姜冰雨

精準(zhǔn)脫貧是黨中央提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，也是我省現(xiàn)階段的一項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。當(dāng)前要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上的重要講話精神和對(duì)黑龍江省重要指示精神以及中央關(guān)于脫貧攻堅(jiān)工作的重要部署，強(qiáng)化政府主體責(zé)任，提升黑龍江省財(cái)政金融對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的支持效能，按時(shí)高質(zhì)量完成我省的精準(zhǔn)扶貧工作。

一、我省財(cái)政金融支持精準(zhǔn)扶貧方面存在的不足

財(cái)政金融支持要以激發(fā)貧困地區(qū)企業(yè)個(gè)人和政府的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力和動(dòng)力為主攻方向，提升落后地區(qū)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的可持續(xù)脫貧和減貧。當(dāng)前看，財(cái)政金融政策對(duì)農(nóng)村的整體性脫貧起到了關(guān)鍵作用，但仍存在一些政策設(shè)計(jì)的理論認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐操作不足之處。

一是理論認(rèn)識(shí)上，對(duì)扶貧與扶智、扶志的結(jié)合未能足夠重視。智力扶持方面，黑龍江省貧困地區(qū)教育收益存在滯后效應(yīng)，人口外流很大程度抵消了對(duì)貧困地區(qū)教育投入的政策效果。扶志方面，貧困地區(qū)產(chǎn)出不高，缺少激勵(lì)機(jī)制，將資金轉(zhuǎn)化成最終產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造的能力以及干事創(chuàng)業(yè)的意愿不高。

二是在實(shí)踐方面，扶貧工作在資金使用效能方面存在不足。財(cái)政資金扶貧仍以保障為目的，在如何拓展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目富民強(qiáng)村，幫助貧困地區(qū)和貧困人口提高內(nèi)生增長(zhǎng)能力方面還缺少有效辦法，效果不夠理想。缺少對(duì)資金使用效率的考核機(jī)制，少數(shù)基層政府存在應(yīng)付監(jiān)管的情況。在資金下放以及使用的具體環(huán)節(jié)中，部門間協(xié)調(diào)管理效率還有提升空間。資金投放精準(zhǔn)性還有待提高。

二、提升我省財(cái)政金融支持精準(zhǔn)扶貧工作效能的建議

財(cái)政金融扶貧要從重監(jiān)管向監(jiān)管和績(jī)效考核并重轉(zhuǎn)變。一是建立財(cái)政扶貧資金投入的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面要健全政府財(cái)政投入保障制度，一般性轉(zhuǎn)移支付資金以及各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。加強(qiáng)金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加。省內(nèi)各地區(qū)根據(jù)本地脫貧攻堅(jiān)需要，積極調(diào)整本地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大扶貧資金投入。二是健全財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制。把資金分配與工作考核、資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相結(jié)合，探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競(jìng)爭(zhēng)性分配辦法。簡(jiǎn)化資金撥付流程，項(xiàng)目審批權(quán)限原則上下放到縣。以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，整合扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金，集中解決突出貧困問題。積極探索政府購(gòu)買公共服務(wù)等有效做法。建立扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理制度，在省級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，市縣級(jí)財(cái)政部門依照職責(zé)，對(duì)扶貧項(xiàng)目資金相關(guān)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算實(shí)施全過程績(jī)效管理。根據(jù)中央和本地區(qū)預(yù)算編制規(guī)定和要求、脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃等，科學(xué)合理測(cè)算扶貧項(xiàng)目資金需求，設(shè)定扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效目標(biāo)。各級(jí)財(cái)政和扶貧部門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度財(cái)政資金分配的重要依據(jù)，納入市縣扶貧工作考核內(nèi)容。市縣將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果編入本級(jí)決算并依法予以公開。三是完善金融扶貧機(jī)制。充分發(fā)揮政策性金融的導(dǎo)向作用，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放。在防范風(fēng)險(xiǎn)前提下，加快推動(dòng)農(nóng)村合作金融發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村信用社支農(nóng)服務(wù)功能，規(guī)范發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織。完善扶貧貼息貸款政策，增加財(cái)政貼息資金，擴(kuò)大扶貧貼息貸款規(guī)模。進(jìn)一步推廣小額信用貸款，推進(jìn)農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款和婦女小額擔(dān)保貸款工作。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)延伸，改善農(nóng)村支付環(huán)境，加快信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。改善對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營(yíng)組織的金融服務(wù)。

