趙智偉

摘要：我國的土地儲備制度是國家調(diào)控土地供應(yīng)市場、穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。作為與人們生活息息相關(guān)的土地，其是否受到污染關(guān)乎到每一位人民群眾的身體健康。在土地儲備過程中施行環(huán)境預(yù)評措施，能夠有效防止受污染土地進(jìn)入土地供應(yīng)市場，促進(jìn)土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：土地儲備;環(huán)境預(yù)評;責(zé)任

在土地儲備實(shí)踐當(dāng)中，仍然存在著將被污染土地收儲甚至是向社會供應(yīng)的行為，侵害了公眾的利益、危害了公眾的安全。本文分析了環(huán)境預(yù)評在土地儲備過程中的作用，明晰了有關(guān)土地污染主體的責(zé)任，以期促進(jìn)我國土地儲備制度健康有序發(fā)展。

一、當(dāng)前污染土地再開發(fā)過程中的環(huán)境事件

近年來隨著我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，全國眾多城市有著調(diào)整城市土地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)區(qū)域的要求，推動了對城區(qū)舊廠房等土地進(jìn)行再開發(fā)利用的高潮。然而在污染企業(yè)外遷、污染場地再開發(fā)的過程中，卻遭遇到了頻發(fā)的土壤污染事故，引發(fā)了嚴(yán)重的人身傷害事故和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如，某某古城區(qū)邊緣面積約40萬平方米的原蘇化廠地塊，其地理位置好于2014年同期拍賣的絕大多數(shù)地塊，卻因土壤污染而無人問津;2015年，某某靖江五千噸待處理疑似危廢造成土地污染，土地開發(fā)受限;2016年4月某某外國語學(xué)校，數(shù)百名學(xué)生因鄰近“毒地”的不妥處置而產(chǎn)生各種病癥;2016年5月，原為某鋼鐵公司廠址的“廣鋼新城”，被有關(guān)媒體報(bào)道為廣東省最大毒地，也讓開發(fā)商猝不及防。隨著我國對環(huán)境污染治理工作的日益重視，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在地產(chǎn)開發(fā)過程中日益凸顯，尤以土壤污染所引發(fā)的環(huán)境責(zé)任最為突出。土壤污染具有成因復(fù)雜、潛伏期長、污染范圍廣泛、責(zé)任主體較難界定、治理難度大、治理成本高等特點(diǎn)，在各類環(huán)境污染中顯得較難處理。如果開發(fā)企業(yè)不能對開發(fā)過程中的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)加以識別和防范，很有可能導(dǎo)致最終承擔(dān)巨額的經(jīng)濟(jì)損失以及嚴(yán)重的法律責(zé)任。

二、確定環(huán)境預(yù)評的地域范圍

以“某某毒地事件”為例，某某外國語中學(xué)受到的環(huán)境污染并非來自其自身所占用的土地，而是受到了附近化工舊址土壤污染的影響。并且，每一規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地并非是一個(gè)封閉的空間，某地塊的土壤污染很可能擴(kuò)散至附近區(qū)域，因此我們不能僅將環(huán)境預(yù)評的范圍局限于擬儲備地塊的范圍內(nèi)。擬儲備地塊范圍內(nèi)的環(huán)境預(yù)評，應(yīng)根據(jù)該地塊的前期開發(fā)內(nèi)容進(jìn)行評估。例如：可能產(chǎn)生重度污染的企業(yè)（如化工企業(yè)、電池企業(yè)、制藥企業(yè)、石油企業(yè)等）用地，以及國家規(guī)定的土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)的用地，在將上述用地進(jìn)行收儲之前必須按照該企業(yè)、行業(yè)的環(huán)境污染特性進(jìn)行環(huán)境預(yù)評，對于擬流轉(zhuǎn)或擬變更用途為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施的，須按照國家場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則相關(guān)規(guī)定開展場地土壤污染狀況調(diào)查評估。嚴(yán)格禁止未通過環(huán)境預(yù)評的土地進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。同時(shí)也需要對擬儲備地塊的周邊環(huán)境進(jìn)行預(yù)評估，以維護(hù)周邊居民的環(huán)境權(quán)益。需對關(guān)乎人們切身利益的飲水、噪音、廢氣等區(qū)域性環(huán)境問題進(jìn)行檢測并分析，評價(jià)土地的收儲與開發(fā)對周邊環(huán)境的影響程度。

