唐鳳娟

[摘 要]文章在分析國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嘗試從派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行監(jiān)督制度設(shè)計(jì)兩個(gè)方面，提出派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)的方法，以促進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控體系的健全，規(guī)避管理失控，確保資產(chǎn)安全完整。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè);派駐機(jī)構(gòu);內(nèi)控制度;執(zhí)行監(jiān)督

[中圖分類號]F810.6

1 前 言

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。而我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度和執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域仍屬空白區(qū)域，尤其針對以項(xiàng)目部存在的部分非法人主體派駐機(jī)構(gòu)，因此完善這些派駐機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度建設(shè)，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)顯得尤為重要。

2 我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速增長，國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，尤其近年來為了開拓市場空間、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、獲取經(jīng)濟(jì)資源和爭取技術(shù)來源，國家不斷鼓勵(lì)企業(yè)執(zhí)行“走出去”戰(zhàn)略。而國有企業(yè)的經(jīng)營區(qū)域已擴(kuò)張至不同地區(qū)和領(lǐng)域，一些項(xiàng)目開展因經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營策略所限制，暫無法成立法人主體公司，多以臨時(shí)性派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的經(jīng)營管理。而在這些項(xiàng)目業(yè)務(wù)開展和建設(shè)運(yùn)營過程中，仍存在著投資預(yù)算失控、資金被挪用、財(cái)務(wù)管理和核算不規(guī)范等問題。

國有企業(yè)如何在執(zhí)行“走出去”戰(zhàn)略的同時(shí)合理解決這些問題，加強(qiáng)對項(xiàng)目業(yè)務(wù)的監(jiān)督，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目成本的管控，使得項(xiàng)目資金使用有效、合理并促進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益最大化是一個(gè)極大挑戰(zhàn)。

我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)主要運(yùn)營范圍如下：特殊物資采購銷售管理、工程招投標(biāo)管理、基建建設(shè)管理、技術(shù)研發(fā)管理和偏遠(yuǎn)地區(qū)項(xiàng)目管理等。目前國有企業(yè)實(shí)施的相關(guān)內(nèi)控控制制度對獨(dú)立經(jīng)營的分、子公司等涉及較多，也有基本成熟的內(nèi)控執(zhí)行規(guī)范。而針對國有企業(yè)一些項(xiàng)目經(jīng)營、基建建設(shè)等派駐機(jī)構(gòu)，暫無相對規(guī)范制度約束。常規(guī)做法是將目前集團(tuán)內(nèi)控相關(guān)規(guī)定沿用至派駐機(jī)構(gòu)，而派駐機(jī)構(gòu)作為一個(gè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行或者運(yùn)營的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，本身機(jī)構(gòu)人員設(shè)置較為簡單，運(yùn)營結(jié)構(gòu)單一，無法面面俱到執(zhí)行所有規(guī)范。而現(xiàn)有國有企業(yè)內(nèi)控制度針對項(xiàng)目運(yùn)營、基建建設(shè)等又無法做到重點(diǎn)監(jiān)管，故存在一些問題如下所示。

（1）項(xiàng)目派駐機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營重要事項(xiàng)前期調(diào)研不充分，監(jiān)管缺失，項(xiàng)目重要決策事前未能夠了解有關(guān)的政策、風(fēng)險(xiǎn)及其承擔(dān)的后果，無法有效避免資產(chǎn)與資金的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度形同虛設(shè)，關(guān)鍵內(nèi)控流程無法執(zhí)行。派駐機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作規(guī)范性不足，不合規(guī)事項(xiàng)時(shí)有發(fā)生。例如，派駐機(jī)構(gòu)大宗采購用品無法實(shí)施比價(jià)和質(zhì)量管控監(jiān)督，低值易耗品采購質(zhì)低價(jià)高的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。為避免上述情況，部分備品備件由總部統(tǒng)一配送，物流成本較高且效率低下。

（3）派駐機(jī)構(gòu)項(xiàng)目籌建期部分領(lǐng)域可能存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏監(jiān)管，如派駐機(jī)構(gòu)廠房建設(shè)是否符合當(dāng)?shù)匕踩h(huán)保等政策要求、租賃房產(chǎn)設(shè)備的安全性等。

（4）總部對派駐機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員無直接管轄權(quán)，導(dǎo)致內(nèi)部控制從源頭失效。派駐機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在當(dāng)?shù)卣衅?，入職后培?xùn)不充分，不熟悉總部企業(yè)文化和內(nèi)控制度，組織關(guān)系直接受當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致獨(dú)立性不足，重大事項(xiàng)事前調(diào)研決策參與度較低，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，防患于未然。

