曹 佳，阮 萍（教授）

一、引言

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，從2014年開(kāi)始，因其具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)被廣泛推廣，在緩解地方政府債務(wù)壓力、優(yōu)化市場(chǎng)資源配置、促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提質(zhì)增效等方面發(fā)揮了積極作用。無(wú)論從投資規(guī)模、行業(yè)領(lǐng)域還是城市地域來(lái)看，PPP 模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用均有了階段性的突破。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至 2018年12月31日，目前全國(guó) PPP 項(xiàng)目財(cái)政部入庫(kù)項(xiàng)目8649 個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額總計(jì)151258.81 億元，項(xiàng)目遍布全國(guó)各省，涉及19 個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

隨著PPP 模式的不斷發(fā)展及交易結(jié)構(gòu)日趨完善，項(xiàng)目各階段都可能發(fā)生多種事項(xiàng)，如投資決策、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、質(zhì)押融資、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等[1]。無(wú)論是定價(jià)需要還是依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)法規(guī)，這些情況均可能需要對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。PPP 生命周期各階段涉及的評(píng)估目的和評(píng)估對(duì)象有所不同，各類(lèi)評(píng)估需求可參見(jiàn)中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)于2016年發(fā)布的《PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》。

目前關(guān)于PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值評(píng)估的研究多集中于評(píng)估方法方面，只有少部分學(xué)者對(duì)PPP 項(xiàng)目?jī)r(jià)值的影響因素進(jìn)行了單一的、針對(duì)性的分析，如根據(jù)預(yù)期收益率來(lái)確定項(xiàng)目特許價(jià)格、保底量、特許經(jīng)營(yíng)期限等，而對(duì)評(píng)估影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析的研究尚處于空白。這一部分對(duì)于價(jià)值評(píng)估來(lái)說(shuō)又極其重要，因此本文將對(duì)這一空白領(lǐng)域進(jìn)行探究。PPP 項(xiàng)目的評(píng)估對(duì)象種類(lèi)繁多，其中PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估應(yīng)用較廣，收益權(quán)價(jià)值評(píng)估可能出現(xiàn)在項(xiàng)目采購(gòu)決策、響應(yīng)決策、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等情形下，評(píng)估目的可能是為項(xiàng)目決策、融資、轉(zhuǎn)讓等提供依據(jù)。故本文選取項(xiàng)目收益權(quán)作為PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值評(píng)估的研究對(duì)象，探討其影響因素。

在選擇研究范圍時(shí)，本文將以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，分析PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估的影響因素。PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的最大區(qū)別是PPP 項(xiàng)目不僅要考慮項(xiàng)目的籌建狀況，還要考慮運(yùn)營(yíng)管理、雙方的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等情況，因此在對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值進(jìn)行評(píng)估時(shí)，除考慮各類(lèi)評(píng)估方法中的基本參數(shù)以外，還應(yīng)考慮政府方和社會(huì)資本方約定的特殊合約安排。

在以往與項(xiàng)目特殊合約安排有關(guān)的研究中，鄒曉勇[2]分析了調(diào)價(jià)機(jī)制、績(jī)效考核因素對(duì)項(xiàng)目收益的影響，認(rèn)為調(diào)價(jià)機(jī)制可將市場(chǎng)價(jià)格維持在合理范圍以保障社會(huì)資本方獲取合理的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，避免項(xiàng)目公司暴利或虧損，且建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和移交期的績(jī)效考核都會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生影響。陳林法[3]歸納了PPP 項(xiàng)目中影響政府補(bǔ)償決策的十五個(gè)因素，包括項(xiàng)目總投資額、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限、預(yù)期營(yíng)業(yè)收入、折現(xiàn)率、運(yùn)營(yíng)成本、融資成本及難度等。劉建明[4]和代國(guó)斌等[5]均認(rèn)為，PPP 項(xiàng)目合同的核心條款應(yīng)包括項(xiàng)目合作范圍及合作期限、項(xiàng)目用地條款、項(xiàng)目融資條款、項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)與維護(hù)條款、項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制等內(nèi)容。左玉香[6]認(rèn)為，在社會(huì)資本方談判PPP合同的過(guò)程中，除了合作期限和范圍、項(xiàng)目的融資、項(xiàng)目的用地、項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及維護(hù)外，調(diào)價(jià)機(jī)制、績(jī)效考核基數(shù)、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容等也是比較重要的條款。