財(cái)政金融扶貧要強(qiáng)化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。扶貧資金投放要強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌和部門協(xié)調(diào)水平，以此提高扶貧資金使用效果。針對(duì)黑龍江省情況，在現(xiàn)有的向貧困地區(qū)傾斜財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索建立省內(nèi)區(qū)域間橫向的財(cái)力均衡機(jī)制作為補(bǔ)充。一是加強(qiáng)各級(jí)政府扶貧工作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。財(cái)力相對(duì)寬裕地區(qū)根據(jù)財(cái)力增長(zhǎng)情況，探索建立對(duì)口財(cái)政扶貧制度，逐步增加扶貧協(xié)作和對(duì)口支援財(cái)政投入。參照其他省已有的經(jīng)驗(yàn)和辦法，建立省為單位的財(cái)力平衡體系，按照人均收入水平以及人均支出的實(shí)際差距以及目標(biāo)調(diào)整水平。由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行對(duì)口財(cái)政支援，財(cái)政支援資金列入年度預(yù)算，由省級(jí)政府進(jìn)行考核并按照扶持水平給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)資金監(jiān)管，提高使用效益。落后地區(qū)以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，整合扶貧協(xié)作和對(duì)口支援資金，聚焦脫貧攻堅(jiān)，形成脫貧合力。二是在加強(qiáng)財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)同時(shí)，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，通過財(cái)稅和貼息等手段，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地市的企業(yè)參與落戶貧困地區(qū)深度開發(fā)。將扶貧協(xié)作工作納入脫貧攻堅(jiān)考核范圍，突出目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，做好督查巡查、使用管理及績(jī)效管理。三是探索省內(nèi)地市間財(cái)力資源平衡機(jī)制。以土地為例，可以通過調(diào)整改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，建立對(duì)貧困地區(qū)的資源要素補(bǔ)償機(jī)制。將資源要素調(diào)劑所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固落后地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作成果。四是要加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。由省級(jí)扶貧辦負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機(jī)制，建立年度扶貧開發(fā)工作逐級(jí)督查制度，建設(shè)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)和部門間信息互聯(lián)共享機(jī)制，完善農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，建立健全脫貧攻堅(jiān)多規(guī)劃銜接、多部門協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制，整合目標(biāo)相近、方向類似的涉農(nóng)資金；選擇重點(diǎn)部門、重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合督查，對(duì)落實(shí)不力的部門和地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。

財(cái)政金融扶貧資金要提高精準(zhǔn)性。根據(jù)中央要求，財(cái)政金融資本投入要更加注重資金投入精準(zhǔn)性，要保證資金真正用于解決貧困地區(qū)的發(fā)展問題。財(cái)政金融資金要集中在產(chǎn)業(yè)、民生和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上發(fā)力。一是創(chuàng)新完善財(cái)政金融扶貧資金投入產(chǎn)業(yè)的模式。繼續(xù)推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)折股投入模式，針對(duì)貧困地區(qū)情況，以壯大集體經(jīng)濟(jì)為主線，充分鼓勵(lì)基層組織模式和管理創(chuàng)新，根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)加大力度推廣“扶貧資金+股份合作社+投資分紅”“扶貧資金+村集體+龍頭企業(yè)+租金+股份分紅”“扶貧資金+村集體資金+折股到貧困戶+股份分紅”“扶貧貸款+村集體資金+龍頭企業(yè)+折股到農(nóng)戶（貧困村）+分紅派息”等多種模式。二是加強(qiáng)財(cái)政金融資金投放的精準(zhǔn)性。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等涉農(nóng)資金要明確一定比例用于貧困村。各部門安排的各項(xiàng)惠民資金投入應(yīng)最大限度地向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。增加對(duì)貧困地區(qū)水電路氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高基本公共服務(wù)水平的投入。按照權(quán)責(zé)一致原則，支持連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣圍繞本縣突出問題，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用。在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等模式，根據(jù)貧困地區(qū)具體情況，有針對(duì)性投入基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)。三是加大金融創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧力度。鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)和貨幣政策工具對(duì)扶貧開發(fā)的金融支持。具體措施包括：探索設(shè)立重點(diǎn)支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶貧再貸款；由政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行創(chuàng)新政策性金融債以及按照財(cái)政貼息和保本原則發(fā)放長(zhǎng)期扶貧貸款；擴(kuò)大扶貧資金的稅收優(yōu)惠范圍，鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)加大扶貧資金投入；探索扶貧資金過橋貸款模式；加大對(duì)貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保扶貧小額信貸政策支持，支持貧困地區(qū)設(shè)立政府出資的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)開展扶貧擔(dān)保業(yè)務(wù)，有效拓展貧困地區(qū)抵押物擔(dān)保范圍；支持貧困地區(qū)設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金；積極發(fā)展扶貧小額貸款保證保險(xiǎn)，對(duì)貧困戶保證保險(xiǎn)保費(fèi)予以補(bǔ)助。支持貧困地區(qū)開展特色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)。

（作者系黑龍江省重點(diǎn)培育智庫(kù)、黑龍江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心專家、中共黑龍江省委黨校教授）