劉水平 劉佳

摘要：我國土地有二種所有制形式，國有農(nóng)場是管理使用國有土地的主流。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有土地管理出現(xiàn)了諸多問題。本文通過國有農(nóng)場在經(jīng)營管理國有土地與外來自流移民因所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬不清等問題進(jìn)行分析，只要依法對現(xiàn)行國有土地利益進(jìn)行完善，可以解決國有土地所遇到的問題。

關(guān)鍵詞：國有土地；管理制度；依法管理

近年來，隨著政府“生態(tài)移民”工程的開展，寧夏南部山區(qū)很多沒有被列入生移民工程的居民也開始大批量的遷出，進(jìn)入寧夏墾區(qū)安家落戶，尋求新的發(fā)展，寧夏農(nóng)墾集團(tuán)玉泉營農(nóng)場由于良好的地理區(qū)位優(yōu)勢及迅猛的發(fā)展勢頭，成為自流移民爭相落戶的地方，他們的到來一方面為農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營帶來了新的活力，但是他們在國有土地上濫墾亂建，有的甚至已經(jīng)形成規(guī)模，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)墾的土地管理秩序。

一、玉泉營國土資源違法行為現(xiàn)狀

寧夏農(nóng)墾集團(tuán)玉泉營農(nóng)場共有自流移民4000多人，約800戶，比農(nóng)場的職工多3倍。玉泉營農(nóng)場土地面積6.3萬余畝， 4000多自流移民通過從農(nóng)場職工承包等方式取得了7000多畝土地，其中4600多畝是種植葡萄，農(nóng)場和外來移民土地糾紛和權(quán)屬糾紛問題日趨突出，自流移民在耕地上私搭濫建等違法問題突加顯現(xiàn)，僅2014年玉泉營農(nóng)場就有38戶違法建筑，違法主體均為自流移民。尤其在近幾年打造玉泉營小鎮(zhèn)的過程中，自流移民違法建房的現(xiàn)象更加突出。自流移民違法建房存在以下特點(diǎn)：一是房屋面積較小，但是點(diǎn)多、面廣；二是以點(diǎn)帶面，發(fā)展迅速；三是建設(shè)速度快，往往利用周末的時(shí)間就可以完成建設(shè)。給農(nóng)場管理和當(dāng)?shù)卣畮碇T多困難。

二、玉泉營國土資源違法行為頻發(fā)的成因

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引了期望致富的自流移民大量進(jìn)入。上世紀(jì)90年代初，承包荒山、荒地進(jìn)行開發(fā)，幫助農(nóng)墾取得了很大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著政府“生態(tài)移民”如火如荼的開展，良好的居住環(huán)境、優(yōu)惠的生產(chǎn)經(jīng)營政策吸引著未遷出的人們，于是沒有被列入政策移民的人開始自己尋求發(fā)展之路。一方面，是玉泉營農(nóng)場葡萄種植、葡萄酒產(chǎn)業(yè)、枸杞產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，需要大量勞力；另一方面農(nóng)墾職工只退不招，隊(duì)伍老化，職工隊(duì)伍已不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。因此，農(nóng)墾成了自流移民心目中最好的遷入地。出現(xiàn)了農(nóng)場個(gè)別承包人員私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租，甚至倒賣等違法行為，也引發(fā)了大量自發(fā)移民的進(jìn)入。這些外來人員憑借年齡優(yōu)勢和技術(shù)水平很快融入到了農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，由起初暫住農(nóng)場的季節(jié)工逐步發(fā)展為長年生產(chǎn)、生活于農(nóng)場的固定居民，而且呼朋喚友由個(gè)體發(fā)展個(gè)一個(gè)相對穩(wěn)定互為裙帶關(guān)系的群體。自流移民的大量涌入加速了農(nóng)墾土地的無序流轉(zhuǎn)，特別是私自轉(zhuǎn)包和非法倒賣，也引發(fā)了亂搭濫建濫占行為和現(xiàn)象。

二是農(nóng)場對土地監(jiān)管不到位造成對外承包經(jīng)營土地管理混亂。由于農(nóng)墾土地面積大，農(nóng)場重生產(chǎn)經(jīng)營輕土地管理、領(lǐng)導(dǎo)交替頻繁等原因，農(nóng)墾土地管理分散、混亂。個(gè)別農(nóng)場在土地經(jīng)營管理中的“以包代管”、“以罰代管”等簡單、粗放的管理方式，給自流移民的進(jìn)入提供了方便。

三、農(nóng)墾執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)制止查處違法行為存在的困難及原因

農(nóng)墾支隊(duì)自2011年成立以來，加強(qiáng)寧夏農(nóng)墾集團(tuán)和農(nóng)場土地秩序規(guī)范管理，為制止土地違法行為作出了很多努力，但總體來看收效甚微。

