韓福國(guó)

〔摘要〕現(xiàn)代城市治理強(qiáng)調(diào)針對(duì)城市治理的“短板”進(jìn)行精準(zhǔn)化的治理，形成精細(xì)化治理的機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)代城市在街區(qū)層面的物質(zhì)空間的差異化和社區(qū)層面的生活多樣化的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)，城市治理短板要基于空間差異化和生活多樣化的脈絡(luò)，通過(guò)民主參與的方式進(jìn)行確認(rèn)和解決，而不是通過(guò)簡(jiǎn)單的行政性的城市規(guī)劃，以形成與剛性的城市管理一致性的對(duì)應(yīng)結(jié)構(gòu)。城市的活力在于差異化的街區(qū)空間營(yíng)造與多樣化的社區(qū)自治方式，因此，精細(xì)化治理的城市路徑是基于民眾認(rèn)同的精細(xì)化治理，它應(yīng)該包括空間差異化和生活多樣性的理念確立，建構(gòu)現(xiàn)代城市治理主體之間的民主關(guān)系，促使城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向社區(qū)規(guī)劃，避免破壞式更新與單向度的物質(zhì)性建設(shè)，超越對(duì)城市問(wèn)題的運(yùn)動(dòng)式規(guī)制，應(yīng)用現(xiàn)代城市治理中的大數(shù)據(jù)技術(shù)。

〔關(guān)鍵詞〕精細(xì)化城市治理;空間差異化;生活多樣性;民主參與治理

〔中圖分類號(hào)〕D67?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）05-0092-08

在中國(guó)中央層面提出要用繡花針的精細(xì)化方式進(jìn)行城市治理以后，各個(gè)地方把這一“精細(xì)化治理”的概念用在許多政策文本當(dāng)中，但是當(dāng)我們談到用“繡花”的精神來(lái)進(jìn)行城市管理和城市建設(shè)的時(shí)候，具體所指是什么？如果城市治理的精細(xì)化，像許多城市政府部門簡(jiǎn)單地界定為“政策繁復(fù)出臺(tái)”和“過(guò)度整治”，以及用“攝像頭增加”替代“信息化管理”，像許多學(xué)者簡(jiǎn)單地論證這些政策的合理化的話，那么精細(xì)化可能與城市管理科學(xué)化與城市治理的民主化背道而馳。按照這個(gè)思維路徑和操作模式下去，精細(xì)化可能解決不了“短板”，反而可能造成強(qiáng)化的“短板”。目前城市治理的許多領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)了打著精細(xì)化治理的帽子，而出現(xiàn)了“拍腦袋決策”的治理困境。

一、回歸城市與尊重生活

（一）空間差異化：城市精細(xì)化治理的空間所指

城市空間差異化是治理精細(xì)化的基礎(chǔ)，這是“繡花針比喻”的核心基礎(chǔ)。眾所周知，繡花在不同的地方，有不同的風(fēng)格和特點(diǎn)，這均是適合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、文化演變和人們生活方式的結(jié)果。作為人們高密度生存空間的城市，具體呈現(xiàn)方式差異性很大。通俗來(lái)講，大風(fēng)大沙的黃土高坡的布鞋和花棉襖上的棉布繡花，以及馬背上民族結(jié)實(shí)的棉布繡花，都是典型的北方繡花的特征——花色艷麗、針線結(jié)實(shí)、圖案夸張，否則，不耐磨，風(fēng)風(fēng)火火的人們行動(dòng)中，也凸顯不出來(lái)。大姑娘穿的“大紅襖”是典型的北方繡花的特征，此外還有小孩子的“虎頭鞋”。這是北方城市的精細(xì)化底色。你站在黃土高原上，穿著旗袍，拿著團(tuán)扇，唱江南小調(diào)，一是有點(diǎn)不搭調(diào)，二是也沒(méi)有人能聽(tīng)見(jiàn)。但是江南水鄉(xiāng)的蘇州刺繡就是另一種風(fēng)格：最好是繡在絲綢上，光滑細(xì)膩，圖案別致，做成衣服婀娜多姿，尤其是現(xiàn)代的旗袍，必須是絲綢布料，加上別致的繡花，才具有江南文化的典型特征。也因此，定都北方京城的皇宮經(jīng)常要求進(jìn)貢南方的刺繡，宮女們也可以“輕羅小扇撲流螢”。當(dāng)然北方很多水土豐美的地方也養(yǎng)蠶刺繡，但是風(fēng)格也和南方不一樣。

