余華

摘要：運用歸納和規(guī)范分析方法，從制度變遷視角探尋科技經(jīng)費后補助政策優(yōu)化趨勢是提升科技經(jīng)費使用績效的客觀要求?？萍冀?jīng)費后補助政策歷經(jīng)農(nóng)作物新品種研發(fā)經(jīng)費后補助試點、部分行業(yè)領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費后補助推廣、科技計劃后補助全面規(guī)范發(fā)展三階段。各省科技經(jīng)費后補助、創(chuàng)新券政策文本的政策目標、政策主體、政策客體等要素設(shè)計既有共性又有個性且均存缺陷，應(yīng)從分離政策制定與執(zhí)行主體、聚焦優(yōu)先支持領(lǐng)域、細分科創(chuàng)活動類型、拓展資金使用范圍、增強補貼標準客觀性等方面優(yōu)化后補助政策要素。

關(guān)鍵詞：科技經(jīng)費;研發(fā)經(jīng)費;科技創(chuàng)新;后補助;政策要素

中圖分類號：C91? ?文獻標志碼：A? 文章編號：1004-3160（2019）05-0088-09

科技經(jīng)費配置效率直接影響科技創(chuàng)新效率，“面向結(jié)果、面向績效”的科技經(jīng)費后補助和科技創(chuàng)新券政策是提升科技經(jīng)費配置效率的重要抓手。國內(nèi)學者肖田野（2011）等分別從內(nèi)涵[1]、核心要素[2]、實施主體[3]等視角界定科技經(jīng)費后補助概念，2013年財政部、科技部文件和李玉鳳（2017）[4]等按不同標準劃分科技經(jīng)費后補助種類，陳法玉（2014）等分別總結(jié)了江蘇宿遷[5]、廣東[6-8]、河南焦作[9]及多省[10]實施科技創(chuàng)新券政策的經(jīng)驗、成效、問題及優(yōu)化措施，歐陽進良（2012）[11]、袁永（2015）[12]探討了后補助標準確定方法，林映華（2016）[6]對后補助績效評價、張玉強（2017）[13]對科技創(chuàng)新券政策評估體系的構(gòu)建提出建議;財政部教科文司負責人（2013）等提出后補助政策可減少立項風險和改善替代效應(yīng)[1]、節(jié)約科技管理成本[14]、發(fā)揮市場配置科技資源決定性作用[15]，張明喜（2014）等指出科技經(jīng)費后補助導(dǎo)致“強者恒強”[16]、對“中小微企業(yè)科技創(chuàng)新支持乏力”[4]，馬曉鵬（2015）等[2，3，17]從多角度對多區(qū)域提出了科技經(jīng)費后補助政策優(yōu)化建議。

總體而言，科技經(jīng)費后補助政策的理論研究滯后于實踐發(fā)展。一是成果少。2018年9月20日，中國知網(wǎng)“篇名”路徑輸入“后補助”得119條檢索結(jié)果（剔出扶貧“后補助”、災(zāi)“后補助”），含期刊文獻59條（科技經(jīng)費“后補助”18條，農(nóng)作物品種“后補助”38條）、報紙51條;“篇名”路徑輸入“科技創(chuàng)新券”獲219條檢索結(jié)果，報紙約占3/4;期刊文獻以地方科技創(chuàng)新券政策解讀或短新聞居多、理論研究文獻少。二是不系統(tǒng)。對后補助的申請條件、資格審查、補助對象、補助標準、績效評價、指標體系及科技創(chuàng)新券運用、后補助方式再創(chuàng)新等共性問題較少論及。

立足科技經(jīng)費后補助政策研究現(xiàn)狀以及科技經(jīng)費后補助實踐和政策制度建設(shè)實際，運用歸納和規(guī)范分析結(jié)合的方法，從制度變遷視角深度梳理科技經(jīng)費后補助政策演進規(guī)律、勾勒科技經(jīng)費后補助政策要素的現(xiàn)狀及探尋科技經(jīng)費后補助政策的優(yōu)化趨勢是提升科技經(jīng)費使用績效的客觀要求。