3 我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)建議

鑒于我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控弱化的現(xiàn)象，基于風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，應(yīng)制定與派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)控制度。我國國有企業(yè)經(jīng)營行業(yè)跨度較大，考慮到所屬行業(yè)經(jīng)營的特殊性，派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制管理制度與其經(jīng)營情況、運(yùn)營模式應(yīng)緊密相關(guān)。

派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度是當(dāng)?shù)亟?jīng)營管理的規(guī)范線，關(guān)系到派駐機(jī)構(gòu)運(yùn)營的合規(guī)性。應(yīng)該針對派出機(jī)構(gòu)的經(jīng)營特性做好針對性的內(nèi)控設(shè)計(jì)，因地制宜。此外，應(yīng)根據(jù)派駐機(jī)構(gòu)的行業(yè)和經(jīng)營特性，設(shè)置與之匹配的考核指標(biāo)，并參考集團(tuán)整體評價(jià)體系，而不是直接沿用集團(tuán)評價(jià)體系。例如，可針對派駐機(jī)構(gòu)管控與使命相關(guān)聯(lián)的一些重要項(xiàng)目或者重要經(jīng)營區(qū)域進(jìn)行管控。

我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)由于專項(xiàng)性較強(qiáng)，故可不需執(zhí)行所有的制度規(guī)范，而應(yīng)該本著以控制風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)控制度與項(xiàng)目經(jīng)營特性相結(jié)合。針對不同派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行項(xiàng)目運(yùn)營特點(diǎn)需要做如下事項(xiàng)。

（1）國有企業(yè)建立與派駐機(jī)構(gòu)運(yùn)營相適用的內(nèi)控制度，通過對派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行項(xiàng)目運(yùn)營方式、經(jīng)營特點(diǎn)進(jìn)行充分調(diào)研，建立一套與派駐機(jī)構(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行相適用的內(nèi)控制度。該制度需包含內(nèi)控的事前預(yù)警、事中審核、事后稽核為閉環(huán)的執(zhí)行規(guī)范，可通過集團(tuán)內(nèi)控相關(guān)部門調(diào)研、審核、批準(zhǔn)，并結(jié)合派駐機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)營或者項(xiàng)目建設(shè)期不同階段做調(diào)整，但必須上報(bào)集團(tuán)內(nèi)控相關(guān)部門審批備案。如派駐機(jī)構(gòu)主要職能為重大物資采購的，執(zhí)行內(nèi)控制度應(yīng)偏重供應(yīng)鏈方面。包括物資選型、供應(yīng)商管理、價(jià)格管理、合同管理和物流管理等方面。

（2）建立派駐機(jī)構(gòu)預(yù)算管理和考核制度，定期編制派駐機(jī)構(gòu)預(yù)算控制與執(zhí)行考核報(bào)表，并納入派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人考核內(nèi)容。結(jié)合派駐機(jī)構(gòu)運(yùn)營項(xiàng)目的特點(diǎn)，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容。規(guī)范預(yù)算的審批流程，提高預(yù)算透明度，重大款項(xiàng)支付必須嚴(yán)格報(bào)總部審批。此外，還需強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)預(yù)算剛性，派駐機(jī)構(gòu)預(yù)算應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。對于派駐機(jī)構(gòu)預(yù)算確實(shí)需要調(diào)整的，必須經(jīng)總部審批后調(diào)整，且一個(gè)考核期內(nèi)應(yīng)限定調(diào)整次數(shù)。

（3）加強(qiáng)對派駐機(jī)構(gòu)資金內(nèi)控管理。派駐機(jī)構(gòu)資金內(nèi)控可依托現(xiàn)有IT管理系統(tǒng)進(jìn)行遠(yuǎn)程控制，派駐機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)亻_具資金賬戶必須納入總部資金池統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)所有的資金支付應(yīng)由國有企業(yè)總部資金部門審批。大額資金調(diào)撥收付可由總部資金部門統(tǒng)一調(diào)配，部分賬面閑置資金可暫時(shí)上收，以提高資金使用效率。

（4）加強(qiáng)對派駐機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)的決策管理。派駐機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)的決策除了當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人外，必須由總部相關(guān)人員參與決策，相關(guān)決策依據(jù)必須經(jīng)過審核流程和資料存檔。鑒于目前國有企業(yè)跨行業(yè)、地域擴(kuò)張速度越來越快，而各個(gè)國家和地區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)和稅制均有所不同，故重大事項(xiàng)的決策必須由相關(guān)專業(yè)人員（法務(wù)人員）參與決策，提供專業(yè)意見，以盡可能降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

建立和實(shí)施與國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)經(jīng)營業(yè)務(wù)相符合的內(nèi)部控制制度，有助于引導(dǎo)派駐機(jī)構(gòu)有序運(yùn)營，促進(jìn)公司整體投資戰(zhàn)略和政策意圖的實(shí)施，建立派駐機(jī)構(gòu)預(yù)算管理和考核制度有助于提高國有企業(yè)整體預(yù)算的規(guī)范性和可操作性。派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的推行也有利于推動我國國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，為健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。

