摘 要：政府特許經(jīng)營協(xié)議作為一種特殊的行政協(xié)議，在建設(shè)基礎(chǔ)公用設(shè)施時經(jīng)常被使用。但是，由于我國特許經(jīng)營協(xié)議制度起步較晚，在訴訟救濟方面存在著諸多問題。因此，本文建議通過擴大政府特許經(jīng)營協(xié)議訴訟的受案范圍，原告的資格范圍，合理分配舉證責任等方面來完善我國政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟制度。

關(guān)鍵詞：政府特許經(jīng)營協(xié)議;訴訟救濟;司法審查

一、引言

在德惠市吉旺供熱有限公司政府特許經(jīng)營協(xié)議一案中，在第三人吉旺供熱有限公司取得供熱區(qū)域的特許經(jīng)營資格之后，德惠住建局與永盛公司簽訂《增加供熱區(qū)域協(xié)議書》，將供熱區(qū)域許可給永盛公司經(jīng)營，違反法定程序，損害了吉旺供熱有限公司的合法權(quán)益，故提起了行政訴訟。在該案件中，法院如何對案件進行審查，是否確認第三人的訴訟資格，如何分配舉證責任等問題亟待解決。

二、政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟之困境

訴訟作為司法救濟的措施，是對解決政府特許經(jīng)營協(xié)議糾紛的最后一道防線，對行政主體、行政相對人都至關(guān)重要。但是，在司法實踐中，對于政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟仍存在著一系列的問題。

（一）受案范圍狹窄

雖然目前新《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，但是行政訴訟的審查僅限于對行政行為的合法性審查，缺乏對行政行為的合理性審查。這樣容易導(dǎo)致行使權(quán)力時超過必要的限度，不符合公平正義等法律理性。由于政府特許經(jīng)營協(xié)議具有行政性和契約性的雙重屬性，存在著大量的裁量行政行為，而且是通過合同的方式來行使，因此，若法院以審查行政行為的標準來審查政府特許經(jīng)營協(xié)議，則無法確切保護行政相對人的合法權(quán)益。

（二）原告資格范圍狹窄

我國《行政訴訟法》規(guī)定，在行政協(xié)議糾紛中只允許行政相對人提起訴訟，行政訴訟的單方性，不利于行政協(xié)議糾紛問題的解決。對于協(xié)議中享有公平競爭權(quán)的第三人是否可以提起行政訴訟卻沒有作出相關(guān)的規(guī)定，同樣也有可能存在著行政相對人不履行或不完全履行合同義務(wù)，致使公共利益受損的情況發(fā)生。行政主體沒有訴訟資格，這主要是因為行政主體與相對人之間的法律地位不平等，行政主體享有更多的行政特權(quán)，通過取消行政主體的訴訟資格來平衡雙方當事人之間的關(guān)系。雖然行政機關(guān)可以通過其享有的行政優(yōu)益權(quán)來對公共利益進行保護，但是仍可能有法律不能涵蓋的方面，這樣不利于行政協(xié)議糾紛的解決，也不利于實現(xiàn)行政目標和維護公共利益。因此，有必要賦予行政主體同行政相對人一樣，提起行政訴訟的救濟手段。

（三）舉證責任分配不合理

訴訟問題其實也是事實和證據(jù)的問題，舉證責任的分配原則必影響政府特許經(jīng)營協(xié)議案件雙方的利益分配。在政府特許經(jīng)營協(xié)議中，因行政機關(guān)和行政相對人之間的地位差距較大，舉證責任主要是由行政機關(guān)承擔的，只有在法律例外規(guī)定的情況下，行政相對人才承擔舉證責任。這是因為在行政訴訟中，大多數(shù)證據(jù)都掌握在手里，而行政相對人處于相對弱勢的地位，調(diào)查取證存在困難。舉證責任全部由行政主體來承擔，顯然是不合理的。在政府特許經(jīng)營協(xié)議中存在著大量的民事行為的內(nèi)容，這就要求雙方當事人共同承擔舉證責任。

三、完善政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟途徑

通過擴大受案范圍，堅持合法性與合理性審查相結(jié)合原則，擴寬原告訴訟資格，合理分配舉證責任等相關(guān)的訴訟規(guī)則和證據(jù)制度來完善政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟途徑。