一、科技經(jīng)費后補助政策發(fā)展的歷史勾勒

現(xiàn)有文獻清晰呈現(xiàn)出科技經(jīng)費后補助政策的變遷邏輯，即單一行業(yè)農(nóng)作物新品種研發(fā)“后補助”試點，到部分省市多行業(yè)多領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費“后補助”摸索推廣應(yīng)用，再到國家科技計劃專項資金后補助及全國省級科技計劃后補助廣泛推行和縣級科技計劃后補助全面鋪開的政策規(guī)范發(fā)展的演進規(guī)律。

（一）農(nóng)作物新品種研發(fā)經(jīng)費“后補助”政策試點階段（1996-2004）

1996年3月，國家科委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合召開評審會，對“八五”期間育成并已在生產(chǎn)上發(fā)揮重大作用的主要農(nóng)作物新品種給予經(jīng)費“后補助”，開啟農(nóng)作物新品種研發(fā)經(jīng)費“后補助”模式的試點摸索;至2004年，百度和中國知網(wǎng)搜索到的相關(guān)文獻主要是農(nóng)作物新品種的“后補助”文獻。

（二）部分省市多行業(yè)多領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費“后補助”政策推廣階段（2004-2013）

2004年，沈陽將農(nóng)作物新品種的后補助擴大到7大領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)科技成果及其應(yīng)用推廣;2006年，深圳將后補助應(yīng)用于高新技術(shù)和自主創(chuàng)新型企業(yè)的年度研發(fā)投入，2007年，東莞將后補助應(yīng)用于民營科技企業(yè)、專利試點企業(yè)的年度研發(fā)經(jīng)費補助;2007年，浙江發(fā)布省級科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化項目后補助管理辦法。云南2006、2008年兩度發(fā)文，對后補助實施主體、基本條件、先備案后補助和后審查后補助的流程管理作出詳細規(guī)范。隨后江蘇、湖北、山東、重慶相繼在不同層面、不同領(lǐng)域推廣研發(fā)經(jīng)費后補助政策。

（三）科技計劃“后補助”政策全面規(guī)范發(fā)展階段（2013-? ? ）

2013年12月，財政部、科技部聯(lián)合發(fā)布《國家科技計劃及專項資金后補助管理規(guī)定》，維持現(xiàn)有財政支持模式基礎(chǔ)上對科技部歸口的國家科技計劃及專項經(jīng)費管理引入后補助機制;至2018年底，除港澳臺外的31個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)，統(tǒng)稱?。┚褜嵤┛萍冀?jīng)費后補助或創(chuàng)新券政策。天津（2018）公布了企業(yè)研發(fā)投入后補助管理征求意見稿，云南等14省有專門的“后補助”管理文件，寧夏等11省“財政科研項目”“科技計劃項目”資金管理文件有“后補助”內(nèi)容;湖南（2017）、廣西（2018）公布了科技創(chuàng)新券管理征求意見稿，貴州（2014）等17個省頒布了科技創(chuàng)新券規(guī)范性文件;浙江等12個省構(gòu)建了創(chuàng)新券網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，浙江、江蘇、山西多縣制定縣域科技創(chuàng)新券管理文件，科技經(jīng)費后補助進入全面規(guī)范發(fā)展階段。

具體而言，河北較早試行科技經(jīng)費后補助政策。2009年起每年遴選10-20家有上市意愿的高新技術(shù)企業(yè)重點培育，給予有上市意愿且完成規(guī)范改制、上市申報材料被證監(jiān)會受理的高新技術(shù)企業(yè)后補助;2014年出臺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技獎勵性后補助管理辦法;2016年12月對生命科學領(lǐng)域的20個重點實驗室給予績效后補助獎勵;2017年7月對上年新組建的11家省級產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院的建設(shè)與運行績效評估并給予后補助經(jīng)費獎勵。

廣東立科技經(jīng)費管理政策改革潮頭。2015年4月，廣東省先后廳出臺科技企業(yè)孵化器后補助措施及企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入后補助方案，后補助額度、后補助比例增幅較大。同年，新增6500萬元科技創(chuàng)新券后補助專項資金，推進研發(fā)、設(shè)計、咨詢等科技服務(wù)業(yè)發(fā)展并在惠州試點發(fā)行服務(wù)類科技創(chuàng)新券和獎補類科技創(chuàng)新券。