從以上分析可以看出，現(xiàn)有針對(duì)PPP 項(xiàng)目?jī)r(jià)值影響因素的研究，要么不夠全面，要么不夠詳盡，而且沒(méi)有從資產(chǎn)評(píng)估角度出發(fā)的系統(tǒng)研究分析。本文的亮點(diǎn)在于：從資產(chǎn)評(píng)估角度出發(fā)，以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，歸納項(xiàng)目特殊合約安排中十三個(gè)收益權(quán)價(jià)值評(píng)估的主要影響因素，對(duì)其如何影響收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行詳盡分析，并配以案例幫助說(shuō)明，為評(píng)估人員進(jìn)行PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估提供參考。

二、PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估的目的

PPP 項(xiàng)目收益權(quán)是指社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司基于其在項(xiàng)目中的投入并履行項(xiàng)目合同提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)而享有項(xiàng)目未來(lái)凈現(xiàn)金流的權(quán)利。項(xiàng)目權(quán)利人是指通過(guò)適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式依法選中的社會(huì)資本；需要為項(xiàng)目設(shè)立專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目權(quán)利人則指的是項(xiàng)目公司的所有者[1]。

隨著PPP 項(xiàng)目的不斷發(fā)展，不同階段的項(xiàng)目可能會(huì)因采購(gòu)決策、響應(yīng)決策、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等需求而對(duì)收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，隨著中國(guó)人民銀行《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》（中國(guó)人民銀行令[2017]第3號(hào)）的修訂，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金[2017]55 號(hào)）的頒布，PPP 項(xiàng)目融資難的法律問(wèn)題得到了解決，PPP項(xiàng)目的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓勢(shì)必也將廣泛開(kāi)展，這將為評(píng)估行業(yè)帶來(lái)新的業(yè)務(wù)機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

項(xiàng)目的評(píng)估目的和對(duì)象因評(píng)估需求而各不相同，PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值的評(píng)估目的主要是為決策、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等提供依據(jù)。

（一）決策目的

在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資決策時(shí)可在假設(shè)存在權(quán)利人和項(xiàng)目合同的條件下，設(shè)定模擬PPP 項(xiàng)目的收益權(quán)，進(jìn)而計(jì)算模擬 PPP 項(xiàng)目收益權(quán)的價(jià)值，為項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段的決策提供依據(jù)；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)等情形下也可能需要對(duì)PPP項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行評(píng)估，為調(diào)整決策提供參考[1]。

（二）質(zhì)押目的

新修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》規(guī)定：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)可質(zhì)押。同時(shí)，權(quán)益的登記期限改為0.5～30年，正好可與PPP 項(xiàng)目合作期限匹配。這不僅表示PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押得到了政策法規(guī)的支持，而且也有了更強(qiáng)的可操作性。修訂后的法規(guī)可以有效地解決未來(lái)PPP 項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的難題，也將促使更多PPP 項(xiàng)目采用質(zhì)押的方式來(lái)進(jìn)行融資，以質(zhì)押為目的的PPP 項(xiàng)目評(píng)估將有廣闊的應(yīng)用前景。

（三）轉(zhuǎn)讓目的

1.資產(chǎn)證券化?！蛾P(guān)于規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》中明確規(guī)定，PPP 項(xiàng)目中可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化的有三類(lèi)基礎(chǔ)資產(chǎn)：①項(xiàng)目公司的收益權(quán)、債權(quán)；②項(xiàng)目公司股東的股權(quán)；③項(xiàng)目公司其他相關(guān)主體的收益權(quán)、債權(quán)。

PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化可以為社會(huì)資本方提供新的退出渠道，有效降低原始權(quán)益人的債務(wù)杠桿，而且還可以盤(pán)活PPP 項(xiàng)目的存量資產(chǎn)，加快社會(huì)投資者資金回收的速度，吸引更多的社會(huì)資本方參與到PPP 項(xiàng)目中來(lái)。資產(chǎn)證券化項(xiàng)目經(jīng)常需要對(duì)收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，隨著PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的發(fā)展，評(píng)估人員應(yīng)做好相關(guān)業(yè)務(wù)準(zhǔn)備。

2.資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》規(guī)定：企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。雖然PPP 項(xiàng)目合作期間項(xiàng)目及其附屬設(shè)施的使用權(quán)和收益權(quán)屬于項(xiàng)目公司，但項(xiàng)目及其附屬設(shè)施等各項(xiàng)資產(chǎn)的所有權(quán)均由當(dāng)?shù)卣畵碛?，屬于?guó)有資產(chǎn)。因此，無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目是進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓還是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)毎凑辗ㄒ?guī)要求進(jìn)行法定評(píng)估。

三、PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估的影響因素

PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的最大區(qū)別是，PPP 項(xiàng)目不僅要考慮項(xiàng)目的籌建狀況，還要考慮運(yùn)營(yíng)管理、雙方的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等情況。由此可知，在對(duì)PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估時(shí)，除了考慮各類(lèi)評(píng)估方法中的基本參數(shù)，還應(yīng)考慮政府方和社會(huì)資本方約定的特殊合約安排。因此，在選擇研究范圍時(shí)，本文將以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，分析PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估的影響因素。

本文所說(shuō)的特殊合約安排，是指在PPP 項(xiàng)目合同或者協(xié)議中針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況雙方約定的、不同于其他項(xiàng)目合同的條款，包括合同年限、回報(bào)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)范圍等內(nèi)容。每個(gè)PPP 項(xiàng)目需要專(zhuān)門(mén)約定的條款內(nèi)容林林總總，通常將合同協(xié)議中因項(xiàng)目實(shí)際情況不同而特別約定的條款內(nèi)容統(tǒng)稱(chēng)為特殊合約安排。

從以上闡釋可以看出，項(xiàng)目不同，特殊合約安排不同，對(duì)項(xiàng)目收益情況的影響也會(huì)不同。在評(píng)估PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值時(shí)，首先要識(shí)別雙方約定的特殊合約安排，然后再確定相關(guān)的評(píng)估參數(shù)。目前對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值評(píng)估影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析的研究尚處于空白，本文基于財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫(kù)案例和國(guó)家發(fā)改委PPP 項(xiàng)目典型案例[7]，以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，歸納了項(xiàng)目特殊合約安排中十三個(gè)收益權(quán)價(jià)值評(píng)估的主要影響因素，對(duì)其如何影響收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行了詳盡的分析，并配以案例幫助說(shuō)明。

（一）合同年限

PPP 項(xiàng)目建設(shè)完成之后的運(yùn)營(yíng)期通常為10～30年，在投資額一定的情況下，PPP 項(xiàng)目合同年限越長(zhǎng)，社會(huì)資本方從項(xiàng)目中獲得的收益也就越多，因此PPP 項(xiàng)目的收益權(quán)價(jià)值會(huì)受到合作期限的顯著影響。

（二）項(xiàng)目類(lèi)型

PPP 項(xiàng)目涉及十九個(gè)領(lǐng)域，不同類(lèi)型的項(xiàng)目其盈利和支出模式也各不相同，這就導(dǎo)致了項(xiàng)目收入結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)有所不同。因此，在對(duì)PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估時(shí)首先要確定項(xiàng)目所屬領(lǐng)域，識(shí)別其收入結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)，再確定相應(yīng)的評(píng)估參數(shù)以對(duì)其進(jìn)行評(píng)估分析。