從城市歷史觀察，過(guò)去的村莊也如同各地的繡花一樣，各有自己的“精致和地道”：磚瓦紅墻平頂屋、窯洞和“磚打壘”是一個(gè)風(fēng)格，可以抵抗少雨大風(fēng)沙的侵蝕;馬車和大帳篷適合草原民主的流動(dòng);黑瓦白墻的“徽派建筑”適合江南水鄉(xiāng);而吊腳樓和“竹棚子”則適合山區(qū)多雨的區(qū)域等等，甚至還有被誤認(rèn)為是導(dǎo)彈發(fā)射井的圓形民居，不一而足。因此，如果界定傳統(tǒng)的南北建筑風(fēng)格差異（如果有的話），人們習(xí)慣用“四合院”和“閘弄口”做一個(gè)對(duì)比。各個(gè)地方的文化精致性，也就體現(xiàn)在生活的物質(zhì)空間建構(gòu)上面，但這一基礎(chǔ)就是各個(gè)地方的差異性（difference），既保證了城市文化的適應(yīng)性，也使得建筑持久耐用，這很好地適應(yīng)了《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》對(duì)現(xiàn)代城市所定義的“宜居”城市本質(zhì)?！?〕

各個(gè)區(qū)域的城市，也基本體現(xiàn)了地方民居的建筑特征。中國(guó)古典城市基本上是圍繞著政治權(quán)力中心而設(shè)計(jì)規(guī)劃的，政權(quán)中心的建筑，尤其是皇宮等重大工程，可以超越地方的風(fēng)土人情，而追求高大上的單一化，但是其他人生活的空間，甚至達(dá)官貴人的建筑，則是地方建筑的綜合體現(xiàn)。否則，現(xiàn)代城市旅游就缺乏了很重要的文化資源，出門就等于看自己的城市，千篇一律。忽視了城市差異化和多樣性的城市建設(shè)，就導(dǎo)致了目前流行的北方城市種植“裹棉被過(guò)冬”的南方熱帶樹(shù)木這一現(xiàn)象。

“國(guó)家之間結(jié)構(gòu)、制度和文化的差異極大地影響了城市比較治理的研究?！薄?〕事實(shí)上，這也決定著不同國(guó)家的城市治理方式的差異。但是，毫無(wú)疑問(wèn)，所有國(guó)家在現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)下，面臨著一些共同性的問(wèn)題（common problems）。隨著現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展，尤其是鋼筋混凝土和電梯馬桶基本條件的興起，城市越來(lái)越千篇一律了，小城市還可以“偏安一隅”，但只要和工業(yè)化聯(lián)系在一起，市場(chǎng)交往方式?jīng)Q定了人們的生存和交往方式，各個(gè)城市就不停地走在千篇一律的路上，包括工業(yè)化快速發(fā)展的廣大農(nóng)村。這就造成了一個(gè)世界各地城市共同面臨的問(wèn)題：繡花針的差異性被“鋼筋水泥之花”的一致性所取代，城市更新（urban regeneration）也被粗放式的建設(shè)（rough construction）所掩蓋（covered）。

在建筑風(fēng)格一致化的全球城市發(fā)展背景下，城市治理和城市管理構(gòu)成了政府和社會(huì)的兩個(gè)重要的層面。側(cè)重于政策供給和宏觀建筑、工業(yè)和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的城市管理，由于所面對(duì)的人們交往方式和物質(zhì)空間的布局所帶來(lái)的現(xiàn)代城市問(wèn)題，即使政治體制有所差異，現(xiàn)代城市管理的許多制度和方法也具有一致性。但城市治理是關(guān)系到具體的小環(huán)境——街區(qū)生活和社區(qū)交往方式，各個(gè)城市在具體的生活場(chǎng)域內(nèi)都保持了自己的多樣性（diversity），通過(guò)各個(gè)“街區(qū)微環(huán)境”的建筑特征和文化、商業(yè)特征，通過(guò)各個(gè)“社區(qū)特色自治”的交往結(jié)構(gòu)和文化、精神融合，保證了城市各具特色的生命力，也因此，“建筑可以閱讀，街區(qū)適合漫步，城市始終有溫度”，城市才能讓生活更美好?！?〕

因此，當(dāng)我們談到“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，關(guān)鍵點(diǎn)在于后面的要求能否做到“城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展”。適應(yīng)城市發(fā)展的基礎(chǔ)就是要辨認(rèn)城市的各自特征，認(rèn)同其差異化的物質(zhì)空間規(guī)劃和空間更新，而不是千篇一律的物質(zhì)結(jié)構(gòu)模式。同時(shí)，這個(gè)“繡花針”也應(yīng)該“扎”在城市街區(qū)和社區(qū)居民生活多樣性基礎(chǔ)上的多樣性自治結(jié)構(gòu)上，“要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會(huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”〔4〕。只有這樣，城市的外在的“鋼鐵水泥之花”才能和內(nèi)在的治理“繡花針”相互配合，形成現(xiàn)代城市的有機(jī)、有序、有未來(lái)的更新之路。如果無(wú)法回歸城市現(xiàn)代街區(qū)空間建設(shè)和更新的差異化，那么治理繡花針也只能是一個(gè)“比喻”（metaphor）而無(wú)實(shí)質(zhì)性的涵義，沒(méi)有特色的差異化的城市治理，“繡花針”也難以在同質(zhì)的“鋼鐵水泥之花”上“飛針走線”，只能是“建筑沒(méi)有閱讀性，街區(qū)不適合漫步，城市始終有高溫”。