2016年以來，安徽以“貼息+后補助+股權(quán)投資”重點支持新能源汽車研發(fā)、福建財政后補助重點支持汽車工業(yè)核心部件發(fā)動機研發(fā)、江蘇蘇州對市級眾創(chuàng)空間（新型孵化器）給予財政后補助，湖北、湖南、河北、遼寧等多省出臺科技計劃及專項資金后補助、省級技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項資金后補助、企業(yè)R&D經(jīng)費投入后補助、科技創(chuàng)新券后補助的管理辦法，科技經(jīng)費“后補助”進入全面規(guī)范發(fā)展階段。

二、科技經(jīng)費后補助政策要素的現(xiàn)狀描述

創(chuàng)新券是科技經(jīng)費后補助的具體形式之一，中、西部科技創(chuàng)新券政策設(shè)計明顯落后于東部和東北地區(qū)，各省科技經(jīng)費后補助的政策目標、政策主體、政策客體、政策內(nèi)容等要素既有共性又有個性但均存在程度不同的缺陷。

（一）政策目標欠具體

政策目標即科技創(chuàng)新后補助政策實行所期望達到和實現(xiàn)的目的，各省科技經(jīng)費后補助政策目標各有特色，但仍需更精準、更具體。財政部科技部的科技計劃及專項資金后補助管理文件出臺后，多省頒布科技經(jīng)費后補助政策文本，各省科技經(jīng)費后補助政策目標與財政部科技部的設(shè)計基本一致，即發(fā)揮財政科技資金引導(dǎo)作用、強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位及規(guī)范財政科技資金后補助機制。各省科技發(fā)展水平、科技服務(wù)發(fā)展水平的差異使得后補助政策目標又各顯特色。湖南《科技計劃后補助管理試行辦法》要求提高財政科技資金使用績效，浙江出臺“省級企業(yè)研發(fā)后補助資金管理”政策;山東將軟科學研究項目納入績效評審及后補助范圍，政策目標是促進軟科學研究人員與應(yīng)用部門合作、促進軟科學研究更貼近決策需求、更具應(yīng)用價值。

（二）政策主體多錯位

后補助政策主體分制定主體和執(zhí)行主體。江蘇的后補助政策是省政府頒布，安徽、貴州、山西、寧夏的后補助政策是省政府辦公廳發(fā)文，少數(shù)省的后補助、創(chuàng)新券文件是科技廳或財政廳單獨發(fā)布，多數(shù)省的后補助、創(chuàng)新券文件是科技廳與財政廳聯(lián)合發(fā)布。多數(shù)省的后補助政策執(zhí)行主體是科技廳和財政廳，個別省是科技廳（云南、貴州、湖南）或科委（上海）或財政廳（浙江），個別省增加農(nóng)業(yè)廳、省科協(xié)（江西）或稅務(wù)部門（天津）。總體看，科技經(jīng)費后補助政策制定主體多數(shù)是科技廳和財政廳，少有省政府，政策制定主體的層級不高;通過網(wǎng)絡(luò)公開發(fā)布征求意見稿、征集后補助對象及其他相關(guān)主體意見的省很少，利益相關(guān)者的訴求不能得到充分反映，后補助政策質(zhì)量受影響;多數(shù)省政策制定主體和執(zhí)行主體合一，政策設(shè)計有利于提高執(zhí)行效率，但可能滋生政策尋租。不論是層級高的政府主體未參與政策制定或者政策制定主體與執(zhí)行主體的同一或者社會公眾作用發(fā)揮不夠，均屬于政策主體錯位。