3 我國國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控規(guī)范的執(zhí)行監(jiān)督制度建立

我國國有企業(yè)針對業(yè)務(wù)規(guī)模較大的派駐機(jī)構(gòu)可能會參照相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，在派駐機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)嘏渲脤Ｂ氊?cái)務(wù)人員。但是財(cái)務(wù)人員的考核權(quán)均由派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，并且財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，僅能夠執(zhí)行會計(jì)核算、資金收付和辦理稅務(wù)事項(xiàng)等職能，無法對派駐機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督。因此針對派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況的調(diào)研、分析和評估工作顯得尤為重要，有效地執(zhí)行情況反饋是內(nèi)控制度能否起到作用的基礎(chǔ)。文章根據(jù)國有企業(yè)運(yùn)營和內(nèi)控執(zhí)行規(guī)范報(bào)告的特點(diǎn)，建議如下。

（1）針對國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、交易規(guī)?；蛘咧匾猿潭仍O(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)線上的派駐機(jī)構(gòu)建議設(shè)立派駐財(cái)務(wù)監(jiān)督專員。該派駐財(cái)務(wù)監(jiān)督專員可由總部內(nèi)控或者財(cái)務(wù)相關(guān)人員兼任，并執(zhí)行與派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等關(guān)聯(lián)關(guān)系的回避制度。由派駐監(jiān)督專員定期或不定期駐扎派駐機(jī)構(gòu)，監(jiān)督其內(nèi)控設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況，重點(diǎn)關(guān)注派駐機(jī)構(gòu)重大資金收付的真實(shí)合理性，并參與重大事項(xiàng)決策等事宜。

派駐財(cái)務(wù)監(jiān)督專員可幫助實(shí)時(shí)掌握派駐機(jī)構(gòu)動態(tài)、發(fā)現(xiàn)內(nèi)控設(shè)計(jì)或執(zhí)行中存在的缺陷，并提出合適的整改意見。促進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控設(shè)計(jì)和執(zhí)行良性循環(huán)，降低風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（2）建立健全國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)定期報(bào)告制度。各期末可由派駐機(jī)構(gòu)編制派駐機(jī)構(gòu)運(yùn)營相關(guān)工作報(bào)告，該報(bào)告由派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告兩部分構(gòu)成，主要包括派駐機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況、內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況，預(yù)算考核完成結(jié)果等。并針對這些事項(xiàng)建立可量化的關(guān)鍵指標(biāo)，賦予不同的權(quán)重，根據(jù)完成情況打分，并以此作為派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的考核依據(jù)之一。

該報(bào)告的業(yè)務(wù)部分由總部相關(guān)業(yè)務(wù)直管部門評分，財(cái)務(wù)報(bào)告由財(cái)務(wù)監(jiān)督專員評分建議，最終報(bào)告匯總至財(cái)務(wù)監(jiān)督部門審核。

（3）針對國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)監(jiān)督專員也必須建立相關(guān)考核制度，例如可建立業(yè)務(wù)考核等量化指標(biāo)。該指標(biāo)主要由派出部門依照派駐機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)監(jiān)督專員年度執(zhí)行會計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控規(guī)范化制度建設(shè)、重大投資事項(xiàng)參與和預(yù)算考核結(jié)果等量化指標(biāo)評分。

建立和實(shí)施與國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范執(zhí)行監(jiān)督體系有助于實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制規(guī)范的自我改進(jìn)，建立派駐機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)監(jiān)督專員和定期報(bào)告制度有助于推進(jìn)內(nèi)控制度規(guī)范的可實(shí)現(xiàn)性。派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范執(zhí)行監(jiān)督體系的推行也有利于推動我國國有企業(yè)建立有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

4 結(jié) 論

建立與國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)運(yùn)營相適用的內(nèi)控制度和執(zhí)行監(jiān)督制度有利于我國國有企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

從實(shí)際情況看，一些國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)的管理者關(guān)注點(diǎn)只停留在派駐機(jī)構(gòu)經(jīng)營的現(xiàn)狀，僅針對派駐機(jī)構(gòu)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和應(yīng)對，僅解決目前的危機(jī)和問題，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，建立國有企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)控規(guī)范和相對應(yīng)的執(zhí)行監(jiān)督制度能夠提高管理層對派駐機(jī)構(gòu)未來風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，能夠深入了解派駐機(jī)構(gòu)控制各種風(fēng)險(xiǎn)的重要性，從管理的角度上給予充分的重視，并自上而下地形成完整的內(nèi)控規(guī)范和執(zhí)行監(jiān)督體系。

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