陶冠軍

摘要：針對(duì)城市的規(guī)劃和開發(fā)，以科學(xué)的容積率制度傍身，能夠有效提升城市規(guī)劃的合理性，對(duì)緩解社會(huì)公眾的抵觸情緒具有重要價(jià)值。對(duì)城市更新規(guī)劃容積率制度的意義及容積率制度的主要內(nèi)容及容積率制度的優(yōu)勢(shì)所在和不足之處，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)人士提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：容積率制度;廉政建設(shè);城市規(guī)劃

城市更新是盤活存量用地的重要手段。容積率管理制度出臺(tái)合理地限定了城市更新的天花板，促使城市更新各相關(guān)利益方理性開展城市更新，但在實(shí)際中也出現(xiàn)了重政策輕規(guī)劃等相關(guān)問(wèn)題。因此，在明確容積率制度主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)探查，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市更新規(guī)劃容積率制度的意義所在

現(xiàn)階段，部分城市仍面臨著土地資源緊缺的問(wèn)題，這也對(duì)城市更新工作提出了較高的要求。因此，應(yīng)將容積率制度作為主要屏障，促進(jìn)城市更新規(guī)劃朝著常態(tài)化的方向發(fā)展?，F(xiàn)階段，城市更新規(guī)劃過(guò)程中還存在缺乏和控制等問(wèn)題，極容易對(duì)容積率的公共效益產(chǎn)生不利影響，因此，結(jié)合具體的項(xiàng)目類型，出臺(tái)符合城市發(fā)展特點(diǎn)的容積率制度，對(duì)提升行政審批的效率具有十分重要的價(jià)值。與此同時(shí)，在城市更新規(guī)劃的過(guò)程中，建立健全容積率制度，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的合理調(diào)節(jié)，對(duì)整體規(guī)劃質(zhì)量的提升大有裨益。

二、城市更新規(guī)劃容積率制度的主要內(nèi)容

（一）內(nèi)容構(gòu)成

城市內(nèi)部所開展的城市更新規(guī)劃容積率是指地方政府在進(jìn)行城市更新項(xiàng)目策劃時(shí)所涉及到的建筑總面積以及城市建筑市場(chǎng)所開展的建筑用地面積之間的比值。這一比值能夠更加充分、具體地展現(xiàn)出城市內(nèi)部的更新情況，從而幫助城市明確建筑面積的基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)移以及獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。在地區(qū)政府的項(xiàng)目規(guī)劃方面，建筑基礎(chǔ)面積所包含的內(nèi)容為政策要求下的基準(zhǔn)容積率以及地塊面積的乘積，這一數(shù)據(jù)計(jì)算主要反映城市內(nèi)部的密度分區(qū)情況;而城市更新中建筑的轉(zhuǎn)移面積則是在實(shí)際建筑工程項(xiàng)目當(dāng)中，項(xiàng)目本身面向政府進(jìn)行異較的土地項(xiàng)目?jī)?nèi)容，計(jì)算得到的超過(guò)城市規(guī)劃部分與基準(zhǔn)一角部分的面積容積率的乘積。以筆者所在的我國(guó)東南某省份的城市規(guī)劃為例，城市轉(zhuǎn)移建筑面積應(yīng)當(dāng)大于3000平方米，同時(shí)低于拆除面積的15%，不過(guò)受到公共設(shè)施建設(shè)的影響，在地區(qū)規(guī)劃和城市更新方面，地區(qū)政策和地區(qū)法規(guī)無(wú)法保證新項(xiàng)目所開展的移交比率能夠控制在15%這一標(biāo)準(zhǔn)之中，因此實(shí)際的城市建筑項(xiàng)目的開展容易需要借助比例調(diào)整等方式，來(lái)避免投資方、業(yè)主產(chǎn)生對(duì)于土地移交轉(zhuǎn)移方案的抵觸，影響各方利益;獎(jiǎng)勵(lì)面積則是指城市更新規(guī)劃當(dāng)中所采用的非獨(dú)立占地部分，這部分所開展的配件工作主要有城市建筑市場(chǎng)當(dāng)中的市場(chǎng)主體來(lái)完成建設(shè)和規(guī)劃，地方政府則需要針對(duì)這部分建筑單位所開展的公共設(shè)施建設(shè)提供基于建筑面積大小的獎(jiǎng)勵(lì)，用以激勵(lì)其在社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)方面所做出的貢獻(xiàn)。城市更新規(guī)劃所開展的獎(jiǎng)勵(lì)面積政策規(guī)劃，既能夠滿足地區(qū)政府在城市建設(shè)方面所強(qiáng)調(diào)的公共利益訴求，同時(shí)還能夠避免對(duì)建筑投資單位的利益損害，一舉兩得。