（三）政策客體顯龐雜

后補助政策客體是指后補助政策所發(fā)生作用的對象，包括后補助政策所要處理的社會問題（事）和所要發(fā)生作用的社會成員（人）兩方面。事的方面，國家科技計劃及專項資金后補助作用對象是科技部歸口管理的科技計劃及專項資金，多數(shù)省后補助政策作用對象是省級科技計劃項目經(jīng)費，部分省延伸到企業(yè)研發(fā)投入經(jīng)費（浙江、天津、遼寧），個別省含中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金（云南）、軟科學資金（山東）、國家重點新產(chǎn)品（安徽）。人的方面，浙江企業(yè)研發(fā)后補助資金支持“全省各市、縣”，廣東“鼓勵中小微企業(yè)創(chuàng)新，支持企業(yè)向高校、科研院所購買技術(shù)服務(wù)及開展產(chǎn)學研合作”，重慶突出“在渝軍事院校和科研單位”。整體看，各省后補助政策客體涉及范圍，不論是人的方面還是事的方面均顯得龐雜，仍需結(jié)合科技和科技服務(wù)的發(fā)展水平更精確設(shè)計補助對象。

（四）政策環(huán)境不厚實

政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的綜合，社會公眾、網(wǎng)絡(luò)傳媒、制度環(huán)境、投融資體系、激勵體系對后補助政策的完善與后續(xù)發(fā)展影響大。公眾參與看，網(wǎng)絡(luò)和傳媒對后補助、創(chuàng)新券政策的報道偏少，見之網(wǎng)絡(luò)和紙媒的多是地方政府試點后補助、創(chuàng)新券政策的報道，公眾對后補助、創(chuàng)新券政策的參與和認知程度低。資金來源主要是財政資金，包括中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金（云南、安徽）、國家重點新產(chǎn)品研發(fā)資金和省級財政科技計劃項目資金、企業(yè)研發(fā)投入資金等，后補助和創(chuàng)新券資金籌集局限于財政資金，渠道單一，制約后補助和創(chuàng)新券政策實施范圍和規(guī)模?？萍加媱澓脱邪l(fā)投入后補助的項目指南與信息公開、項目承擔單位的經(jīng)費管理與內(nèi)部控制、項目績效評價等配套制度待完善。

（五）政策工具需創(chuàng)新

政策工具是實現(xiàn)政策目標的手段或方式，科技經(jīng)費后補助政策目標實現(xiàn)的手段或方式可以根據(jù)不同標準進行劃分。按研究項目是否需要預(yù)先申報，可分為先備案后補助和后審查后補助（云南、貴州）或者事前立項事后補助和獎勵性后補助（四川、河北、青海、廣西、湖南、遼寧）;按后補助項目的性質(zhì)，可分為公益類科研項目后補助（山東軟科學、上海公共研發(fā)服務(wù)）與非公益性的重點新產(chǎn)品研發(fā)后補助（安徽）、企業(yè)研發(fā)投入后補助（浙江、天津、遼寧）、科技型企業(yè)研發(fā)投入后補助（黑龍江）、市場導(dǎo)向類項目后補助（寧夏）、成果轉(zhuǎn)化后補助（內(nèi)蒙古）;按照后補助內(nèi)容，可分為創(chuàng)新平臺后補助（四川）、平臺載體開放共享后補助（內(nèi)蒙古）、共享服務(wù)后補助（河北、廣西、遼寧）、科技服務(wù)后補助（貴州、湖南）?？萍紕?chuàng)新券是后補助的重要形式，已被廣泛應(yīng)用，但多個省還沒有制定科技創(chuàng)新券管理的完備制度;雖有多個省構(gòu)建了科技創(chuàng)新券管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)服務(wù)速度、服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量仍有較大提升空間，還有多個省的科技創(chuàng)新券管理系統(tǒng)或者陽光政務(wù)平臺待建。科技經(jīng)費后補助方式、科技創(chuàng)新券種類仍有創(chuàng)新空間。

