(1.中電建路橋集團(tuán)有限公司山東分公司，山東 濟(jì)南 250300； 2.云南省滇中引水工程有限公司，云南 昆明 650000)

1 概 述

綜合管廊是指在地下集中敷設(shè)的給水、電力、熱力、通信等管線的綜合廊道。伴隨我國(guó)城市規(guī)模的急速擴(kuò)張，各類市政管線擴(kuò)容頻繁，造成馬路拉鏈、交通堵塞、管線事故頻發(fā)、居民出行困難等問題，綜合管廊作為解決這一問題的根本措施被提上日程。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，目標(biāo)是到2020年建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊工程，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)采用PPP模式，緩解政府財(cái)政壓力，同時(shí)提高綜合管廊運(yùn)營(yíng)效率。

隨著PPP模式的快速推進(jìn)，國(guó)內(nèi)掀起了綜合管廊建設(shè)高潮，各類建筑央企、地方國(guó)企和環(huán)保類公司積極介入，整個(gè)市場(chǎng)規(guī)模達(dá)萬(wàn)億元。通過對(duì)整個(gè)行業(yè)的調(diào)查分析，現(xiàn)階段PPP模式管廊項(xiàng)目大多處于建設(shè)階段。鑒于目前PPP模式下的綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)匱乏，各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，直接關(guān)系到社會(huì)資本方的收益和項(xiàng)目成敗，準(zhǔn)確把握運(yùn)營(yíng)管理重點(diǎn)，提前梳理應(yīng)對(duì)措施，具有重要意義。

2 項(xiàng)目綜合管廊概況

綜合管廊長(zhǎng)度為6.5km，雙艙斷面。包括電力艙和綜合艙，其中綜合艙內(nèi)容納通信、給水、熱力、垃圾管和再生水管線，電力艙內(nèi)容納10kV和110kV電纜。項(xiàng)目采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)運(yùn)作方式，合作期暫定為30年，建設(shè)期1年，運(yùn)營(yíng)期29年。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)辦理建設(shè)過程中的各項(xiàng)手續(xù)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交等工作。項(xiàng)目建成后，為入廊管線提供敷設(shè)、運(yùn)行及維護(hù)檢修空間，并由項(xiàng)目公司向入廊管線所屬單位收取有償使用費(fèi)。政府方通過常規(guī)考核和臨時(shí)考核方式對(duì)管廊運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平進(jìn)行考核，考核結(jié)果與政府可用性付費(fèi)、管廊運(yùn)維付費(fèi)掛鉤。

3 運(yùn)營(yíng)期管理要點(diǎn)分析

PPP模式下綜合管廊的運(yùn)營(yíng)管理需要準(zhǔn)確把握綜合管廊自身的運(yùn)營(yíng)管理特點(diǎn)和PPP模式下政府和社會(huì)資本方合作項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理特征，這樣才能有的放矢，體現(xiàn)針對(duì)性。

綜合管廊的運(yùn)營(yíng)管理主要包括項(xiàng)目公司對(duì)管廊主體、附屬設(shè)施進(jìn)行的巡視、維修并通過建立一套完善的管理制度、配備專業(yè)的管理人員和定期監(jiān)測(cè)以確保運(yùn)營(yíng)管理效果。此外，在PPP模式下政府方對(duì)綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理的促進(jìn)作用也無(wú)可替代，其既要對(duì)社會(huì)資本方服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，按合同約定撥付可行性缺口補(bǔ)助，還要建立規(guī)范的收費(fèi)機(jī)制、強(qiáng)制性的法律法規(guī)和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制等以保證管廊使用效果和合理的入廊收費(fèi)。

在對(duì)該綜合管廊實(shí)際情況研究基礎(chǔ)上，收集大量關(guān)于PPP項(xiàng)目、綜合管廊運(yùn)營(yíng)文獻(xiàn)資料結(jié)合赴先進(jìn)城市外出考察、調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本控制、管線入廊收費(fèi)、安全管理三個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)闡述。

4 運(yùn)營(yíng)成本控制

4.1 合同約定及情況描述

根據(jù)項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目公司采用現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，建立專門的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交等工作。在建設(shè)期采用“兩塊牌子、一套人馬”的管理模式，項(xiàng)目公司和總包部人員管理費(fèi)均已列入工程投資，待進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后工程管理人員撤場(chǎng)。