（二）生活多樣性：城市精細(xì)化治理的生活所指

精細(xì)化治理所針對(duì)的“城市短板”，不僅僅是一種簡(jiǎn)單定義的“粗放”式管理，因?yàn)榇址攀焦芾砦幢夭皇蔷?xì)化治理，在多樣性的街區(qū)營(yíng)造和社區(qū)自治之間，許多看上去粗放式的治理方式，卻恰恰是適合街區(qū)和社區(qū)自身的邏輯，也能帶來(lái)它們的活力，雅各布斯對(duì)美國(guó)城市的考察驗(yàn)證了這一點(diǎn)〔5〕?，F(xiàn)代城市人群是多元化集聚，人們的交往方式是現(xiàn)代中國(guó)城市前所未有的復(fù)雜和多樣，而精細(xì)化治理所要面對(duì)的正是這種多樣化的差異存在，如果只是一個(gè)一致性的治理模式，也就無(wú)所謂精細(xì)化治理的必要。

多樣性（diversity）是一種平衡，也是人們生存持續(xù)的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代城市一直試圖在一致化和多樣性之間的對(duì)抗中保持的一個(gè)平衡?！吧鐓^(qū)存在于也必須鏈接到更廣泛的城市區(qū)域當(dāng)中去”，因此，“需要同時(shí)存在的、多層次的視角來(lái)透視社會(huì)凝聚力。對(duì)城市管理者而言，城市始終具有本質(zhì)的矛盾”?！?〕

因此，要面對(duì)中國(guó)城市設(shè)計(jì)的困境，主要是改變傳統(tǒng)的“半生不熟的西方化”路徑，改變那種“即使原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和城市肌理遭受嚴(yán)重?fù)p毀也在所不惜”，“在許多急切開(kāi)工的城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目中，無(wú)序擴(kuò)張的熱點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施著想象中的功能整合，同時(shí)也會(huì)致使原本繁華的低端元?dú)獯髠瑥亩杆賳适б酝臒岫群突盍?，并且?dǎo)致城市空間的支離破碎”?！?〕

傳統(tǒng)城市的發(fā)展，有很多需要我們審視和借鑒的地方。雖然傳統(tǒng)城市“有城有市”，人群集聚的規(guī)模可能很大，但“城”的流動(dòng)性不強(qiáng)，基本是“市”的流動(dòng)。因此，其外在空間可擴(kuò)展，但政權(quán)居住的核心區(qū)域是固定的，這造成了傳統(tǒng)城市的建筑方式是政治規(guī)劃直接決定著城，其外圍的“市”則具有無(wú)序性與自發(fā)性。因此，傳統(tǒng)城市的管理方式是秩序結(jié)構(gòu)明顯，但是各個(gè)區(qū)域分隔也十分突出，其社會(huì)治理具有“熟人社區(qū)”的內(nèi)在特征，再加上自發(fā)性的社會(huì)組織，形成了一個(gè)合作城市社會(huì)結(jié)構(gòu)。雖然古典城市也有自己的種種困境，但是基本上保持了自己的內(nèi)在機(jī)理和文化特征。因此，我們當(dāng)下的城市治理必須回歸到城市自身的脈絡(luò)和機(jī)理當(dāng)中，對(duì)形成多樣化的街區(qū)，建構(gòu)多樣化的社區(qū)自治模式，否則，城市治理只能停留在千篇一律的路徑上。

二、現(xiàn)代城市治理“短板”的確認(rèn)基礎(chǔ)

（一）城市治理短板的精細(xì)化確認(rèn)

精細(xì)化治理必須精準(zhǔn)地針對(duì)現(xiàn)代城市的治理短板，才能建構(gòu)一種“標(biāo)靶式”的治理結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)城市治理的“短板”，那就是針對(duì)城市治理的多樣性生活進(jìn)行“對(duì)標(biāo)”，否則，會(huì)陷入那種繡花針到處“亂扎”，把城市有內(nèi)在規(guī)律和生命力的機(jī)理搞得“千瘡百孔”。

