王耀紅

（山西能源學(xué)院，山西晉中 030600）

1 深度貧困地區(qū)扶貧資金管理特征及其問(wèn)題

1.1 扶貧資金計(jì)劃的主要特征

1.1.1 來(lái)源廣泛，層級(jí)分明，類型多樣，?？顚Ｓ?深度貧困地區(qū)扶貧資金來(lái)源廣泛，有來(lái)自中央、省市、縣區(qū)等，如財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金有來(lái)自中央、省市的財(cái)政撥款，另外也有社會(huì)捐助的。省市駐村幫扶工作隊(duì)可以使用的產(chǎn)業(yè)資金隨著層級(jí)的不同而不同，具體而言，根據(jù)2019年下達(dá)的專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金使用計(jì)劃，省正廳和市級(jí)正職、省副廳、市級(jí)副職、市直單位負(fù)責(zé)的村，分別為每村20萬(wàn)、10萬(wàn)、12萬(wàn)、8萬(wàn)。在已經(jīng)下達(dá)的第一批財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用計(jì)劃（2018年）中，有產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施、“156”金融扶貧保險(xiǎn)金4大專項(xiàng)項(xiàng)目資金，?？顚Ｓ?。

1.1.2 脫貧摘帽，重點(diǎn)投入，順序推進(jìn)，統(tǒng)籌整合 扶貧項(xiàng)目資金的使用計(jì)劃與脫貧目標(biāo)村緊密結(jié)合。以臨縣大禹鄉(xiāng)為例，2016—2019年脫貧目標(biāo)村分別為：5個(gè)、5個(gè)、7個(gè)、6個(gè)，與之相對(duì)應(yīng)的當(dāng)年要脫貧的貧困村投入資金較多。比如：在統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金計(jì)劃中，王家坪村在省級(jí)駐村幫扶項(xiàng)目上，由2017年的10萬(wàn)元上升到2018年的20萬(wàn)元。

1.2 扶貧資金管理中存在的問(wèn)題

1.2.1 資金閑置問(wèn)題突出 扶貧資金的盤活使用是早日實(shí)現(xiàn)貧困村退出和貧困戶脫貧的重要條件之一。根據(jù)中央、省市縣等下發(fā)的文件精神，資金的使用不僅要有明確的適用范圍和用途，也應(yīng)有明確的使用禁區(qū)。因此，扶貧資金“如何花、花在哪”就成為了擺在包村干部和省市派駐村第一書記和幫扶工作隊(duì)首要解決的問(wèn)題，其中扶貧資金的投資方向是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。以臨縣大禹鄉(xiāng)為例，扶貧資金的閑置原因有很多，有關(guān)于投資項(xiàng)目成本收益最優(yōu)化的爭(zhēng)論，更多的是有限的資源、環(huán)境使得項(xiàng)目難以上馬。

1.2.2 缺乏資金使用評(píng)估 扶貧資金的減貧實(shí)效評(píng)估是對(duì)使用效率或效果的衡量。相應(yīng)地，山西省財(cái)政廳、扶貧辦開(kāi)發(fā)辦公室、發(fā)改委聯(lián)合出臺(tái)的《扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》是對(duì)資金使用效益的監(jiān)督和實(shí)施管理。但是通過(guò)調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效果不佳，扶貧項(xiàng)目領(lǐng)域臺(tái)賬也只是對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)工和完成進(jìn)行簡(jiǎn)單標(biāo)注、匯總，除此之外，其他減貧實(shí)效評(píng)估措施和力量對(duì)貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行后續(xù)監(jiān)測(cè)和幫扶比較缺乏。1.2.3 資金管理推進(jìn)緩慢且管理不規(guī)范 項(xiàng)目扶貧資金管理推進(jìn)緩慢是扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的突出問(wèn)題之一。以臨縣玉坪鄉(xiāng)為例，在2018年的扶貧項(xiàng)目領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)間和到位資金時(shí)間與項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間相差1年，且項(xiàng)目延遲開(kāi)工占比30%，更有甚者，延遲開(kāi)工達(dá)2年以上。此外，從項(xiàng)目扶貧領(lǐng)域臺(tái)賬來(lái)看，存在著資金管理過(guò)程不規(guī)范的問(wèn)題，以臨縣大禹鄉(xiāng)為例，市級(jí)下鄉(xiāng)扶貧補(bǔ)助項(xiàng)目——養(yǎng)兔，實(shí)施期限為2017年10月至2020年10月，為其3年，但是臺(tái)賬卻標(biāo)注已完工驗(yàn)收。這種與現(xiàn)實(shí)明顯不符的管理記錄，影響了項(xiàng)目監(jiān)控的結(jié)果和質(zhì)量。