綜合管廊建成后，為入廊管線提供敷設(shè)、運(yùn)行及維護(hù)檢修空間，并由項(xiàng)目公司向入廊管線所屬單位收取有償使用費(fèi)?，F(xiàn)階段當(dāng)?shù)卣形窗l(fā)布入廊費(fèi)及日常維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，需要與管線單位協(xié)商。前期通過市場(chǎng)調(diào)研，目前國(guó)內(nèi)政府方核定的綜合管廊雙倉(cāng)運(yùn)維費(fèi)在40萬(wàn)～80萬(wàn)/(km·年)，期間發(fā)生的大中小修費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)，除此綜合管廊運(yùn)營(yíng)外并無(wú)其他收入來源，如管控不力可能虧損，應(yīng)采取措施控制運(yùn)營(yíng)期成本。

各地綜合管廊日常維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 各地綜合管廊日常維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

4.2 措施建議

4.2.1 合理確定管理框架

應(yīng)充分利用社會(huì)專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持高效、精干、適用的原則，可以考慮和其他運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目打包交由專業(yè)公司管理，項(xiàng)目公司做好日常監(jiān)管、考核工作。項(xiàng)目公司設(shè)置一名專管運(yùn)營(yíng)的副總經(jīng)理，其余高管均為兼職，同時(shí)下設(shè)綜合部、運(yùn)營(yíng)維護(hù)部、財(cái)務(wù)部、商務(wù)合同部主抓具體工作，人員均采用靈活用工形式，總用工數(shù)控制在5人以內(nèi)。鑒于運(yùn)營(yíng)期財(cái)務(wù)、合同等工作內(nèi)容相對(duì)較少，可考慮交由上級(jí)公司管理，僅保留運(yùn)營(yíng)維護(hù)部。具體組織機(jī)構(gòu)見圖1。

圖1 組織機(jī)構(gòu)

4.2.2 做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工期工程管理工作

項(xiàng)目公司可安排專人負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)，以全壽命周期角度考慮問題，全面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各項(xiàng)目標(biāo)管控。一是從運(yùn)營(yíng)視角做好管廊項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化，有利于后期運(yùn)營(yíng)，降低運(yùn)營(yíng)費(fèi)用；二是從施工方面控制薄弱環(huán)節(jié)工程建設(shè)質(zhì)量，尤其是施工縫、變形縫、止水帶、工程防水等部位和工序，降低運(yùn)營(yíng)期維護(hù)修理費(fèi)用；三是與經(jīng)營(yíng)部門配合控制好各機(jī)電、電氣設(shè)備采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，選用安全、可靠、耐用、易維護(hù)的設(shè)施設(shè)備。

4.2.3 做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期成本核算

綜合管廊日常運(yùn)營(yíng)成本主要是人工費(fèi)、修理費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)和應(yīng)急處置費(fèi)，應(yīng)明確項(xiàng)目運(yùn)維邊界條件，將運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)起來。綜合管廊內(nèi)附屬機(jī)電、電氣設(shè)備較多，按經(jīng)驗(yàn)大多設(shè)備壽命在10年左右(見表2)，29年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)涉及到大量設(shè)備更換，需要通過專項(xiàng)費(fèi)用解決。建議運(yùn)營(yíng)前與政府方磋商并達(dá)成共識(shí)，明確日常維護(hù)更換內(nèi)容和設(shè)備重置清單，對(duì)更換額度高的設(shè)備報(bào)政府方列入專項(xiàng)費(fèi)用處理。

表2 附屬系統(tǒng)主要設(shè)備更換年限

4.2.4 提高管廊智能化水平

利用BIM、GIS和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將設(shè)備、設(shè)施、人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，達(dá)到內(nèi)部空間可視化、遠(yuǎn)程控制精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)的密切配合?？梢詫⒐芾热粘Ｑ矙z和維護(hù)管理集成到智能控制系統(tǒng)，系統(tǒng)安排人員巡檢計(jì)劃和設(shè)備更換時(shí)間，降低管理人員工作強(qiáng)度；廊內(nèi)巡檢采用機(jī)器人進(jìn)行，減少巡檢人員；對(duì)整個(gè)管廊運(yùn)維數(shù)據(jù)和能耗進(jìn)行監(jiān)測(cè)，通過大數(shù)據(jù)分析，完善、優(yōu)化當(dāng)前管理。