一般而言，中國(guó)現(xiàn)代城市治理短板主要呈現(xiàn)在這幾個(gè)突出的方面：一是管理者的現(xiàn)代知識(shí)儲(chǔ)備匱乏，只會(huì)照搬文件政策，而缺乏執(zhí)行文件政策的具體的現(xiàn)代程序和方法，造成治理的“呆板化”。二是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難，生產(chǎn)者的技能水平低，導(dǎo)致城市無(wú)法擺脫原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)所鎖定的治理結(jié)構(gòu)，造成治理方式的“路徑鎖定”。三是居住者的自治能力不足，雖然城市基層治理，尤其是當(dāng)前許多社區(qū)治理模式創(chuàng)新不斷，但基本都是依靠政黨組織和政府資源支撐，造成治理的內(nèi)生動(dòng)力匱乏。四是環(huán)境容量與挑戰(zhàn)日益加劇，現(xiàn)代城市的人口結(jié)構(gòu)超大規(guī)模的集聚，有效的城市空間面臨著很大的壓力。五是多元人群的大規(guī)模集聚也導(dǎo)致了很多“鄰避運(yùn)動(dòng)”的產(chǎn)生〔8〕?；A(chǔ)設(shè)施的需求和供給與環(huán)境的張力沖突，因此，現(xiàn)在城市治理面臨著各種層面的“資源短缺”。六是城市群的大空間尺度的交通和一體化問(wèn)題，造成很多大城市面臨著大規(guī)模集聚而中小城市面臨著人口流失等一系列問(wèn)題。

中外城市都面臨著這一現(xiàn)代化的精細(xì)化治理問(wèn)題，但是當(dāng)前中國(guó)城市治理側(cè)重的是城市空間的更新和改造上，尤其是體現(xiàn)在街區(qū)和社區(qū)載體上。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的劇烈結(jié)構(gòu)化變遷，隨著城市化進(jìn)程加速，傳統(tǒng)的“單位社區(qū)”逐步消解;大量流動(dòng)人口在城市居住，形成了“混合型社區(qū)”;鄉(xiāng)村城市化后“傳統(tǒng)社區(qū)”瓦解，出現(xiàn)了“內(nèi)陷型社區(qū)”，這就使得當(dāng)下“社區(qū)建設(shè)”承擔(dān)著十分嚴(yán)峻的社會(huì)整合任務(wù)，城市的良好治理缺乏有效的載體承接。

精細(xì)化是什么概念？在理論淵源上，從弗雷德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）的科學(xué)管理〔9〕開(kāi)始到愛(ài)德華茲·戴明（W. Edwards Deming）提出的 “為質(zhì)量而管理”的質(zhì)量管理理論〔10〕，以及豐田生產(chǎn)方式（TPS—Toyota Production System），即精益生產(chǎn)，人們似乎都把他們當(dāng)成了精細(xì)化管理的理論基礎(chǔ)。但是，具體到精細(xì)化管理的具體所指，很難有一個(gè)清晰的理論基礎(chǔ)，在目前的學(xué)術(shù)研究中，中國(guó)語(yǔ)境下的精細(xì)化管理也缺乏充分的研究〔11〕。

如果“繡花”是體現(xiàn)了具有不同的區(qū)域文化特征的精細(xì)化，那么要完成“繡花”的具體治理程序、結(jié)構(gòu)和技術(shù)，則是可以參考另外一個(gè)比喻——狙擊技術(shù)的變遷。狙擊技術(shù)從傳統(tǒng)的“感覺(jué)”，轉(zhuǎn)換到了現(xiàn)在的“技術(shù)”與“團(tuán)隊(duì)”。傳統(tǒng)的槍法精準(zhǔn)，例如《兵臨城下》 ，主要依靠基本素質(zhì)這一先天資源，加上后天的勤學(xué)苦練，形成豐厚的后天資源。具體狙擊則是靈感加估計(jì)，這是只可言說(shuō)而無(wú)法量化的技巧資源，構(gòu)成了傳統(tǒng)很多技能和管理的基本特征。但現(xiàn)代狙擊技術(shù)，卻是《雙狙人》中的模式，既需要基本素質(zhì)這一先天資源，還需要科學(xué)訓(xùn)練這一后天資源的支撐，加上槍械精準(zhǔn)的科技資源，通過(guò)團(tuán)隊(duì)合作的精確計(jì)算，形成“標(biāo)靶療法”式的現(xiàn)代技術(shù)特征。這就是“現(xiàn)代城市管理和治理”與“傳統(tǒng)城市管控方式”的根本區(qū)別，否則，精細(xì)化就缺乏具體的問(wèn)題所指和方式改進(jìn)，無(wú)法解決城市的短板，反而可能增加短板的形成。