一是土地情況復(fù)雜，矛盾糾紛多查處難。因農(nóng)墾各農(nóng)場分布點(diǎn)多面廣，土地承包幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，甚至有些承包土地通過抵押貸款，后經(jīng)司法程序又裁決或拍賣給了第三方，土地情況復(fù)雜涉及法律糾紛多，使得土地違法問題查處難。主要存在“三難”：調(diào)查難。自發(fā)移民主要來自南部山區(qū)，文化素質(zhì)低、法律觀念淡，他們認(rèn)為只要花錢買的東西就是自己的，認(rèn)為自己也是無故受害者。拒不配合調(diào)查，拒不提供相關(guān)證據(jù)。在調(diào)查承包人時(shí)，承包人故意隱瞞事實(shí)真相，以各種理由借口回避調(diào)查；制止難。當(dāng)事人認(rèn)為外來租種土地或者打工都需要生活住所，修建住房是生活所需、生活所迫。對執(zhí)法人員的制止置之不理，強(qiáng)行私搭亂建，勢死“保衛(wèi)家園”。有的甚至漫罵、威脅和集結(jié)閑散人員群毆執(zhí)法人員；執(zhí)行難。主要是對違法建筑拆除難。按照法律規(guī)定只有人民法院才有強(qiáng)制拆除權(quán)，土地執(zhí)法部門只有申請法院執(zhí)行。但在實(shí)際工作中，因涉及法律時(shí)效等原因，使得違法建筑不能及時(shí)有效拆除，致使其他人員紛紛效仿，違法行為漫延。

二是農(nóng)墾執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)體制不順，行政執(zhí)法主體多，土地執(zhí)法協(xié)調(diào)和查處難。農(nóng)墾土地管理相對滯后，現(xiàn)有土地管理情況錯綜復(fù)雜，在查處案件過程中有時(shí)因一個(gè)農(nóng)場涉及兩到三行政執(zhí)法主體，協(xié)調(diào)難度大。農(nóng)墾執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)需要查處的國土資源違法案件，從立案、處罰告知、行政處罰、執(zhí)行、拆除等均需屬地國土資源管理部門簽字蓋章，導(dǎo)致與屬地國土資源管理部門協(xié)調(diào)難度大。

三是處理拆除違法建筑引發(fā)的后續(xù)問題成本較高。一些倒賣土地的不法分子有恃無恐，一邊頂風(fēng)作案加速土地的倒賣，一邊聯(lián)合不明真相的自流移民對抗執(zhí)法，還到有關(guān)部門上訪，使這一問題規(guī)模化、復(fù)雜化，達(dá)到既成事實(shí)和“法不治眾”的目的。拆除違法建筑后，移民情緒激動，謾罵、毆打執(zhí)法隊(duì)員，使執(zhí)法隊(duì)員的正常生活、生命安全均受到了不同程度的威脅。而農(nóng)場在拆除違法建筑后為了息事寧人，往往需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，為農(nóng)場、公司的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不利影響。

四、建議及措施

（一）加強(qiáng)法制宣傳，解決土地糾紛問題。加強(qiáng)法制宣傳教育，引導(dǎo)移民和村民通過法律途徑和法定程序表達(dá)利益訴求，維護(hù)合法權(quán)益，而不是采取過激的、無政府主義的，甚至是失去控制的行為侵占農(nóng)場土地，是解決此類矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作。

（二）完善巡查機(jī)制，遏止土地違法行為。墾區(qū)動態(tài)巡查制度堅(jiān)持經(jīng)常，配備專業(yè)人員和交通工具，加大土地巡查力度，建立和完善動態(tài)巡查責(zé)任制，使“早發(fā)現(xiàn)、早上報(bào)、早制止”成為常態(tài)。同時(shí)，要加強(qiáng)對土地巡查員的培訓(xùn)。

（三）依法嚴(yán)肅查處，制止土地違法行為。針對墾區(qū)建房速度快，蔓延迅速等特點(diǎn)，農(nóng)墾各農(nóng)場要充分發(fā)揮土地巡查員的作用，將制止違法行為、拆除違法建筑的關(guān)口前移，只要見到有拉磚、備料、下基礎(chǔ)的，應(yīng)在第一時(shí)間進(jìn)行拆除，并講解法律法規(guī)和政策，針對目前墾區(qū)倒賣土地、私搭濫建等違法行為猖獗之勢，為震懾犯罪、教育群眾，建議對非法倒賣土地的個(gè)別典型案例加大宣傳力度，聯(lián)合多部門對其違法行為進(jìn)行徹底查處，使其違法行為得到應(yīng)有的法律制裁。

（四）轉(zhuǎn)變思路，合理吸納自流移民。自流移民作為農(nóng)場的新力量，對農(nóng)墾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用。如果對自流移民進(jìn)行合理的疏導(dǎo)和安置，他們憑借自己的的生產(chǎn)種植技術(shù)，可以為農(nóng)墾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的力量。因此，建議各農(nóng)場變排斥為接納，對場內(nèi)的自流移民進(jìn)行梳理統(tǒng)計(jì)，對于具有一定種植養(yǎng)殖技術(shù)的自流移民進(jìn)行合理安置，用自流移民創(chuàng)造的生產(chǎn)價(jià)值帶動農(nóng)墾的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（作者單位：寧夏土地征收儲備局）