5 管線入廊收費(fèi)

5.1 情況描述

項(xiàng)目入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制。對(duì)經(jīng)營(yíng)收益不足部分，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，由政府按合同約定向項(xiàng)目公司支付補(bǔ)貼費(fèi)用，具體采用“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)-績(jī)效考核扣減額-經(jīng)營(yíng)收益”的模式。目前所在地區(qū)尚未發(fā)布收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，需要項(xiàng)目公司與入廊管線單位協(xié)商，如無(wú)法達(dá)成入廊收費(fèi)協(xié)議、管線未入廊，則在政府可行性缺口補(bǔ)助中不計(jì)算入廊費(fèi)經(jīng)營(yíng)收入扣減值。國(guó)內(nèi)通用的入廊費(fèi)一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費(fèi)原則上不超過直接敷設(shè)的成本。入廊費(fèi)可一次性繳納，考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費(fèi)也可分年繳納。管理維護(hù)費(fèi)用一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間(包括管線凈空間和管線操作空間)占地下綜合管廊總空間的比例，對(duì)全部的管廊管理維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

從現(xiàn)有情況看，入廊費(fèi)及日常維護(hù)費(fèi)收取均存在極大困難，各管線產(chǎn)權(quán)單位多具有壟斷性質(zhì)，其中電力、通信部門為央企，地方政府協(xié)調(diào)難度大；雨污水為市政部門投資，費(fèi)用由財(cái)政負(fù)擔(dān)；給水、燃?xì)狻崃σ话銥榈胤絿?guó)企和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，實(shí)行政府定價(jià)，如繳納入廊費(fèi)過多，則增加的成本可能傳導(dǎo)給終端消費(fèi)者。正視政府和產(chǎn)權(quán)單位支付意愿、理順雙方費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制、規(guī)范費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要。

5.2 措施建議

5.2.1 構(gòu)建合理費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制

綜合管廊本質(zhì)上是公共產(chǎn)品，最大的獲益者是政府和居民，從公共物品理論角度看有明顯的正外部性，它的建設(shè)減少了道路反復(fù)開挖引起的交通、環(huán)境問題，提升了土地承載能力，美化了城市環(huán)境，提高了居民生活質(zhì)量，政府方補(bǔ)助所占比例應(yīng)該最大。產(chǎn)權(quán)單位主要考慮單獨(dú)直埋和反復(fù)開挖成本，因管線破損造成的維護(hù)成本和其他費(fèi)用。建議項(xiàng)目公司督促政府方合理確定正外部收益，盡快組織產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商一致出臺(tái)綜合管廊入廊費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格，使收費(fèi)有據(jù)可依，且不因管線入廊而導(dǎo)致終端消費(fèi)價(jià)格上漲。

5.2.2 優(yōu)化管線入廊機(jī)制

項(xiàng)目所在地尚未發(fā)布強(qiáng)制入廊規(guī)定，均由各單位自主決策是否入廊，出于管線單位自身利益考慮，再加上壟斷屬性，大多對(duì)管線入廊存消極態(tài)度。為讓管廊真正快速發(fā)揮作用，建議政府方完善配套政策，對(duì)有管廊的路段，有些管線如給水、電力、熱力、通信必須入廊，且一定時(shí)間內(nèi)不得隨意掘路施工，增加其不入廊的損失。對(duì)先入廊單位可給予一定費(fèi)用上的優(yōu)惠，提高響應(yīng)積極性。

5.2.3 明確項(xiàng)目公司入廊收費(fèi)年限

管廊按100年標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，入廊費(fèi)也按100年測(cè)算，而PPP模式合作期最長(zhǎng)為29年。同時(shí)，綜合管廊的入廊管線單位，在進(jìn)入管廊時(shí)采取一次性買斷，還是分期支付，如何分期，對(duì)政府付費(fèi)、項(xiàng)目公司及管線單位都有至關(guān)重要的影響，而PPP合同尚未明確付費(fèi)模式，另外對(duì)可能的不同付費(fèi)模式尚沒有作出明確的財(cái)務(wù)測(cè)算，也使綜合管廊在實(shí)際運(yùn)營(yíng)收費(fèi)中沒有參考依據(jù)。從優(yōu)化項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)前期收益角度建議此項(xiàng)費(fèi)用由政府方一次性收取然后交由項(xiàng)目公司計(jì)入經(jīng)營(yíng)收益，在可行性缺口補(bǔ)助中做相應(yīng)扣減。