舉例來(lái)說(shuō)，在運(yùn)營(yíng)期，交通運(yùn)輸項(xiàng)目的成本一般為日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)和大修理費(fèi)用，但是收入類(lèi)別卻因公路類(lèi)型不同而大有區(qū)別，高速公路的收入主要為車(chē)輛通行費(fèi)，而二級(jí)公路因免去了車(chē)輛通行費(fèi)而缺失了這部分收入；污水處理項(xiàng)目的成本主要是藥劑、燃料動(dòng)力費(fèi)等物料消耗和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)等，其收入則來(lái)自政府付費(fèi)或者使用者付費(fèi)。其他有關(guān)項(xiàng)目類(lèi)型的案例如表1所示。

表1 項(xiàng)目類(lèi)型——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（三）回報(bào)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是政府方與社會(huì)資本方關(guān)于項(xiàng)目的收益分配方式，包括三類(lèi)：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助。不同的回報(bào)機(jī)制對(duì)項(xiàng)目的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的影響不同，社會(huì)資本方的收益也就不同。

使用者付費(fèi)機(jī)制下，項(xiàng)目公司的營(yíng)業(yè)收入僅來(lái)自項(xiàng)目使用者的付費(fèi)，不會(huì)有政府方的補(bǔ)貼，收入高低受使用情況的影響，收益風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司自己承擔(dān)。政府付費(fèi)是指政府方以協(xié)商的服務(wù)價(jià)格對(duì)項(xiàng)目公司的可用性和運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)，對(duì)于項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，每期收益較為穩(wěn)定，所承擔(dān)的收益風(fēng)險(xiǎn)較低?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)的結(jié)合，當(dāng)項(xiàng)目的使用情況沒(méi)有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府方會(huì)對(duì)缺口部分給予補(bǔ)貼，這種機(jī)制下也是由政府方承擔(dān)收益風(fēng)險(xiǎn)，且社會(huì)資本方每期獲得的收益較穩(wěn)定。另外，因PPP項(xiàng)目是為公眾服務(wù)，不以高盈利為目的，一般政府方會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益劃定一個(gè)上限，如果項(xiàng)目出現(xiàn)超額收益即項(xiàng)目當(dāng)期收益超過(guò)了政府方規(guī)定的上限，則要將此部分收益以一定比例支付給政府方，甚至全部給政府方。不同項(xiàng)目中約定超額收益分成的方式也不同，有的是抵減政府補(bǔ)貼，有的是從超額收入中分成，還有的是從項(xiàng)目公司凈利潤(rùn)中分成。

由此可以看出，在進(jìn)行收益權(quán)價(jià)值評(píng)估時(shí)應(yīng)識(shí)別PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，以確定項(xiàng)目的收益來(lái)源和結(jié)構(gòu)。有關(guān)回報(bào)機(jī)制的案例如表2所示。

表2 回報(bào)機(jī)制——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（四）服務(wù)價(jià)格

PPP 項(xiàng)目除了要求社會(huì)資本方參與投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)等相關(guān)事項(xiàng)，還賦予社會(huì)資本方項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利，要求社會(huì)資本方參與一定期間的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)。在運(yùn)營(yíng)服務(wù)過(guò)程中，雙方會(huì)著重考慮特許經(jīng)營(yíng)期間項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格的確定。

一般雙方會(huì)提前在協(xié)議中約定服務(wù)價(jià)格，其目的是在保證項(xiàng)目提供給政府使用者或者民眾使用者的公共產(chǎn)品和服務(wù)能滿足使用需求的同時(shí)，還能獲取合理利潤(rùn)。關(guān)于服務(wù)價(jià)格的確定，有的是直接約定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的是采用成本費(fèi)用加成方式。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定形式較多，可能與社會(huì)資本方投標(biāo)時(shí)的報(bào)價(jià)相關(guān)，也可能按照當(dāng)?shù)匦袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。成本費(fèi)用加成方式是以運(yùn)營(yíng)成本為基數(shù)來(lái)計(jì)算服務(wù)價(jià)格，為防止運(yùn)營(yíng)成本過(guò)低影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效果和民眾滿意度，以及運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高導(dǎo)致政府付費(fèi)或補(bǔ)貼過(guò)高，政府方會(huì)劃定一個(gè)成本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一定范圍內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行付費(fèi)或給予補(bǔ)貼。在評(píng)估時(shí)，要注意識(shí)別服務(wù)價(jià)格的確定方式，以此判斷項(xiàng)目收入情況。有關(guān)服務(wù)價(jià)格確定的案例如表3所示。

