區(qū)的重要區(qū)域，應(yīng)發(fā)揮“兩個重要窗口”的效應(yīng)，率先作為，主動對標(biāo)國際和港澳，進(jìn)一步推動制度創(chuàng)新，充分促進(jìn)兩岸三地政策規(guī)制的有效銜接。一方面，積極制定并完善粵港澳大灣區(qū)政務(wù)協(xié)同綜合實施方案和操作指引，強化各級政府部門對政務(wù)協(xié)同重要性的認(rèn)識，確保全省一體謀劃，整體推進(jìn)。另一方面，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上優(yōu)先針對企業(yè)比較關(guān)心的問題或者事關(guān)企業(yè)生命周期的重點事項進(jìn)行專項制度規(guī)范的設(shè)計。如進(jìn)一步推進(jìn)商事制度改革，完善粵港澳大灣區(qū)社會信用體系建設(shè)，全面實施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，積極推動共同編制粵港澳大灣區(qū)相關(guān)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及確立整體協(xié)同的業(yè)務(wù)架構(gòu)等，最大程度上實現(xiàn)與港澳的制度協(xié)同，減少外資企業(yè)與政府打交道的制度成本，推動實現(xiàn)投資便利化和貿(mào)易自由化。

（二）拓展技術(shù)協(xié)同，著力實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)政務(wù)信息資源的互通共享

從海珠區(qū)和南海區(qū)的實踐中我們不難看到，當(dāng)前政務(wù)協(xié)同的實現(xiàn)更多地還是依托自助服務(wù)終端和遠(yuǎn)程辦事終端，這說明了信息技術(shù)手段的進(jìn)步是推動政務(wù)協(xié)同的重要和必要條件。然而，隨著灣區(qū)通辦的持續(xù)深化，現(xiàn)有的探索很顯然將無法滿足未來政務(wù)服務(wù)通辦事項與辦理業(yè)務(wù)的增量需求，這無疑需要我們在技術(shù)手段上做進(jìn)一步的拓展和革新。其一，要制定并完善信息共享的法律法規(guī)，確保信息共享具備法定依據(jù)[11]。其二，要進(jìn)一步推動信息系統(tǒng)的升級、互聯(lián)和整合，通過技術(shù)手段的應(yīng)用和提升，不斷拓展政務(wù)協(xié)同的內(nèi)容和質(zhì)量。如構(gòu)筑大灣區(qū)內(nèi)地線上一站式辦事服務(wù)系統(tǒng)、分批把與港澳企業(yè)和居民密切相關(guān)的更多事項逐步納入受理，持續(xù)推進(jìn)口岸信息共享與相關(guān)部門各作業(yè)系統(tǒng)的橫向互聯(lián)，積極構(gòu)建服務(wù)廣東、對接港澳、輻射泛珠、面向全國、聯(lián)通世界的公共信息服務(wù)平臺等，最終形成政務(wù)協(xié)同的網(wǎng)狀式辦事結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)不僅僅是點對點的單向度服務(wù)，而是在灣區(qū)范圍內(nèi)隨時隨地的互通共享以及政務(wù)事項的全流程無縫銜接，從而使大灣區(qū)企業(yè)和居民辦事更便捷、更高效。

（三）深化組織協(xié)同，積極推動粵港澳大灣區(qū)政務(wù)部門的長效合作

無論是制度創(chuàng)新還是技術(shù)創(chuàng)新，最終都離不開組織的實施和推動。因此，要實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)的深度協(xié)同，還需要發(fā)揮組織平臺的疊加效應(yīng)。一方面，各部門要積極響應(yīng)我國行政體制改革的趨勢和要求，進(jìn)一步探索管理創(chuàng)新和方式方法創(chuàng)新。廣東省可總結(jié)行政審批局的組織優(yōu)勢和劣勢，在探索相對集中行政許可權(quán)試點的基礎(chǔ)上持續(xù)推動組織結(jié)構(gòu)和政府職能的重構(gòu)，或在線下大廳設(shè)立大灣區(qū)內(nèi)地一站式辦事綜合窗口，通過流程再造實現(xiàn)線上服務(wù)與線下服務(wù)的有機融合，使之能夠更加適應(yīng)服務(wù)跨界與信息跨界對組織功能的現(xiàn)實需求。另一方面，打破部門思維和領(lǐng)地思維，探索建立粵港澳在“信息互通”和“行動互助”方面的合作機制、協(xié)調(diào)機制，包括城內(nèi)合作與協(xié)調(diào)、城際合作與協(xié)調(diào)以及灣區(qū)合作與協(xié)調(diào)，通過分層分步與循序漸進(jìn)，積極推動粵港澳大灣區(qū)政務(wù)部門的長效合作，最終實現(xiàn)大灣區(qū)政務(wù)服務(wù)的一體化。