1.2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)力量不足 省市縣的扶貧資金審計(jì)是對(duì)扶貧資金使用效果的監(jiān)督和檢查，但部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備有專門的審計(jì)人才，缺乏對(duì)資金使用過(guò)程的科學(xué)監(jiān)督。

2 深度貧困地區(qū)扶貧資金管理問(wèn)題出現(xiàn)的原因分析

2.1 扶貧對(duì)象的“缺乏”——缺勞動(dòng)力，缺技術(shù)員，缺帶頭人臨縣地處黃土丘陵溝壑區(qū)，戶籍總?cè)丝跒?55420人（截至2018年底），其中鄉(xiāng)村人口574480人，占總?cè)丝诘?7.7%，屬于山西省人口第2大縣。根據(jù)山西省統(tǒng)計(jì)年鑒（2015—2018）資料顯示，臨縣農(nóng)村常住人口同鄉(xiāng)村人口數(shù)呈現(xiàn)平行的關(guān)系，兩者之間的差值是一個(gè)穩(wěn)定值（見(jiàn)圖1），一方面反映出農(nóng)村人口自然增長(zhǎng)率的穩(wěn)定，另一方面可以看出，因農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出謀生導(dǎo)致的人口流失，側(cè)面反映出農(nóng)村建設(shè)缺乏吸引力，農(nóng)村行業(yè)從業(yè)人員的可承載容納量較低等問(wèn)題。

圖1 2014—2017年臨縣常住人口同鄉(xiāng)村人口比較

另外，發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要相關(guān)帶頭人和技術(shù)員，特別是光伏產(chǎn)業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、加工業(yè)，以養(yǎng)殖業(yè)為例，良好的品種選擇、飼養(yǎng)管理、防疫措施都需要專業(yè)的管理者和帶頭人、技術(shù)員。而臨縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以在產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投資方向上有爭(zhēng)論，原因在于缺乏了解產(chǎn)業(yè)、懂技術(shù)的相關(guān)帶頭人和管理員。