（六）政策內(nèi)容有缺失

后補助是優(yōu)化科技經(jīng)費配置的具體政策，其內(nèi)容是后補助的政策要素及其組合。已出臺的后補助文件，多包括政策制定機關(guān)、政策目標、后補助類型劃分、后補助政策原則及適用范圍、不同類型后補助項目適用條件、管理流程、違規(guī)責任追究、解釋機關(guān)、執(zhí)行起始日期等。創(chuàng)新券是科技經(jīng)費后補助實現(xiàn)方式之一，各省科技創(chuàng)新券政策一般包括責任主體或執(zhí)行主體、資金使用管理、主要用途或使用范圍、資助對象范圍及條件、優(yōu)先支持原則及范圍、兌付時限、兌付標準、提交材料、審批程序及關(guān)聯(lián)人員回避制度、監(jiān)督機構(gòu)（機制）、政策執(zhí)行起始日期等。搜索到的后補助和創(chuàng)新券文件，都可能欠缺某項或某幾項政策要素，要素間組合結(jié)構(gòu)各不相同。特別是各省科技經(jīng)費后補助政策制定、執(zhí)行主體多為科技廳和財政廳，補助對象、補助方式、補助標準、申領(lǐng)程序及監(jiān)督管理細則的制定和執(zhí)行均是科技廳、財政廳負責，補助對象確定、支持方式明確、補助標準細化、申領(lǐng)程序規(guī)范、監(jiān)督管理效率，完全取決于政策制定和執(zhí)行主體的決策，政策執(zhí)行過程補助對象合規(guī)性、申領(lǐng)程序合法性、補助標準合適性、審批管理精準性監(jiān)督，很難及時把控。

（七）政策效應(yīng)未呈現(xiàn)

考察各省科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券政策的實施時間，云南較早提出“事后補助”概念（2006）且制定專門的后補助規(guī)范性文件（2008）、山東的軟科學研究項目應(yīng)用績效評審及后補助出臺在2012年、財政部和科技部頒布《國家科技計劃及專項資金后補助管理規(guī)定》是2013年底，個別省的后補助規(guī)范性文件制定在2014年，還有個別省沒有制定科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券的專門文件?？萍冀?jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券政策實施時間短，后補助政策對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生的有效作用、后補助政策有效作用下社會經(jīng)濟作出的反應(yīng)尚未完全呈現(xiàn)，政策乘數(shù)效應(yīng)、獎抑效應(yīng)、社會效應(yīng)待觀察、待時間檢驗;后補助政策傳導(dǎo)機制，即后補助政策工具變量（補助金額規(guī)模）經(jīng)由媒介體（科技創(chuàng)新活動）的傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎吣繕俗兞康膹?fù)雜過程待研究。

（八）政策評估待啟動

狹義的科技經(jīng)費后補助政策評估是后補助政策效果評估，即由評估主體對后補助政策的效益、效果和價值進行判斷，辨識后補助政策效果的成因，以期優(yōu)化后補助政策運行機制、強化和擴大后補助政策效果。廣義的科技經(jīng)費后補助政策評估是對后補助政策過程的評估，即由評估主體依據(jù)一定的評估標準、通過一定的評估程序，考察科技經(jīng)費后補助政策過程的各個階段和環(huán)節(jié)，對后補助政策的社會經(jīng)濟影響及產(chǎn)出進行檢測和評價，判斷后補助政策結(jié)果滿足目標群體需要的程度。政策評估是優(yōu)化配置后補助政策資源的重要前提、是調(diào)整或終止后補助政策的主要依據(jù)、為后續(xù)政策選擇提供有效信息的重要途徑。學界對具體經(jīng)濟（財政）政策開展評估的理論成果較少見到，科技經(jīng)費后補助政策的效應(yīng)尚未充分呈現(xiàn)，科學設(shè)計科技經(jīng)費后補助評估指標、深入探尋現(xiàn)行公共政策評估原則和評估方法與科技經(jīng)費后補助政策評估的有效結(jié)合、客觀描述科技經(jīng)費后補助及科技創(chuàng)新券制度實施情況、深度探究科技經(jīng)費后補助政策運行過程存在問題及制約因素，精準提出完善科技經(jīng)費后補助政策的對策建議任重道遠。

