編譯／應(yīng)急管理部信息研究院 吳大明 應(yīng)急管理部政策法規(guī)司 趙歌今

地震災(zāi)害保險(xiǎn)是重特大災(zāi)害保險(xiǎn)的一個(gè)分支，更是應(yīng)急管理工作的重要組成部分。在日常生活中，通過(guò)地震災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)施，能夠較好地推進(jìn)防震減震工作的落實(shí)。當(dāng)?shù)卣馂?zāi)害發(fā)生后，災(zāi)后快速理賠能夠?yàn)闉?zāi)區(qū)快速恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序提供可靠的保障，緩解政府和社會(huì)災(zāi)后恢復(fù)重建的財(cái)政壓力。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，建立了較為完善且適合應(yīng)急管理發(fā)展需求的地震災(zāi)害保險(xiǎn)體系。本文通過(guò)分析典型國(guó)家地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度發(fā)展現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)完善和應(yīng)急管理工作創(chuàng)新發(fā)展提供啟示借鑒。

美國(guó)加州地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀與特點(diǎn)

美國(guó)加州是地震災(zāi)害重災(zāi)區(qū)，歷史上美國(guó)損失嚴(yán)重的地震大部分發(fā)生在加州。例如，1906年舊金山8.3級(jí)地震造成700多人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)5億美元；1989年舊金山6.9級(jí)地震造成270人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)10億美元；1994年洛杉磯北嶺6.7級(jí)地震造成62人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億美元。

在1994年之前，美國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)均是由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，但是北嶺地震的保險(xiǎn)理賠使大部分保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，迫使相關(guān)法律出臺(tái)，進(jìn)而使政府介入地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度創(chuàng)建發(fā)展。1995年，加州政府通過(guò)立法，規(guī)定房屋保險(xiǎn)必須與地震保險(xiǎn)同時(shí)售賣。1996年，加州通過(guò)法案，成立政府主導(dǎo)的加州地震局，以公共公司化組織集中開展地震災(zāi)害保險(xiǎn)工作，承保范圍主要包括房屋、室內(nèi)財(cái)產(chǎn)以及地震造成的額外生活費(fèi)用。在保險(xiǎn)費(fèi)率體系方面，根據(jù)地震風(fēng)險(xiǎn)模型，將加州劃分成為了19個(gè)費(fèi)率區(qū)，費(fèi)率范圍為0.11%～0.53%。在賠付方面，將賠償支付分為5個(gè)層級(jí)，即第一層級(jí)由自有資本、保費(fèi)本金和投資收益賠償；第二層級(jí)由一般再保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品賠償；第三層級(jí)由應(yīng)急貸款賠償；第四層級(jí)由特別再保險(xiǎn)賠償；第五層級(jí)由會(huì)員保險(xiǎn)公司進(jìn)行分?jǐn)傎r償。目前，加州地震保險(xiǎn)已具有超過(guò)100億美元的賠付能力，較好地起到了地震災(zāi)害保險(xiǎn)保障作用。

從加州地震災(zāi)害保險(xiǎn)實(shí)施來(lái)看，其特點(diǎn)可總結(jié)歸納為：一是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)參與共存，較好解決了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和社會(huì)參與積極性的問(wèn)題；二是充分利用保險(xiǎn)公司在營(yíng)銷、理賠和服務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高了地震災(zāi)害保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)效率；三是較好地解決了供需平衡關(guān)系，既能通過(guò)強(qiáng)制保險(xiǎn)的形式使更多社會(huì)公眾參與，又能夠?qū)⒈ＹM(fèi)控制在公眾承擔(dān)范圍之內(nèi)。

日本地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀與特點(diǎn)