（五）附加權(quán)益的劃定

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中能給社會(huì)資本方帶來(lái)收益的，除了項(xiàng)目本身的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能還有項(xiàng)目其他的附加權(quán)益，比如相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、項(xiàng)目沿線區(qū)域外土地或資源綜合利用開(kāi)發(fā)的優(yōu)先權(quán)等，這些權(quán)益帶給社會(huì)資本方除項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入之外的收益，會(huì)影響項(xiàng)目的收益來(lái)源和結(jié)構(gòu)。

如果社會(huì)資本方的收益來(lái)源不再單一，而是多維度的收入結(jié)構(gòu)，則需要在評(píng)估過(guò)程中準(zhǔn)確識(shí)別社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中擁有的權(quán)益，確定收益來(lái)源和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而合理進(jìn)行評(píng)估。

表3 服務(wù)價(jià)格——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

需要注意的是，在有的項(xiàng)目中，政府方為避免社會(huì)資本方從項(xiàng)目中取得過(guò)高的收益，會(huì)將附加權(quán)益產(chǎn)生的收益作為使用者付費(fèi)的一部分來(lái)抵減政府補(bǔ)貼。大部分涉及的項(xiàng)目都是如此，將項(xiàng)目其他運(yùn)營(yíng)收入視為項(xiàng)目收入的一部分；有的項(xiàng)目則會(huì)為了吸引社會(huì)資本方參與合作而準(zhǔn)予其免費(fèi)享有該部分收益，比如準(zhǔn)予對(duì)項(xiàng)目沿線區(qū)域進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，所獲收益歸社會(huì)資本方所有。有關(guān)附加權(quán)益劃定的案例如表4所示。

（六）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的攤銷(xiāo)

資產(chǎn)權(quán)屬的確定是PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)之一，建設(shè)投資支出的確認(rèn)形式，如金融資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等，會(huì)對(duì)企業(yè)的折舊攤銷(xiāo)產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響企業(yè)的稅負(fù)和收益。但由于目前還沒(méi)有出臺(tái)PPP 相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋或完整的法規(guī)文件，只有《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》（財(cái)會(huì)[2008]11號(hào)）和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件對(duì)PPP 項(xiàng)目的資產(chǎn)權(quán)屬做了規(guī)定，而且相關(guān)文件之間的規(guī)定并不一致，缺乏統(tǒng)一的法規(guī)指導(dǎo)，因此PPP項(xiàng)目各階段會(huì)計(jì)核算處理所面臨的問(wèn)題很多[8]。目前主要由政府方和社會(huì)資本方雙方在合同協(xié)議中對(duì)資產(chǎn)權(quán)屬進(jìn)行約定，以便后期進(jìn)行會(huì)計(jì)核算處理。

表4 附加權(quán)益的劃定——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

在實(shí)際操作中，比較常見(jiàn)的情況是社會(huì)資本方把投資取得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)，極少數(shù)情況下會(huì)將項(xiàng)目投資作為長(zhǎng)期應(yīng)收款等金融資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)，而幾乎不會(huì)將項(xiàng)目投資作為固定資產(chǎn)入賬。限于篇幅，本文僅討論將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)這一常見(jiàn)情況。在這種情況下，以項(xiàng)目建設(shè)投資額作為項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得原值，按運(yùn)營(yíng)期年限對(duì)項(xiàng)目公司取得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行攤銷(xiāo)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的攤銷(xiāo)會(huì)影響項(xiàng)目公司的所得稅稅額，在計(jì)算收益權(quán)價(jià)值時(shí)這也是需要考慮的因素。另外，要注意攤銷(xiāo)原值中項(xiàng)目建設(shè)投資金額的計(jì)量，有的是按項(xiàng)目總投資額計(jì)算，有的則剔除了政府方出資部分，僅將社會(huì)資本方的資本金投資與貸款本金及其建設(shè)期利息金額之和作為項(xiàng)目建設(shè)投資額。由于現(xiàn)在沒(méi)有明確的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，故計(jì)量方式主要由雙方約定。有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)攤銷(xiāo)的案例如表5所示。