2.2 扶貧條件的“不足”——產(chǎn)業(yè)用地不足，項(xiàng)目資源不足，思想認(rèn)識(shí)不足扶貧條件的滿足是扶貧產(chǎn)業(yè)資金使用的前提。首先，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，臨縣耕地面積占比36.5%，非耕地面積占比51.7%，其他占比11.8%。以發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)為例，需要一塊較為平坦的非耕地面積，但是個(gè)別村鎮(zhèn)地形地貌復(fù)雜多樣，有石山區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、丘陵基巖裸露區(qū)、山間河谷區(qū)等，適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地面積狹小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地明顯不足。其次，臨縣的脫貧項(xiàng)目庫(kù)主要以養(yǎng)殖、加工、光伏等產(chǎn)業(yè)為主，但是在旅游、學(xué)校教育方面資源有限。此外，貧困村的村民思想認(rèn)識(shí)不足，出現(xiàn)了“干部著急，群眾不急”、“投機(jī)取巧、欲貪圖扶貧資金便宜”的不良思想，阻礙了脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 扶貧措施的“不完善”——易地扶貧搬遷問(wèn)題突出，扶貧措施不配套易地扶貧搬遷工程是解決深度貧困村的有效辦法，但在是實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也值得注意和深思。以臨縣玉坪鄉(xiāng)為例，易地扶貧搬遷工程有6個(gè)宜居點(diǎn)，匯集了附近的鄉(xiāng)村貧困戶。異地搬遷過(guò)程的建設(shè)費(fèi)用、支付費(fèi)用和補(bǔ)償金來(lái)源于扶貧專項(xiàng)資金，搬遷后標(biāo)準(zhǔn)為20～25m2/人。但是搬遷帶來(lái)的問(wèn)題重重，主要問(wèn)題如下：（1）“住不起”。貧困戶平均年齡在60～70歲，沒(méi)有固定收入，不具備勞動(dòng)能力，生活費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)來(lái)源無(wú)保障。（2）“離地遠(yuǎn)”。很多宜居點(diǎn)小區(qū)距離村民耕地較遠(yuǎn)，交通問(wèn)題、生產(chǎn)問(wèn)題的解決是個(gè)難題。（3）“死后怎么辦”。很多村民安土重遷，擔(dān)心去世后是土葬還是火葬的問(wèn)題。（4）“吃水難”。玉坪鄉(xiāng)部分宜居點(diǎn)的建立在距離不超過(guò)耕地2km的范圍內(nèi)，傳統(tǒng)的靠井吃水已經(jīng)不能滿足目前搬遷小區(qū)大量的用水需求。（5）“空心村出現(xiàn)”。根據(jù)國(guó)家政策，撤點(diǎn)并校政策的實(shí)行，也有很多弊端，為了讓孩子有良好的教育，很多年輕人陪伴孩子上學(xué)而去外地打工，一些地方出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。由于搬遷后產(chǎn)生的問(wèn)題沒(méi)有配套的幫扶措施，致使很多貧困村民在搬遷與否的問(wèn)題上擱置，而這也會(huì)造成“兩不愁三保障”問(wèn)題的無(wú)法解決。

3 深度貧困地區(qū)扶貧資金使用及管理的對(duì)策建議

3.1 深入實(shí)際，因地制宜，尋求貧困地區(qū)資金使用的新路徑深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)需要尋求因地制宜的特色之路。盡管每個(gè)貧困村都有包村干部、駐村第一書記以及幫扶工作隊(duì)，但是在扶貧資金的使用，尤其是產(chǎn)業(yè)資金的注資方向，需要綜合考慮貧困村的人口特征、自然地理狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、資金使用效益等，同時(shí)也應(yīng)該考慮市場(chǎng)需求，不能“一窩蜂”上馬同類目，要注重村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異。此外，駐村幫扶干部要充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，集思廣益，也要經(jīng)常性去調(diào)研走訪其他省市地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的路徑選擇和減貧實(shí)效，這樣才不會(huì)“閉門造車”，只有“走出去”，才能更好去尋找特色脫貧路。

3.2 責(zé)任到人，科學(xué)考核，力求資金使用管理落到實(shí)處扶貧資金的使用，應(yīng)該重視減貧實(shí)效的考核環(huán)節(jié)。目前，很多貧困村對(duì)扶貧干部的檢查督查名目繁多、頻率較高，出現(xiàn)了“填表式”幫扶、“算賬式”脫貧、“留影式”入戶等現(xiàn)象，引起貧困戶反感，這些以“工作留痕”為特征的考核方式今后應(yīng)該大力廢除。相反，貧困村的干部考核應(yīng)該有一定的靈活性，注重貧困問(wèn)題的解決，注重脫貧幫扶事跡成效的考核，力求資金的使用管理落到實(shí)處。

3.3 拓寬市場(chǎng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引資金管理人才駐村指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要供應(yīng)鏈的完整。很多貧困村上馬的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要全盤考慮，不僅要考慮生產(chǎn)端的可行性，更要考慮消費(fèi)端的市場(chǎng)性，如果產(chǎn)出的產(chǎn)品沒(méi)有充足的市場(chǎng)份額，那么產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性就成為了問(wèn)題。臨縣地區(qū)部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目已經(jīng)做的較好，諸如青塘村的粽子產(chǎn)業(yè)、府底村的種植、養(yǎng)殖、加工等產(chǎn)業(yè)。其他未脫貧的貧困村要經(jīng)常學(xué)習(xí)其脫貧致富的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)、合理選擇適合本村發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)之路。此外，要吸引產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理人才駐村指導(dǎo)，提高資金的使用效益，用好、用活扶貧產(chǎn)業(yè)資金。