（二）差異化的城市分層空間營(yíng)造

精細(xì)化治理的基礎(chǔ)是差異化街區(qū)營(yíng)造和多樣性社區(qū)生活方式，這就要求城市治理首先尊重街區(qū)的歷史傳統(tǒng)，它在根本上要求我們當(dāng)下的城市規(guī)劃，急需要擺脫傳統(tǒng)單一思維的大規(guī)劃和總體規(guī)劃?！肮策x擇學(xué)派恰恰是借助于70年代之后的分散化和鄰里政府運(yùn)動(dòng)，來(lái)證明大而統(tǒng)一的大都市區(qū)政府很難贏得城市居民的青睞”，因此，公民參與的組織化、居住區(qū)協(xié)會(huì)和社區(qū)發(fā)展公司等封閉和開(kāi)放的鄰里組織的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了城市治理的分散化?！?2〕

中國(guó)目前的城市建設(shè)，基本上延續(xù)了以“大項(xiàng)目”和“大工程”為底色，采取了自上而下的政治-行政推動(dòng)模式，大尺度美觀設(shè)計(jì)和大規(guī)?？臻g拆遷相結(jié)合。因此，城市治理的內(nèi)在邏輯不得不服從于城市外在的建設(shè)工程進(jìn)展方式。由于過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市商業(yè)與商品房為主要關(guān)注點(diǎn)，忽視了城市是人們的生活空間這一根本出發(fā)點(diǎn)，使得我們從整個(gè)城市的建設(shè)規(guī)劃到社區(qū)建設(shè)規(guī)劃是同一個(gè)方式，同一個(gè)模式和同一個(gè)外觀，這在根本上導(dǎo)致了各個(gè)街區(qū)的建設(shè)逐步一致化。歷史不是有序地演化和尊重，而是被無(wú)情地“割裂”。人們常常冠冕堂皇地談起“沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚，城市憑什么有好的生活”，這種極化的態(tài)度恰恰是馬克思所言的“生產(chǎn)的異化結(jié)果”，也違背了《馬丘比丘憲章》所界定的城市四大功能——居住、生產(chǎn)、交通和游憩，至少里面有兩個(gè)功能是為了生活本身，生產(chǎn)和交通是服務(wù)于這一目的。

如果精細(xì)化意味著尊重差異化，那么對(duì)于中國(guó)目前城市的物質(zhì)空間的建設(shè)和更新而言，尤其是已經(jīng)成熟的城市空間的“城市更新”，在不同的空間單位上，應(yīng)該有不同的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和更新模式的定位。首先，區(qū)級(jí)城市空間的發(fā)展定位差異化，而不是所有區(qū)級(jí)定位都是千篇一律的“多中心”的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)，而是根據(jù)自己的資源稟賦確定發(fā)展戰(zhàn)略。其次，街區(qū)建設(shè)風(fēng)格的差異化，而不是所有的街道都是同一種建筑風(fēng)格和商業(yè)定位。再次，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的差異化，因?yàn)槊總€(gè)社區(qū)都是不同的人群結(jié)構(gòu)和居住空間，各個(gè)社區(qū)的自治資源也各不相同。最后，治理方式的差異化。多元社會(huì)、文化和建筑意味著現(xiàn)代城市的差異化治理，就像每個(gè)人的體溫不一樣，有溫度的城市社區(qū)應(yīng)該是適合每個(gè)社區(qū)的溫度?，F(xiàn)代城市的整個(gè)管理制度需要政策的統(tǒng)一，但是在具體的治理方式選擇上，需要各個(gè)具體街區(qū)和社區(qū)的治理方式差異化。

在這個(gè)層面上，規(guī)劃需要從傳統(tǒng)的城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變到街區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，從而形成城市治理的有生命力的內(nèi)在機(jī)理（integral fabric），也有助于宏觀層面的城市管理短板的界定和彌補(bǔ)，否則，城市管理還是停留在“運(yùn)動(dòng)式”的階段。

三、民主參與：“彌補(bǔ)”城市治理短板的有效路徑

發(fā)展中國(guó)家的城市發(fā)展，初期往往十分關(guān)注如何學(xué)習(xí)、模仿以至于趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的城市外在物質(zhì)形態(tài)，而忽視了其內(nèi)在的中觀和微觀層次的治理機(jī)制，尤其是自下而上的內(nèi)生性的基層社區(qū)民主參與的制度和方法?！霸S多非洲城市是建立在不考慮當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?、文化敏感性和?jīng)濟(jì)背景的情況下的。西方模式城市只會(huì)使非洲的發(fā)展道路失效。值得注意的是，大多數(shù)城市的中央商務(wù)區(qū)（CBD）都毫無(wú)必要地?fù)頂D在一起，由于城市的服務(wù)設(shè)施和發(fā)展功能缺乏充分的分散;對(duì)環(huán)境因素和規(guī)劃考慮不足，也導(dǎo)致了缺乏切實(shí)可行的交通系統(tǒng)?！薄?3〕這幾乎是所有發(fā)展中國(guó)家城市發(fā)展的一個(gè)路徑模仿的困境。