（七）稅金的承擔(dān)

雖然PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的模式有所不同，但PPP 項(xiàng)目公司作為經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)其運(yùn)營(yíng)也同樣需要繳納相應(yīng)的稅費(fèi)，如增值稅、企業(yè)所得稅以及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加等。

目前還沒(méi)有出臺(tái)PPP 相關(guān)的稅收政策法規(guī)，而PPP 項(xiàng)目各階段面臨的涉稅問(wèn)題較為復(fù)雜，各項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。在這樣的背景下，本文在對(duì)收入及相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行處理時(shí)主要參考了行業(yè)學(xué)者的研究。

表5 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的攤銷(xiāo)——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

對(duì)于政府付費(fèi)類(lèi)和使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司取得的營(yíng)運(yùn)收入是作為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入核算，按現(xiàn)行增值稅相關(guān)規(guī)定繳納增值稅以及企業(yè)所得稅等稅費(fèi)。對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司取得的營(yíng)運(yùn)收入中除了使用者付費(fèi)部分以外，還有政府補(bǔ)助部分。政府補(bǔ)助的部分在會(huì)計(jì)核算中一般計(jì)入營(yíng)業(yè)外收入而不計(jì)入主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，因此不繳納增值稅，但是目前還沒(méi)有相關(guān)文件明確規(guī)定其屬于不征稅收入，因此要繳納企業(yè)所得稅[8]。

各類(lèi)稅金的繳納數(shù)額不小，稅金由政府方承擔(dān)還是由進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方承擔(dān)，是社會(huì)資本方響應(yīng)招標(biāo)文件和政府方選擇社會(huì)資本方時(shí)的重大考量點(diǎn)，也是政府方和社會(huì)資本方為了己方利益而重點(diǎn)博弈之處。由于沒(méi)有相關(guān)法規(guī)，各項(xiàng)目的稅金負(fù)擔(dān)情況主要根據(jù)政府方和社會(huì)資本方雙方的約定。大部分項(xiàng)目的稅金是由政府方承擔(dān)并以可行性缺口補(bǔ)貼的形式將稅金支付給社會(huì)資本方，也有少部分項(xiàng)目的稅金由負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方承擔(dān)，這無(wú)疑增加了社會(huì)資本方的資金壓力。有關(guān)稅金承擔(dān)的案例如表6所示。

（八）融資成本的承擔(dān)

PPP 項(xiàng)目建設(shè)投資巨大，動(dòng)輒上億元甚至百億元。一般情況是由政府方和社會(huì)資本方在項(xiàng)目初始時(shí)投資部分資金作為項(xiàng)目資本金用于項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)資金的缺口部分由項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本方負(fù)責(zé)向金融機(jī)構(gòu)貸款籌集，而政府方一般不負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資事項(xiàng)。

表6 稅金的承擔(dān)——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

即便如此，項(xiàng)目融資的利息償還責(zé)任也要單獨(dú)明確，由政府方承擔(dān)與由項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本方承擔(dān)區(qū)別很大。如果由政府方承擔(dān)，那么融資利息一般會(huì)通過(guò)補(bǔ)貼形式返還給社會(huì)資本方，這種方式對(duì)社會(huì)資本方收益的影響就較小，當(dāng)然，三種不同收益分配機(jī)制下對(duì)收益的影響程度也不同；如果由社會(huì)資本方承擔(dān)，那么每期高額的融資利息還款會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的現(xiàn)金流。另外，因?yàn)槟壳暗娜谫Y貸款利率普遍較高，為了吸引社會(huì)資本方投資，有的政府方會(huì)采取折衷的辦法，在一定貸款利率范圍內(nèi)承擔(dān)融資成本，范圍內(nèi)的由政府方對(duì)該部分進(jìn)行補(bǔ)貼，超出范圍的融資成本則由社會(huì)資本方自行承擔(dān)。有關(guān)融資成本承擔(dān)的案例如表7所示。