三、科技經(jīng)費后補助政策演進的趨勢推演

（一）合并政策內(nèi)容，提高文件層級

建議將創(chuàng)新券與后補助政策內(nèi)容合并。各省后補助形式雖有差異，但根據(jù)后補助是否需要預(yù)先申報，一般分為先備案后補助、后審查后補助、獎勵性后補助等基本形式。實質(zhì)上，各省科技創(chuàng)新券，不論是發(fā)給科技型中小微企業(yè)（湖南）和創(chuàng)業(yè)者（四川），還是發(fā)給小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團隊（北京），最終受益人都是科技服務(wù)企業(yè);程序上，科技服務(wù)企業(yè)向規(guī)定的科技創(chuàng)新券申領(lǐng)企業(yè)或創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊（申領(lǐng)單位）提供科技服務(wù)，申領(lǐng)單位用于支付科技服務(wù)費用，科技服務(wù)企業(yè)持收到的科技創(chuàng)新券向管理主體申請兌付、獲得財政后補助資金。創(chuàng)新券重點支持范圍與獎勵性后補助重點支持范圍趨同，科技創(chuàng)新券補助程序與后審查后補助、獎勵性后補助程序共性特征很多，廣東頒發(fā)的規(guī)范性文件名稱就是廣東省科技“創(chuàng)新券”“后補助”試行方案，“創(chuàng)新券”與“后補助”組詞，說明科技創(chuàng)新券就是科技經(jīng)費后補助的具體形式。后續(xù)科技經(jīng)費后補助政策調(diào)整、修改時，將科技創(chuàng)新券內(nèi)容置入科技經(jīng)費后補助政策文本，作為科技經(jīng)費后補助規(guī)范性文件的一章，既必要又可行。

提高科技經(jīng)費后補助規(guī)范性文件制定主體的層級?，F(xiàn)行各省科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券規(guī)范性文件的制定主體，只有一個是省政府、四個是省政府辦公廳、少數(shù)是科技廳或財政廳單獨發(fā)布，多數(shù)省是科技廳與財政廳聯(lián)合發(fā)布，絕大多數(shù)省科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券規(guī)范性文件的制定主體地位不高，導(dǎo)致規(guī)范性文件的層級不高。同時，多數(shù)省后補助政策的制定主體、解釋主體、執(zhí)行主體高度趨同。如湖南現(xiàn)行“后補助”政策文本是科技廳頒發(fā)的、“科技創(chuàng)新券”政策征求意見稿是科技廳公布的，兩個文件均涉及科技廳、財政廳的職責劃分，科技廳發(fā)文規(guī)定財政廳的職責似有不妥。建議科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券兩個規(guī)范性文件合并基礎(chǔ)上，以省政府名義或省人大常委會名義頒布，使科技經(jīng)費后補助政策上升到地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)層級，同時可解決政策制定主體與政策執(zhí)行主體同一的問題。

（二）聚焦優(yōu)先支持領(lǐng)域，發(fā)揮資金引領(lǐng)作用

考察各省后補助政策支持領(lǐng)域，有的優(yōu)先支持范圍過大（云南）、有的支持范圍設(shè)計粗糙（江蘇產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)項目、公益性科研項目;上海面向社會開展公共研發(fā)服務(wù)的科技基礎(chǔ)條件基地）、有的支持范圍過窄（安徽國家重點新產(chǎn)品）、有的支持范圍過泛（天津、內(nèi)蒙古），優(yōu)先支持范圍欠精準。各省創(chuàng)新券重點支持領(lǐng)域存在類似問題，江蘇主要用于企業(yè)購買科技咨詢服務(wù)、分析測試服務(wù)、科技信息服務(wù)，四川優(yōu)先支持高校等科技創(chuàng)新或服務(wù)平臺提供檢驗檢測認證、科技咨詢、設(shè)計研發(fā)、專利代理、科技評估及科研設(shè)施設(shè)備共享等科技創(chuàng)新服務(wù)，湖南向科技型中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊發(fā)放并用于其向科技服務(wù)機構(gòu)購買科技服務(wù)。湖南的科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券政策重點支持領(lǐng)域設(shè)計，應(yīng)聚焦湖南具有領(lǐng)先優(yōu)勢的先進軌道交通裝備、工程機械、新材料產(chǎn)業(yè)和具有比較優(yōu)勢的新一代信息技術(shù)、航空航天裝備、節(jié)能與新能源汽車等汽車制造、電力裝備、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及具有潛在優(yōu)勢的高檔數(shù)控機床和機器人、海洋工程裝備及高技術(shù)船舶、農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)，對接湖南“制造強省”計劃，發(fā)揮財政科技資金引領(lǐng)作用。