（一）擴大受案范圍

法官應(yīng)當打破傳統(tǒng)的主要對行政主體的單方行政行為進行審查的慣例。在行政協(xié)議之中，既要對行政主體的行使權(quán)力的行為進行合法性與合理性的審查;也要對行政相對人的行為進行審查，即行政相對人的違約行為是否存在過錯。 同時，因行政協(xié)議是雙方合意達成的，法官在審理之中也要具有一定的靈活性，對雙方當事人的行為是否符合行政協(xié)議的約定也要進行審查。行政主體的行政行為以一種契約的方式來行使，意味著自由裁量權(quán)的擴大，只有賦予司法機關(guān)合理性的審查原則才能保證政府的契約行為符合法律授權(quán)的目的，才能保護好行政相對人的合法權(quán)益。

（二）擴寬原告的資格范圍

行政協(xié)議目的的實現(xiàn)需要合同雙方當事人恰當?shù)芈男泻贤s定。在行政合同糾紛中，行政主體并不應(yīng)該被責備，其相應(yīng)訴求同樣需要得到相對的司法保護。雖然行政主體在行政協(xié)議締結(jié)過程中享有行政優(yōu)益權(quán)，可以對行政相對人的違法行為予以糾正，以實現(xiàn)合同目的。但是，也不能因此而排除行政主體請求法院對其權(quán)利予以救濟的可能性，應(yīng)當賦予行政主體提起訴訟的權(quán)利。還有，《行政訴訟法》第二十五條在原告資格判定方面采取利害關(guān)系標準，給予第三人行政訴訟的原告資格，有利于進一步規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)，維護社會公共利益和第三人的合法權(quán)益。在德惠市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與德惠市永盛兄弟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、德惠市吉旺供熱有限公司向法院提起行政訴訟請求確認政府特許經(jīng)營協(xié)議無效案中，法院也支持了吉旺供熱有限公司的主張，可見法院實際上也承認了享有公平競爭權(quán)第三人的原告資格。

（三）合理分配舉證責任

在政府特許經(jīng)營協(xié)議中，對于行政協(xié)議存在爭議的案件，應(yīng)當遵循舉證責任倒置的原則，即行政訴訟實體問題由被告承擔舉證責任，原告只有在例外情況下才承擔舉證責任。具體舉證責任如下：首先，行政主體需要就選擇相對人的合理性提供證明，如選擇協(xié)議相對人的考慮因素，包括被選擇人是否具備履行協(xié)議的資質(zhì)和能力;與其他競爭者的優(yōu)勢;完成同等業(yè)務(wù)的情形或可能性。其次，行政主體需就變更、解除權(quán)行使的合理性提供證明。例如，在協(xié)議履行過程中，出現(xiàn)了阻卻情形，行政主體提出變更行政協(xié)議的內(nèi)容，就要舉證說明變更的理由，相對人如認為理由不合理可以作出抗辯;同樣，解除協(xié)議也存在這樣的問題。在訴訟中，如果行政主體不能證明其變更或撤銷的合理性，可能面臨敗訴風險。再次，行政主體需就行使制裁權(quán)行為是否合理、有沒有達到行政目的承擔舉證責任，如果相對人認為處罰過重或顯失公平提起訴訟，行政主體要就處罰結(jié)果的合理性作出說明。

結(jié)語

政府特許經(jīng)營協(xié)議制度雖然不斷地取得進步，但是其本身仍然存在著諸多問題，尤其是在政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟中較為嚴重。由于我國在政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟方面的研究還不充分，各方面的規(guī)定還不完善。所以，我們必須立足我國的實際情況，吸收借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，完善我國關(guān)于政府特許經(jīng)營協(xié)議的法律制度。加強政府特許經(jīng)營協(xié)議的訴訟救濟制度建設(shè)，才有利于維護社會公共利益，保護行政相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)行政管理的目的。

參考文獻：

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[2]王旭軍.行政合同司法審查[M].北京：法律出版社，2013：171—172，192—193.

作者簡介：

李尚錚（1994—），男，廣東省廣州市，廣州大學研究生在讀，法學專業(yè)，憲法學與行政法學.