（九）價(jià)格調(diào)整機(jī)制

價(jià)格調(diào)整機(jī)制在PPP 項(xiàng)目中的應(yīng)用相當(dāng)廣泛，這是一種為了應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)定的調(diào)整機(jī)制。項(xiàng)目雙方不僅可以約定在一定情況下對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，也可以調(diào)整運(yùn)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼金額等。

在漫長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，日常運(yùn)營(yíng)所需的物料消耗、人工工資，以及市場(chǎng)供求關(guān)系和通貨膨脹等情況可能會(huì)發(fā)生變化，使得服務(wù)價(jià)格或運(yùn)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不再合理。為應(yīng)對(duì)變化，政府方和社會(huì)資本方雙方會(huì)在協(xié)議中約定價(jià)格調(diào)整機(jī)制，以將項(xiàng)目公司的營(yíng)業(yè)收入控制在合理范圍內(nèi)，避免項(xiàng)目公司出現(xiàn)暴利或虧損等情況。同時(shí)，雙方也可能會(huì)通過(guò)設(shè)置調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)期或政府補(bǔ)助金額等條款來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)的變化。有關(guān)價(jià)格調(diào)整機(jī)制的案例如表8所示。

表7 融資成本的承擔(dān)——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

表8 價(jià)格調(diào)整機(jī)制——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（十）績(jī)效考核機(jī)制

為防范因項(xiàng)目公司生產(chǎn)管理不規(guī)范而產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，也為遵照相關(guān)法規(guī)規(guī)定將政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，PPP 項(xiàng)目一般會(huì)制定績(jī)效考核機(jī)制，明確獎(jiǎng)懲措施，從而影響每年對(duì)社會(huì)資本方的收益分配?？?jī)效考核結(jié)果不僅會(huì)影響當(dāng)期政府方對(duì)社會(huì)資本方支付的服務(wù)費(fèi)或者補(bǔ)貼金額，而且也將作為后期調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，因此是雙方在簽訂合同時(shí)至關(guān)重要的約定，也是進(jìn)行收益權(quán)價(jià)值評(píng)估時(shí)考慮的要點(diǎn)。

PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核分為建設(shè)期績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核和移交期績(jī)效考核，考核的內(nèi)容和獎(jiǎng)懲制度由雙方約定?？己私Y(jié)果一般受社會(huì)資本方建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力的影響，擅于建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方在績(jī)效考核中的表現(xiàn)較好。因此，在預(yù)測(cè)社會(huì)資本方未來(lái)收益時(shí)可根據(jù)社會(huì)資本方的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)力，對(duì)經(jīng)營(yíng)期的績(jī)效考核進(jìn)行預(yù)估。有關(guān)績(jī)效考核機(jī)制的案例如表9所示。

表9 績(jī)效考核機(jī)制——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（十一）項(xiàng)目用地的解決

PPP 模式涉及的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品服務(wù)，其占地規(guī)模一般較大，所以項(xiàng)目用地是項(xiàng)目籌備中要重點(diǎn)考慮的部分。國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式一般有劃撥、出讓、出租、作價(jià)入股等。在PPP 項(xiàng)目中，項(xiàng)目用地使用權(quán)由政府劃撥是最常見(jiàn)的，這種情況下政府方為吸引社會(huì)資本參與合作或其他原因而無(wú)償提供土地以進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于社會(huì)資本方而言就免去了高額的土地成本；將土地出讓給社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司的情況也較為常見(jiàn)，這種情況下社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司需要花費(fèi)一定的成本以取得土地使用權(quán)，對(duì)其不太有利；將土地使用權(quán)出租給項(xiàng)目公司的方式也時(shí)有發(fā)生，其目的是把項(xiàng)目用地使用權(quán)讓渡給項(xiàng)目公司使用而采用低成本、低稅負(fù)的方式；政府方把土地使用權(quán)作價(jià)入股到項(xiàng)目公司，是政府方為減少其對(duì)項(xiàng)目資本金現(xiàn)金的投入而可能采用的方式。