但是，“與城市本身一樣，城市治理不是一成不變的，而是處于不斷適應(yīng)和變化的狀態(tài)。作為公民在任何特定政體中被管理的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，治理可能或多或少有效，伴隨著或多或少的腐敗，具有或多或少的公平。然而，與城市化進(jìn)程的其他方面對(duì)比，治理不能外在于一個(gè)規(guī)范化的框架——關(guān)于‘美好城市或良好治理本身的一個(gè)模型來(lái)討論?！薄?4〕

一個(gè)現(xiàn)代城市治理的必須是多元民主治理，因?yàn)楝F(xiàn)代城市的結(jié)構(gòu)背景已經(jīng)發(fā)生了根本的變化，人在城市空間內(nèi)的生活條件與城市的物質(zhì)空間發(fā)生了根本性變化〔15〕，現(xiàn)代城市已經(jīng)是一個(gè)基于生活方式多樣性和居住空間差異化基礎(chǔ)上的多樣化復(fù)合體，也使得政府管理的模式和政黨執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)生了變化，這是從管理到治理只有一字之差，但卻有天壤之別的原因所在。如果只是談到管理和治理，而不是從根本上的思維模式上重視這一差別，也只是簡(jiǎn)單的“照本宣科”而已。

由于中國(guó)特定的“政治-行政”結(jié)構(gòu)，社區(qū)行政化是一個(gè)無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)，因此，重塑社區(qū)與再造社區(qū)的進(jìn)程就需要現(xiàn)代城市社區(qū)的治理創(chuàng)新，需要在社區(qū)自治機(jī)制、協(xié)商共治程序與社會(huì)資源整合之間建構(gòu)一個(gè)平衡機(jī)制。也正是在這個(gè)意義上而言，社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理形成了兩個(gè)同時(shí)進(jìn)展的任務(wù)：既要社會(huì)發(fā)育形成良好的社會(huì)建設(shè)態(tài)勢(shì)，又要形成一個(gè)良好的民主治理結(jié)構(gòu)，人們才能參與到城市問(wèn)題的解決當(dāng)中，才能真正“彌補(bǔ)”而不是簡(jiǎn)單地通過(guò)政策運(yùn)動(dòng)“掩蓋”城市治理的“短板”。實(shí)際上，許多國(guó)家在環(huán)境治理中，都讓公民參與到環(huán)境治理當(dāng)中，從而產(chǎn)生了很好的效果?！?6〕

在城市管理的外在框架一致的前提下，反過(guò)來(lái)觀察，如果認(rèn)同差異化的城市治理結(jié)構(gòu)的合理性和必要性，那么城市治理的短板的界定也必然是差異化的方式。這樣一來(lái)，也只有各個(gè)“城市小空間”的民主參與，才能決定自己的空間是否存在著治理短板。現(xiàn)代城市居民的民主參與形成了多樣化差異化存在的基礎(chǔ)，只有人們認(rèn)識(shí)到自己生活空間的“短板”所在，只有認(rèn)同自己的治理結(jié)構(gòu)，一個(gè)內(nèi)生性的城市治理才會(huì)出現(xiàn)。

當(dāng)下對(duì)城市空間的改造過(guò)程中，許多地方政府部門往往過(guò)多地注意城市空間的“新”，以此來(lái)凸顯自己的政績(jī)工程，或者錯(cuò)誤地理解和運(yùn)用了“群眾路線”，把部分居民反映的問(wèn)題作為整體問(wèn)題，從而以為自己掌握了“民意”而迅速地制定政策，更不用說(shuō)故意逢迎上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，借“社會(huì)需求”而出臺(tái)政策的極端情況了。很多國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在多種場(chǎng)合都談到了群眾路線，但是毛澤東在群眾路線中，專門談到了“調(diào)查的技術(shù)”〔17〕，尤其是調(diào)查對(duì)象的科學(xué)性和全面性。在城市治理中，如果民眾參與沒(méi)有科學(xué)性，那么政府決策的民意基礎(chǔ)就會(huì)出現(xiàn)偏差，這也是“群眾路線”離開(kāi)了“民主與科學(xué)”的參與，可能會(huì)回到領(lǐng)導(dǎo)加上部分內(nèi)定群眾的傳統(tǒng)決策當(dāng)中去，也就是毛澤東在《反對(duì)本本主義》開(kāi)篇所反對(duì)的境地：“只有蠢人，才是他一個(gè)人，或者邀集一堆人，不作調(diào)查，而只是冥思苦索地‘想辦法，‘打主意。須知這是一定不能想出什么好辦法，打出什么好主意的。換一句話說(shuō)，他一定要產(chǎn)生錯(cuò)辦法和錯(cuò)主意?！?突出的城市治理案例就是波及全國(guó)的“街道牌匾整治運(yùn)動(dòng)”和“小商鋪關(guān)停的街面整治運(yùn)動(dòng)”，最后由于社會(huì)意見(jiàn)突出，關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)需要這些小商業(yè)，所以，各個(gè)部門及時(shí)叫停。而現(xiàn)在趨勢(shì)升溫的改地名事件，似乎又是一個(gè)缺乏對(duì)城市治理內(nèi)在趨勢(shì)的“逆流而上”的政策過(guò)度化操作現(xiàn)象。