三、明晰土壤污染主體的各方責(zé)任

依據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第十條第1款規(guī)定：“按照‘誰污染，誰治理原則，造成土壤污染的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任?！蓖瑫r(shí)，2014年新環(huán)保法也將“損害擔(dān)責(zé)原則”確定為環(huán)保法中的一項(xiàng)基本原則，其含義為：造成環(huán)境損害的主體承擔(dān)責(zé)任。因此，無論是在土地收儲之前或之后發(fā)現(xiàn)土地污染情況，皆應(yīng)由造成土地污染的直接責(zé)任主體承擔(dān)治理與修復(fù)土地的責(zé)任。但是，受制于土壤污染的長期潛伏性與污染源的復(fù)雜性等特征，實(shí)踐中往往很難發(fā)現(xiàn)是誰造成了土壤污染，也給確定相關(guān)責(zé)任主體帶來了不小的難度。環(huán)境預(yù)評措施可以對解決上述問題提供一定幫助?！掇k法》第十條第5款規(guī)定：“土地使用權(quán)終止的，由原土地使用權(quán)人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！蓖恋貎渲贫仁菍⑼恋厥褂脵?quán)依法收回，因此符合“土地使用權(quán)終止”的情況。在將土地收儲之前進(jìn)行環(huán)境預(yù)評，對于預(yù)評時(shí)發(fā)現(xiàn)的土地污染情況，如若不能直接確定責(zé)任主體，則應(yīng)由原土地使用權(quán)人承擔(dān)治理與修復(fù)的責(zé)任。

四、防治兼顧任重道遠(yuǎn)

亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆?？傮w上看，目前我國對土壤污染關(guān)注比前些年要高，但是普遍的重視程度仍然不夠。雖然在植物修復(fù)技術(shù)上我國與發(fā)達(dá)國家不相上下，但自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，在土壤環(huán)境監(jiān)管措施和修復(fù)技術(shù)的工程應(yīng)用方面，我國與發(fā)達(dá)國家存在差距。比如：沒有專門的土壤污染防治法律;未普遍建立基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的修復(fù)模式;土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，全國采用統(tǒng)一的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》;資金來源有限且沒有保障等。在目前缺乏修復(fù)技術(shù)和工程經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)狀下，公眾和政府部門指望在很短的時(shí)間內(nèi)、花很少的成本就立竿見影地解決土壤污染問題，這些想法和期望都很不切實(shí)際。但亡羊補(bǔ)牢，其猶未晚。如果土壤污染一旦放任下去，勢必帶來更為嚴(yán)重的后果，在“防”的同時(shí)也要盡快“治”。除開技術(shù)層面不說，對于污染農(nóng)田類的修復(fù)早期應(yīng)以政府為主導(dǎo)，等市場化秩序建立起來后，才能考慮走商業(yè)化的道路?！皟墒侄家?，兩手都要硬?！彪m然

防治工作任重道遠(yuǎn)，但相信有一天我們“中毒”的大地一定會煥發(fā)勃勃生機(jī)，孕育出更多希望。

五、結(jié)語：

土地儲備環(huán)境預(yù)評是一項(xiàng)比較瑣碎而冗雜的項(xiàng)目。眾所周知，我國雖然地域?qū)拸V，然而實(shí)際土地可利用資源極其緊張。合理改善土地的使用成果和土地的實(shí)際運(yùn)用效率極其關(guān)鍵，提升土地的使用程度，只有運(yùn)用科學(xué)、先進(jìn)的技術(shù)方法才能使土地整理達(dá)到充分改善的成果，進(jìn)而才能為人民帶來更多的利益，還能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展和利用的重要戰(zhàn)略性目標(biāo)。

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