日本地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度始于上世紀(jì)40年代，根據(jù)《戰(zhàn)時(shí)特殊損失保險(xiǎn)法》，日本實(shí)施過(guò)短時(shí)的國(guó)家地震災(zāi)害保險(xiǎn)。1966年，日本政府頒布了《地震保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著政府和保險(xiǎn)公司共同開展地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)的正式出臺(tái)。在吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，日本地震災(zāi)害保險(xiǎn)政策措施不斷完善，至1966年趨于成熟。目前，日本地震災(zāi)害保險(xiǎn)主要分為家庭財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)兩大類。其中，家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)作為家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)出售，不能單獨(dú)投保。在保險(xiǎn)期限方面，有短期保險(xiǎn)（指保險(xiǎn)期限不足一年的保險(xiǎn)）、一年期保險(xiǎn)和長(zhǎng)期保險(xiǎn)（指保險(xiǎn)期限為2～5年的保險(xiǎn)）。在家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)費(fèi)率方面，費(fèi)率設(shè)定按照“不盈利不虧損”的原則，由中立的財(cái)險(xiǎn)費(fèi)率核定機(jī)構(gòu)根據(jù)地震災(zāi)害的特點(diǎn)、地震災(zāi)害歷史資料數(shù)據(jù)和地震專家意見(jiàn)等綜合考慮制定。費(fèi)率由基礎(chǔ)費(fèi)率和附加費(fèi)率兩部分組成，其中基礎(chǔ)費(fèi)率僅包含地震災(zāi)害保險(xiǎn)，附加費(fèi)率則體現(xiàn)了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)成本。在理賠方面，一部分由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，另一部分由政府承擔(dān)，即由民間保險(xiǎn)公司與政府共同承保，震后損失賠償按照損失分級(jí)確定。

總體來(lái)說(shuō)，日本地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度特點(diǎn)為：一是地震災(zāi)害保險(xiǎn)的法律法規(guī)制度建設(shè)較為健全完善。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，日本政府頒布了大量與地震災(zāi)害保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，保障了地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度的貫徹實(shí)施，形成了以《地震保險(xiǎn)法》為主體的地震災(zāi)害保險(xiǎn)法律法規(guī)體系；二是參保方式靈活多樣。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)財(cái)產(chǎn)地震災(zāi)害保險(xiǎn)完全由商業(yè)保險(xiǎn)承保，政府不參與，而家庭地震災(zāi)害保險(xiǎn)主要由再保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府來(lái)共同承擔(dān)，并遵循“不盈利不強(qiáng)制”的原則，在保障居民災(zāi)后理賠需求的同時(shí)，大幅降低了保險(xiǎn)費(fèi)率，且能減小政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和資金補(bǔ)償效率低等問(wèn)題；三是地震災(zāi)害社會(huì)和政府共同分擔(dān)，有效地促進(jìn)了各方參與地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)的積極性，使各方均能積極主動(dòng)地參與震前的災(zāi)害預(yù)防、震后的自救互救，以及發(fā)揮各自在生活救助和定損理賠等方面的優(yōu)勢(shì)。

新西蘭地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀與特點(diǎn)

新西蘭處于太平洋板塊與印度洋板的交界處，板塊之間的碰撞擠壓導(dǎo)致新西蘭地震災(zāi)害多發(fā)易發(fā)。歷史上，重特大地震災(zāi)害給新西蘭公眾財(cái)產(chǎn)造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，而由于當(dāng)時(shí)缺乏完善的地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度，大部分受損房屋未能在震后得到及時(shí)修復(fù)，給震后生產(chǎn)生活恢復(fù)造成了極大困難。為扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面，新西蘭政府于1945年頒布了《地震與戰(zhàn)爭(zhēng)損害法》，并成立地震委員會(huì)，專門管理地震災(zāi)害保險(xiǎn)相關(guān)事宜。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展完善，目前，新西蘭形成了較為健全成熟的地震災(zāi)害保險(xiǎn)公私合作模式，即地震委員會(huì)承擔(dān)一定數(shù)額以內(nèi)的地震災(zāi)害賠付，如超出賠償額度，自然災(zāi)害基金和再保險(xiǎn)將參與超出額度的賠付。

根據(jù)法律規(guī)定，新西蘭每戶家庭均應(yīng)投保家庭地震災(zāi)害保險(xiǎn)。同時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)公司制定的每份家庭火災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)單也必須包括地震、海嘯、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害。從地震災(zāi)害保險(xiǎn)的范圍來(lái)看，主要是房屋、相關(guān)財(cái)產(chǎn)、房屋周圍的土地、過(guò)道和庭院墻等；從保險(xiǎn)費(fèi)率來(lái)看，一般地震災(zāi)害保險(xiǎn)費(fèi)率為0.5%，保險(xiǎn)費(fèi)由商業(yè)保險(xiǎn)公司代為收取，然后全部轉(zhuǎn)交給地震委員會(huì)。