（三）細分科創(chuàng)活動類型，謹慎設(shè)計政策支持重點

不是所有的創(chuàng)新活動都適用科技經(jīng)費后補助政策。一是科技經(jīng)費后補助政策普遍要求項目承擔單位先行投入并組織研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等科研活動，導(dǎo)致小微企業(yè)、甚至部分財務(wù)實力較弱的中小企業(yè)，先期不能得到財政經(jīng)費資助，科技創(chuàng)新活動資金不足，可能放棄實施部分科技研發(fā)項目或成果轉(zhuǎn)化項目。二是雖有個別省的后補助政策對研發(fā)失敗給予支持（四川研發(fā)失敗后補助風險補償），但出臺類似規(guī)定的省較少，導(dǎo)致部分不確定性因素較大或研發(fā)風險、轉(zhuǎn)化風險超出承受范圍的科研項目，可能被中小企業(yè)、小微企業(yè)放棄不予實施，高風險科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化活動不宜適用后補助政策。三是基礎(chǔ)研究或共性技術(shù)研究項目，具有技術(shù)外部效應(yīng)、公共性和成果滯后性，需要政府承擔大部分資金投入，不宜適用后補助政策。科技創(chuàng)新券普遍用于支持中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊購買科技服務(wù)，購買的“科技服務(wù)”“創(chuàng)新”含量不高，實際支持對象是科技服務(wù)機構(gòu)，并不是企業(yè)科技研發(fā)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)新本身，政策雖能對項目承擔單位的先行投入有所彌補，但對中小微企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊的先行投資誘導(dǎo)作用效果不大。科技經(jīng)費后補助、科技創(chuàng)新券政策調(diào)整時，應(yīng)細分科技創(chuàng)新活動的級別、類型、性質(zhì)，對不宜、不能、不夠條件實施經(jīng)費后補助的科技創(chuàng)新項目，提供科技經(jīng)費后補助支持應(yīng)謹慎;對研發(fā)失敗的后補助給予一定重視。

（四）拓展資金使用范圍，擴大補助單位自主權(quán)

目前科技創(chuàng)新券主要用于科技服務(wù)購買支出;部分省后補助資金使用范圍籠統(tǒng)，“成果轉(zhuǎn)化和平臺載體開放共享后補助經(jīng)費“由單位統(tǒng)籌安排使用”（內(nèi)蒙古）、“事后補助和獎勵性后補助資金由項目承擔單位自主安排用于科研活動”（重慶）;部分省后補助資金使用范圍受到嚴格限制，企業(yè)獲得的后補助資金“必須專項用于新產(chǎn)品再開發(fā)”（安徽）、“科研儀器設(shè)備購買和科技平臺運行服務(wù)補貼”（四川）。湖南后補助經(jīng)費“由單位統(tǒng)籌使用，主要用于研究與開發(fā)活動、科技服務(wù)支出”。建議進一步明確、規(guī)范后補助資金用途，給予項目承擔單位更大的經(jīng)費使用自主權(quán)，允許項目承擔單位用于全額核銷或部分核銷當年研究開發(fā)費用、成果轉(zhuǎn)化費用支出，或者用于項目研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化作出貢獻人員的績效獎勵支出，充分調(diào)動項目研發(fā)人員、成果轉(zhuǎn)化人員的積極性。