（二）改進(jìn)方案

值得注意的是，由于城市發(fā)展和城市內(nèi)部土地利用情況存在差異，因此城市更新規(guī)劃制度建設(shè)并不能夠適用于全國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展要求，城市本身的特殊性使得城市規(guī)劃容積率制度，難以在部分含有舊住宅區(qū)、城中村的城市地區(qū)執(zhí)行，之所以會(huì)造成這一現(xiàn)狀，主要原因表現(xiàn)在城市更新規(guī)劃需要兼顧城市發(fā)展和土地利用水平的提升，同時(shí)還需要注重城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益。含有大范圍舊住宅區(qū)、城中村的城市，在規(guī)劃和城市更新方面，受到建筑面積不足和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)型不高的影響，要求城市更新容積率制度仍然需要不斷創(chuàng)新。

我們所在城市地區(qū)政府早在2013年便開展了關(guān)于城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則的制定工作，在準(zhǔn)則當(dāng)中，地區(qū)政府進(jìn)一步提出了交通和土地之間協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃建設(shè)方向，并積極通過(guò)行政手段和政策導(dǎo)向等策略，借助城市更新規(guī)劃等方式，塑造城市新風(fēng)貌。在多年的更新規(guī)劃實(shí)踐當(dāng)中，地區(qū)政府銳意創(chuàng)新、腳踏實(shí)地，通過(guò)對(duì)于城市空間和土地功能需求的根本分析，形成了城市土地密度的有效區(qū)分，再結(jié)合了城市功能中居住、商業(yè)、工業(yè)等剛性需求后，構(gòu)建了基于容積率規(guī)劃方式下的區(qū)間劃分，逐步形成了新穎、有效的城市容積率管理制度。

例如，深圳市規(guī)劃國(guó)土委發(fā)布公告稱，《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中已經(jīng)對(duì)“密度分區(qū)與容積率”的內(nèi)容進(jìn)行了修訂，準(zhǔn)則中指出，居住用地方面，位于“密度三區(qū)”的基準(zhǔn)容積率由修訂前的2.8調(diào)高到了3.0，容積率上限則由5.0調(diào)高到了5.5。商業(yè)服務(wù)用地、工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地等，則由此前的設(shè)置了容積率上限，修訂為不再設(shè)容積率上限，只保留了基準(zhǔn)容積率。這也充分說(shuō)明了深圳未來(lái)在產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)等方面都將向天空爭(zhēng)取更多的發(fā)展空間。

三、城市更新規(guī)劃容積率制度的優(yōu)點(diǎn)和不足

（一）優(yōu)勢(shì)所在

城市更新規(guī)劃容積率制度的建設(shè)，作為地區(qū)政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃要求所制定的制度創(chuàng)新，具有前瞻性和應(yīng)用性，能夠在滿足本地城市發(fā)展要求的前提下，為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)發(fā)展和土地規(guī)劃提出借鑒、打造價(jià)值，因此在目前的城市發(fā)展制度建設(shè)領(lǐng)域，具有積極意義，對(duì)某市城市更新規(guī)劃制度的影響之后，對(duì)城市更新規(guī)劃容積率制度的出臺(tái)和實(shí)施所產(chǎn)生的影響進(jìn)行了總結(jié)，并以此為基礎(chǔ)提出制度建設(shè)的重要價(jià)值[1]。