現(xiàn)代城市的“精細(xì)化治理”就需要一個(gè)來(lái)自于社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)，因此，民主參與的“短板確認(rèn)”方式和整體性的管理制度，構(gòu)成了現(xiàn)代城市提升整體性治理的兩個(gè)相互配合的制度結(jié)構(gòu)，都是當(dāng)下中國(guó)城市極其需要的建設(shè)任務(wù)。

???四、結(jié)論：基于認(rèn)同的精細(xì)化治理

毫無(wú)疑問(wèn)，我們?nèi)匀弧靶枰懈嗟难芯浚愿玫亟忉尩胤秸献鞯男再|(zhì)和有效的領(lǐng)導(dǎo)，用公民賦權(quán)、透明度和問(wèn)責(zé)制的價(jià)值觀來(lái)建立一個(gè)民主的地方治理”〔18〕。但是，一個(gè)基本共識(shí)就是：沒(méi)有現(xiàn)代城市的民主治理體制，就很難形成有效的長(zhǎng)期治理，也無(wú)從談精細(xì)化治理的可能性。我們?cè)诿鎸?duì)中國(guó)當(dāng)下城市快速發(fā)展時(shí)期的各種治理問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，需要在尊重城市外在物質(zhì)空間的差異性和內(nèi)在的生活結(jié)構(gòu)多樣性，回歸科學(xué)方法和民主方式的兩個(gè)支撐點(diǎn)，才能尋找向“城市精細(xì)化治理路徑”轉(zhuǎn)換之可能，從而避免由于不能尊重和理解以下幾對(duì)關(guān)系而陷入城市治理困境：

1.精細(xì)化意味著回歸空間差異化和生活多樣性。現(xiàn)代城市必須建立尊重多樣性的理念，這是城市治理的差異化不同于城市管理一致性的根本點(diǎn)，否則，現(xiàn)代城市的更新和城市的蔓延，就會(huì)陷入“千城一面”的外在物質(zhì)形態(tài)和“準(zhǔn)單位化”的“千篇一律”的內(nèi)在生活結(jié)構(gòu)。所有過(guò)度強(qiáng)調(diào)一致化的城市，無(wú)論從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)形態(tài)和人群集聚各個(gè)方面觀察，都會(huì)導(dǎo)致城市的衰敗和轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致有市無(wú)城。空間多中心，核心是流動(dòng)的。

2.重建現(xiàn)代城市治理主體之間的民主關(guān)系。理順現(xiàn)代的黨組織、政府管理和社會(huì)企業(yè)以及居民群體之間的關(guān)系，我們要重新考量基層黨組織的嵌入領(lǐng)導(dǎo)自治的路徑，政府主導(dǎo)的資源輸入機(jī)制，以及社會(huì)企業(yè)的責(zé)任機(jī)制，都需要依據(jù)民間的民主參與和自治基礎(chǔ)的存在，否則，就成為了“無(wú)源之水、無(wú)本之木”。這也是十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)、基層黨建和城市治理的文件精神，也是上海市等城市關(guān)于城市治理等具體政策的目標(biāo)?；鶎狱h建需要嵌入到城市治理的具體結(jié)構(gòu)當(dāng)中，才能發(fā)揮引領(lǐng)性的作用，同時(shí)，政府的資源才能有效撬動(dòng)社會(huì)自治的資源。所有這些，都需要改變傳統(tǒng)的單向命令路徑，形成一個(gè)基于民主和協(xié)同的機(jī)制。