通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，新西蘭地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度主要有6個(gè)特點(diǎn)。一是地震災(zāi)害保險(xiǎn)有專門的主管機(jī)構(gòu)，即地震委員會(huì)專門管理地震災(zāi)害保險(xiǎn)相關(guān)事宜，如開發(fā)險(xiǎn)種產(chǎn)品服務(wù)、開展震后賠付以及與再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司分保合作；二是地震災(zāi)害保險(xiǎn)與房屋火險(xiǎn)捆綁銷售，在一定程度上屬于強(qiáng)制實(shí)施的保險(xiǎn)險(xiǎn)種；三是地震委員會(huì)對(duì)地震保險(xiǎn)保費(fèi)統(tǒng)籌管理，并將相關(guān)營(yíng)收一并納入自然災(zāi)害基金；四是政府“兜底賠付”，當(dāng)?shù)卣饟p失超過(guò)限額后，新西蘭政府會(huì)進(jìn)行資金兜底，保證賠付的足額順利進(jìn)行；五是商業(yè)保險(xiǎn)公司參與地震災(zāi)害保險(xiǎn)保費(fèi)的收取，確保了保金繳納渠道的順暢便捷；六是統(tǒng)一收集管理地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失數(shù)據(jù)，有利于政府通過(guò)數(shù)據(jù)分析來(lái)制定相關(guān)政策，進(jìn)而開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治相關(guān)工作。

國(guó)外地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度啟示借鑒

通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本和新西蘭地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀和特點(diǎn)分析，可通過(guò)加強(qiáng)開展以下三個(gè)方面的工作，來(lái)推進(jìn)我國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度的快速發(fā)展。

一是要加快推進(jìn)地震災(zāi)害保險(xiǎn)立法工作。地震災(zāi)害保險(xiǎn)具有“高損失、高賠付、政策性強(qiáng)”的特點(diǎn)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)具有很強(qiáng)的依賴性。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度均是建立在較為健全的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)之上，并取得了較好的效果。目前，我國(guó)地震保險(xiǎn)制度相關(guān)法律法規(guī)還不完善，地震保險(xiǎn)制度的各項(xiàng)工作開展缺乏有效的法律支持。因此，需要通過(guò)完善國(guó)家和地方立法工作，為地震保險(xiǎn)規(guī)范化、制度化和持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

二是要明確地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度的定位和目標(biāo)。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可以看出，地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度的建設(shè)發(fā)展對(duì)于國(guó)家整體災(zāi)害應(yīng)對(duì)水平的提升具有重要意義。一方面，通過(guò)災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制的有效發(fā)揮，可增進(jìn)國(guó)家綜合防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)體系的建設(shè)；另一方面，地震災(zāi)害保險(xiǎn)能夠在災(zāi)后快速為災(zāi)區(qū)公眾提供理賠服務(wù)保障，確保災(zāi)后生產(chǎn)生活開展所需資金的及時(shí)到位，起到了災(zāi)后恢復(fù)重建和社會(huì)穩(wěn)定的雙重作用。

三是出臺(tái)完善地震災(zāi)害保險(xiǎn)配套政策。從國(guó)外地震災(zāi)害保險(xiǎn)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府肩負(fù)著地震災(zāi)害保險(xiǎn)超額理賠的責(zé)任，即一般情況下，當(dāng)災(zāi)害理賠超過(guò)保險(xiǎn)公司承擔(dān)能力后，由政府來(lái)承擔(dān)超額部分的理賠工作，并且，政府同時(shí)制定了大量的配套政策措施，來(lái)推廣地震災(zāi)害保險(xiǎn)的普及，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與地震災(zāi)害保險(xiǎn)工作合作，并通過(guò)地震災(zāi)害基金設(shè)置和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展等金融創(chuàng)新，推動(dòng)地震災(zāi)害保險(xiǎn)的持續(xù)健康發(fā)展。