6 綜合管廊安全管理

6.1 情況描述

綜合管廊內(nèi)管線眾多，與片區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生事故，會(huì)造成巨額財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響，安全管理必須引起足夠重視。綜合管廊安全主要分為內(nèi)部安全和外部安全，管廊內(nèi)部包括綜合管廊本體、內(nèi)部環(huán)境、附屬設(shè)施和綜合管線。根據(jù)設(shè)計(jì)安排，管廊內(nèi)建立了先進(jìn)的自控系統(tǒng)，配置了環(huán)境監(jiān)控報(bào)警、消防設(shè)施和各類傳感器、控制器，項(xiàng)目公司進(jìn)行巡檢和日常維護(hù)，安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。而管廊外部環(huán)境比較復(fù)雜，其他單位和人員干擾較多，極端天氣影響，還有各種出入口、吊裝口、逃生口、通風(fēng)口等外露部位均需要加強(qiáng)安全管理。

6.2 措施建議

6.2.1 合理劃定管廊外部保護(hù)范圍

片區(qū)內(nèi)周邊地塊正處于開發(fā)階段，各種施工作業(yè)多，且管廊上部道路屬于城市主干路，渣土車比較多，如不劃定保護(hù)范圍對(duì)管廊正常運(yùn)營(yíng)會(huì)帶來極大安全隱患。建議由政府方發(fā)文確定保護(hù)范圍，設(shè)立安全警示標(biāo)志，分為安全保護(hù)區(qū)和安全控制區(qū)。管廊本體一定范圍內(nèi)施工作業(yè)須報(bào)政府相關(guān)市政設(shè)施主管部門批準(zhǔn)，同時(shí)提交監(jiān)測(cè)方案和保護(hù)措施給項(xiàng)目公司，并由巡查人員監(jiān)督執(zhí)行情況。

6.2.2 加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)單位入廊作業(yè)管理

管廊內(nèi)作業(yè)屬有限空間作業(yè)，環(huán)境空間約束大，各產(chǎn)權(quán)單位內(nèi)部管理千差萬(wàn)別，建議項(xiàng)目公司編制專門管理辦法，明確項(xiàng)目公司與管線單位、管廊單位之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，以保證不同管線之間、管線與管廊的正常運(yùn)行。合理確定各產(chǎn)權(quán)單位入廊巡查時(shí)間和頻次，商定安全預(yù)警程序和響應(yīng)流程，確保管線運(yùn)行安全；入廊作業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行工作票制度，作業(yè)前履行安全告知，劃定作業(yè)范圍，安排專人進(jìn)行旁站監(jiān)督，完工后由項(xiàng)目公司進(jìn)行驗(yàn)收，符合要求后辦理離場(chǎng)手續(xù)。

6.2.3 做好日常應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備工作

根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂?、氣象條件和管廊自身特點(diǎn)，編制應(yīng)急預(yù)案，并與當(dāng)?shù)卣①Y源共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，片區(qū)管廊主要防范火災(zāi)、水災(zāi)、熱力管道等事故。重點(diǎn)做好物質(zhì)、設(shè)備的儲(chǔ)備和維護(hù)管理，確定專兼職應(yīng)急隊(duì)伍，做好應(yīng)急演練工作，有備無(wú)患。

6.2.4 加強(qiáng)管廊外部巡邏

管廊有進(jìn)出口、通風(fēng)口、吊裝口、逃生口等部位在綠化帶外露，容易引起外部人員誤闖或入侵。建議巡視人員每天對(duì)各類外露部分進(jìn)行檢查，查看出入口啟閉情況，逃生口通道是否堵塞，井蓋是否占?jí)?、破損、遺失，通風(fēng)口是否破損，及時(shí)恢復(fù)原有形態(tài)，降低外部風(fēng)險(xiǎn)。

7 結(jié) 語(yǔ)

PPP模式下綜合管廊運(yùn)營(yíng)對(duì)大多社會(huì)資本方來說尚屬于新領(lǐng)域，同類模式可借鑒案例少，目前存在運(yùn)營(yíng)費(fèi)用低、入廊管線談判協(xié)調(diào)難度大、收費(fèi)困難、安全管理面廣等問題，本文提出的一些措施建議，希望為后期運(yùn)營(yíng)提供參考。