（五）增強補貼標準客觀性，規(guī)范創(chuàng)新券使用監(jiān)管

科技創(chuàng)新券是典型的普惠型后補助財政科技投入，政府向中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊無償發(fā)放、用于中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊購買創(chuàng)新服務(wù)，不需申報、評審、立項，寬進嚴出、需求導(dǎo)向、先研發(fā)后兌付。多省科技創(chuàng)新券網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)待構(gòu)建，創(chuàng)新券申領(lǐng)、兌換過程存在審批不嚴、額度不清、信息不明、兌現(xiàn)不實等問題，需進一步規(guī)范創(chuàng)新券的審批和兌現(xiàn)，確保創(chuàng)新券資金?？顚Ｓ?定期抽查創(chuàng)新券申領(lǐng)企業(yè)和兌現(xiàn)科技服務(wù)機構(gòu);公開創(chuàng)新券信息，方便社會公眾監(jiān)督創(chuàng)新券政策的實施;及時開展創(chuàng)新券運用績效考核，提升創(chuàng)新券使用效果。如廣東對珠三角、粵東西北給予不同比例的配套支持，湖南等省應(yīng)廣泛調(diào)研并結(jié)合東、中、西部科技發(fā)展水平不平衡的實際，設(shè)計差異化的補助標準;多省對中小微企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊申領(lǐng)創(chuàng)新券的最高限額欠缺客觀性，應(yīng)重點借鑒廣東經(jīng)驗，增強補助標準設(shè)計的客觀性，如湖南對發(fā)展水平高的長株潭城市群、發(fā)展水平略低的環(huán)長株潭城市群、科技發(fā)展水平低的大湘南大湘西城市群應(yīng)設(shè)定不同的補貼標準。

（六）優(yōu)化政策文件結(jié)構(gòu)，規(guī)范語言文字使用

各省科技經(jīng)費后補助和創(chuàng)新券政策修改、調(diào)整過程中，兩個政策文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、語言文字使用均有較大規(guī)范、調(diào)整和提升空間。

“后補助”政策文件的修改上，多省現(xiàn)行文件對后補助概念的解釋、類型的劃分、后補助支持單位及其應(yīng)具備條件及后補助支持的科技成果類型等，應(yīng)進一步加以規(guī)范、調(diào)整;各省科技經(jīng)費后補助申報、核批的流程管理設(shè)計均較簡單，應(yīng)借鑒近年財政內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗和研究成果，找準關(guān)鍵控制點，有效防范騙取財政后補助資金行為。

“創(chuàng)新券”政策文件的修改上，多省科技創(chuàng)新券政策目標是加快“科技服務(wù)業(yè)”發(fā)展，列舉了可購買“科技服務(wù)”的范圍（科技咨詢服務(wù)、分析測試服務(wù)、科技信息服務(wù)、科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)）及不予支持的范圍（合同研究、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)許可費），個別省可購買“科技成果”和“研發(fā)設(shè)備”（廣東）或“合作研發(fā)”（山西）或“成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”“科技金融服務(wù)”（陜西）或“專利技術(shù)”（寧夏）等，各省支持范圍和不予支持范圍差別較大，應(yīng)本著拓寬科技創(chuàng)新券主要用途的思路進一步明晰支持范圍、不予支持范圍、年度重點支持范圍;各省科技創(chuàng)新券的形式、面值、編號、有效期應(yīng)規(guī)范;各省科技廳、財政廳、創(chuàng)新券管理平臺、創(chuàng)新券管理機構(gòu)、市縣科技部門的職責應(yīng)整合，科技廳、財政廳的創(chuàng)新券管理職責應(yīng)集中表述;科技創(chuàng)新券支持的科技服務(wù)機構(gòu)的界定、范圍、入庫程序及入庫條件、入庫提交材料應(yīng)更規(guī)范，科技型中小微企業(yè)應(yīng)當符合條件、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊應(yīng)當符合條件、創(chuàng)新券發(fā)放通知與受理主體、創(chuàng)新券的申請、申請額度限制、審核主體及職責、復(fù)核主體及職責等內(nèi)容應(yīng)明確;科技服務(wù)合同及創(chuàng)新券使用限額、創(chuàng)新券接收機構(gòu)及兌現(xiàn)申請、兌現(xiàn)審核及公示、合作銀行兌付創(chuàng)新券資金等內(nèi)容應(yīng)理順;應(yīng)明晰科技廳、財政廳的績效評價、監(jiān)督管理職責，增加審計、監(jiān)察等監(jiān)督機關(guān)并明確其科技創(chuàng)新券監(jiān)管職責，完善科技創(chuàng)新券政策實施的信息公開規(guī)范。

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