首先，容積率制度的建設(shè)和出臺(tái)，主要目的體現(xiàn)在對(duì)于土地公共利益的保障，因此制度內(nèi)容和制度影響方面，公共利益的受益情況最為理想。在某市的建設(shè)當(dāng)中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市土地資源利用在制度規(guī)劃和制度引導(dǎo)環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)了有序發(fā)展，其中大量停留在規(guī)劃階段的有益項(xiàng)目，都可以在制度環(huán)境當(dāng)中付諸實(shí)踐，切實(shí)改善了城市生活。在某市所開展的更新規(guī)劃容積率制度的實(shí)踐當(dāng)中可以看到，城市更新容積率制度所帶來(lái)的城市項(xiàng)目數(shù)量正呈現(xiàn)整體增長(zhǎng)趨勢(shì)，而在項(xiàng)目的開展實(shí)施當(dāng)中，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)書評(píng)、保障性住房以及人才住房等城市發(fā)展的剛需建設(shè)，也都取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，為城市發(fā)展和宜居度提高奠定了雄厚的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，城市更新規(guī)劃容積率制度建設(shè)還為城市的市場(chǎng)化發(fā)展帶來(lái)了契機(jī)。對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，城市容積率所產(chǎn)生的發(fā)展影響會(huì)直接關(guān)系到城市項(xiàng)目更新所帶來(lái)的城市創(chuàng)造能力，傳統(tǒng)容積率制度建設(shè)不足，為城市建筑項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)阻礙，部分投資者對(duì)于市場(chǎng)發(fā)展存在一定的僥幸心理和投機(jī)心理，這種投資狀態(tài)下城市的發(fā)展并非是健康的、常態(tài)的。在制度建設(shè)的影響下，政府參與到對(duì)于城市規(guī)劃和市場(chǎng)督導(dǎo)當(dāng)中來(lái)，從而幫助市場(chǎng)構(gòu)建了相對(duì)完善的合理化制度建設(shè)，保障了市場(chǎng)引導(dǎo)城市基礎(chǔ)建設(shè)的能力的提升，保障了城市發(fā)展內(nèi)涵的秩序性[2]。

（二）不足之處

然而，城市更新規(guī)劃容積率制度的建設(shè)和實(shí)施，仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題。就目前發(fā)展勢(shì)頭來(lái)看，短期之內(nèi)，受到制度影響下的城市建設(shè)導(dǎo)向問(wèn)題會(huì)表現(xiàn)得更加明顯。建筑市場(chǎng)對(duì)于數(shù)量的盲目追求會(huì)直接造成建筑質(zhì)量的下降，進(jìn)而為城市用地空間的規(guī)劃產(chǎn)生制約和影響。同時(shí)，受到政策導(dǎo)向和價(jià)值影響，越來(lái)越多千篇一律的建筑項(xiàng)目匆忙上馬，地區(qū)政府為了能夠貫徹制度在容積率規(guī)劃方面的作用價(jià)值，往往會(huì)忽視對(duì)于其他方面規(guī)劃要求的側(cè)重，最終導(dǎo)致城市規(guī)劃與城市特色發(fā)展的初衷相違背。因此，城市更新規(guī)劃項(xiàng)目仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

四、結(jié)語(yǔ)：

在城市更新規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)容積率制度進(jìn)行健全，不僅有助于保障投資方利益，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)城市利益歸屬、利益增量和分配的合理確認(rèn)，對(duì)提升社會(huì)民眾對(duì)拆遷工作的支持力度具有重要價(jià)值，有助于彰顯城市更新規(guī)劃的成果，值得被廣泛借鑒采用。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐圣榮.深圳市城市更新規(guī)劃容積率制度解析[J].中國(guó)建設(shè)信息化，2018（22）：68-69.

[2].深圳：擬嚴(yán)控城市更新規(guī)劃容積率優(yōu)先安排居住功能[J].房地產(chǎn)導(dǎo)刊，2018（07）：29.