3.大尺度城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向小尺度社區(qū)規(guī)劃。城市規(guī)劃十分重要，但是現(xiàn)代需要從傳統(tǒng)的宏大的物質(zhì)性的城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向微觀的、重視人們生活本身的社區(qū)規(guī)劃（community planning），找準(zhǔn)城市建設(shè)和更新的精細(xì)化之路。一個(gè)城市只有具有了豐富多樣化的社區(qū)體系，才能從政治之城轉(zhuǎn)向社會(huì)之城?，F(xiàn)代城市是一個(gè)流動(dòng)性社會(huì)，如果還是全部依靠政府的資源來(lái)主導(dǎo)基層問(wèn)題解決，缺乏自發(fā)組織與合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市就缺乏自我生長(zhǎng)的可能性。許多中國(guó)城市基層治理，政府提供所有資源，同時(shí)，社會(huì)也習(xí)慣了尋求政府解決的方式，許多基層治理打著創(chuàng)新的帽子，事實(shí)上沒(méi)有擺脫政府資源依賴的路徑，新的社會(huì)規(guī)劃并沒(méi)有出現(xiàn)和形成。一旦政府資源出現(xiàn)短缺，社區(qū)就失去了原有的持續(xù)結(jié)構(gòu)，規(guī)劃就失去了動(dòng)力。一個(gè)現(xiàn)代的社區(qū)規(guī)劃，可以有效解決城市街區(qū)空間層面上的建筑差異性，也能保持社區(qū)生活的多樣性。

4.避免破壞式更新與單向度的物質(zhì)性建設(shè)?，F(xiàn)代許多城市對(duì)于成熟區(qū)域的城市更新方式，完全忽視了城市更新的基本原則〔19〕，完全屈服于政績(jī)考量的大項(xiàng)目和大工程，很多具有生命力和歷史性的建筑區(qū)域和建筑物被整片拆除，更談不上什么“修舊如舊”。建筑規(guī)劃的專業(yè)知識(shí)被忽視，行政訴求直接決定著城市的風(fēng)格，商業(yè)化侵蝕了社會(huì)化，許多能擁有市場(chǎng)的建筑規(guī)劃師變成了政府的“畫圖筆”。而在新的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換區(qū)域內(nèi)，政治性規(guī)劃更是突出地占據(jù)了主導(dǎo)位置，過(guò)度地偏重于單向度思維方式，“物質(zhì)性生產(chǎn)”的城市建設(shè)成為主流，各種開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)區(qū)規(guī)劃構(gòu)成了新生城市區(qū)域的主體。

5.超越對(duì)城市問(wèn)題的運(yùn)動(dòng)式治理方式。中國(guó)城市具有成熟的政府主導(dǎo)的解決問(wèn)題的組織、人力和資源，因此，習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式規(guī)制的方式也無(wú)可厚非，它是一個(gè)先行管理模式的路徑鎖定結(jié)果（result of locked-in）。城市政府如果習(xí)慣于行政思維的方式去改造街區(qū)的現(xiàn)狀，而不顧街區(qū)的生活便利性（convenience），那么一個(gè)良好的治理狀態(tài)就很難生成。一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題在于，我們需要學(xué)習(xí)現(xiàn)代城市的科學(xué)知識(shí)，而不是依靠政治口號(hào)來(lái)治理現(xiàn)代城市，要從單純的文件政策學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行的現(xiàn)代知識(shí)轉(zhuǎn)型。許多具體的政策往往忽略中央文件的精神，以運(yùn)動(dòng)式的規(guī)制來(lái)掩蓋運(yùn)動(dòng)式規(guī)制所產(chǎn)生的問(wèn)題，形成一個(gè)惡性循環(huán)，最后形成一個(gè)“不倫不類”的城市空間。

6.現(xiàn)代城市治理中大數(shù)據(jù)技術(shù)的真正應(yīng)用?，F(xiàn)代城市精細(xì)化治理，肯定需要大數(shù)據(jù)的支撐，但是它不是大規(guī)模信息設(shè)備的增加和大數(shù)量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)，而是處理信息方式的質(zhì)的改變?，F(xiàn)代城市空間內(nèi)的人群集聚規(guī)模很大，同時(shí)流動(dòng)性強(qiáng)，非城市常住人口的集聚管理難度大，也因?yàn)榻煌ǚ绞桨l(fā)生了根本改變，造成城市人群瞬時(shí)集聚性很突出，同時(shí)前述的資源短缺問(wèn)題，城市人群的秩序結(jié)構(gòu)并不明顯，造成了城市管理的整體復(fù)雜性發(fā)生了質(zhì)的不同，這對(duì)城市的管理方式提出了很大的挑戰(zhàn)。所以，現(xiàn)代城市治理的大數(shù)據(jù)特點(diǎn)，恰恰在于數(shù)據(jù)處理的新計(jì)算公式，以及基于數(shù)據(jù)管理方式的治理結(jié)構(gòu)的改變。也因此，精細(xì)化治理意味著對(duì)城市大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)化分析和現(xiàn)代管理模型的科學(xué)化建構(gòu)，而不是簡(jiǎn)單的大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，以及憑感官的分析。

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