在項(xiàng)目公司取得土地使用權(quán)這個(gè)環(huán)節(jié)中，不僅要關(guān)注土地使用權(quán)的取得方式，還要關(guān)注相關(guān)支出，如土地出讓金、征地拆遷費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)等費(fèi)用是否納入建設(shè)總成本，判斷該部分支出是計(jì)入項(xiàng)目總成本還是由某方獨(dú)自承擔(dān)。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，這些判定結(jié)果均會(huì)對(duì)社會(huì)資本方的成本和收益產(chǎn)生影響。有關(guān)項(xiàng)目用地解決的案例如表10所示。

表10 項(xiàng)目用地的解決——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（十二）約定的合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率

對(duì)于政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)）中公布了運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的計(jì)算公式：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額=[項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤(rùn)率）×（1+年度折現(xiàn)率）n]/[政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）+年度運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額]

其中，如果是政府付費(fèi)項(xiàng)目，則當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額為零。由此可以看出，約定的合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出產(chǎn)生影響。

在確定合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率時(shí)，其數(shù)值的高低是政府方在選擇社會(huì)資本方時(shí)考慮的一個(gè)因素。合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率越高，政府方給社會(huì)資本方的補(bǔ)貼金額就越高，而政府是不愿意的；反之，則社會(huì)資本方不會(huì)同意。因此，該過(guò)程是雙方博弈的過(guò)程。而由此計(jì)算出的政府補(bǔ)助金額對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)是可以確定的未來(lái)預(yù)期現(xiàn)金流量，因?yàn)檠a(bǔ)貼的公式和相關(guān)參數(shù)都是提前設(shè)定的，這為項(xiàng)目現(xiàn)金流量的預(yù)測(cè)計(jì)算提供了數(shù)據(jù)支撐。

值得說(shuō)明的是，以上約定的合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率是從政府方的角度出發(fā)計(jì)算出的其給社會(huì)資本方的補(bǔ)償，與收益法評(píng)估中從社會(huì)資本方角度評(píng)估項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值所用到的折現(xiàn)率的選取的考慮并不相同。有關(guān)約定的合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率的案例如表11所示。

（十三）資產(chǎn)移交的約定

不同項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目到期時(shí)的資產(chǎn)移交做出不同的約定，大部分會(huì)約定將全部資產(chǎn)無(wú)償移交給政府方，少部分也可能約定由政府方支付一定金額給社會(huì)資本方以完成移交，或者社會(huì)資本方保留部分設(shè)施的所有權(quán)。相關(guān)約定會(huì)影響項(xiàng)目期滿當(dāng)年的凈現(xiàn)金流量情況，這也是進(jìn)行收益權(quán)價(jià)值評(píng)估時(shí)需要考慮的影響因素。有關(guān)資產(chǎn)移交約定的案例如表12所示。

四、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是決策分析，還是質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓?zhuān)谶M(jìn)行PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估時(shí)，要著重關(guān)注項(xiàng)目特殊合約安排的評(píng)估影響因素，包括合同年限、項(xiàng)目類(lèi)型、回報(bào)機(jī)制、服務(wù)價(jià)格、附加權(quán)益的劃定、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的攤銷(xiāo)、稅金的承擔(dān)、融資成本的承擔(dān)、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、項(xiàng)目用地的解決、約定的合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率、資產(chǎn)移交的約定等十三個(gè)因素。可以看出，PPP 項(xiàng)目特殊合約安排是PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評(píng)估不容忽視的重要影響因素，是除了考慮傳統(tǒng)評(píng)估方法中所需的基本參數(shù)之外還需要針對(duì)PPP項(xiàng)目本身實(shí)際情況考慮的重點(diǎn)，將影響評(píng)估人員對(duì)項(xiàng)目收益情況的判斷，值得深入研究分析。

表12 資產(chǎn)移交的約定——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例