(天津社會科學(xué)院 資源環(huán)境與生態(tài)研究所，天津 300191)

治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)等多個環(huán)節(jié)，要善用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過程治理，從全局角度尋求新的治理之道[1]。京津冀水污染治理，需要著眼于整個海河流域的水環(huán)境問題，三地聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治，協(xié)同治污是海河流域建設(shè)的核心與立足點(diǎn)。一方面，海河流域地跨8個省區(qū)市，三地約占據(jù)流域控制面積的60%[2]，是輻射整個海河流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善提升的根本與關(guān)鍵。另一方面，錯綜復(fù)雜的海河水系將三地緊密聯(lián)結(jié)，流域生態(tài)具有整體性、連續(xù)性、全域性，三地協(xié)同的水污染治理是流域水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求和工作重點(diǎn)。海河流域血脈相連，水污染治理工作將迎來“扎實(shí)區(qū)域協(xié)同、邁向流域共治”的關(guān)鍵階段。2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性，將流域作為管理單元，提高環(huán)境保護(hù)整體成效，這是流域化治理的重要導(dǎo)引和良好開端。

京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，已成為社會科學(xué)應(yīng)用研究的熱點(diǎn)問題。其中，海河流域水污染防治領(lǐng)域成果涉及水資源開發(fā)利用政策[3]、水污染治理主體結(jié)構(gòu)制度[4]、污染物質(zhì)排放控制標(biāo)準(zhǔn)[5]、流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[6]、水資源一體化管理[7]和水環(huán)境科技化協(xié)同治理措施[8-9]等。京津冀協(xié)同治理水污染方面的研究成果主要涉及兩個方面：① 統(tǒng)一流域的法律條例、水污染治理規(guī)劃、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和限值的必要性及著力點(diǎn)[10-11]；② 建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、多元主體和聯(lián)合措施等[12-14]。上述研究促進(jìn)了水污染防治從區(qū)域分治向協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變，但從全局角度出發(fā)、流域?qū)用娼y(tǒng)籌，進(jìn)一步加速從區(qū)域協(xié)同治理向流域全局治理的轉(zhuǎn)型路徑仍有待深入探析。為此，本文以流域共治理念為基礎(chǔ)，從流域資源保障、管理機(jī)制和治理模式方面提出其實(shí)現(xiàn)路徑，旨在解決跨區(qū)域水環(huán)境治理工作中合作不徹底的問題。

1 京津冀水污染治理進(jìn)展與啟示

1.1 各地分治局限性分析

20世紀(jì)以來，京津冀在海河流域內(nèi)開展了河道水污染綜合治理、庫區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚整治、飲用水水源地保護(hù)、湖泊濕地生態(tài)涵養(yǎng)和近岸海域生態(tài)修復(fù)等一系列水環(huán)境治理工程。這些工程多針對各地水系問題局部治理，缺乏全局觀念和流域?qū)用娴恼w規(guī)劃，限制了治理效果，未能改變?nèi)饔蛩廴緡?yán)重的現(xiàn)狀。一方面，針對特定河段在一段時期內(nèi)開展防治工作，在空間和時間上存在局部性和階段性，流域水體整體性和長效性地改善。如北運(yùn)河是海河流域典型非常規(guī)水源補(bǔ)給河流，是海河水環(huán)境問題的縮影?！笆晃濉逼陂g，著力治理北運(yùn)河水污染問題，達(dá)到消除劣Ⅴ類水質(zhì)的目標(biāo)，上中下游河段示范效果良好。根據(jù)2016年海河流域水資源公報(bào)數(shù)據(jù)，北運(yùn)河上游水質(zhì)改善明顯，但中下游仍未擺脫劣Ⅴ類現(xiàn)狀。另一方面，河流局部性、階段性治理帶來的效果局限性，在海河流域內(nèi)具有普遍性，流域水質(zhì)得到了一定改善，但整體的水污染問題仍然嚴(yán)峻。如在2016年公布的海河流域水資源公報(bào)中，北三河水系的潮白河和北運(yùn)河、永定河水系的永定新河、大清河水系的大清河下游和獨(dú)流減河、漳衛(wèi)河水系的漳衛(wèi)新河和漳衛(wèi)南運(yùn)河等仍為劣Ⅴ類?？梢?，三地局部性、階段性治理帶來治理效果的局限性和重污染的持續(xù)性。

1.2 區(qū)域協(xié)同5周年回顧

水環(huán)境問題是一個跨區(qū)域的系統(tǒng)性問題，打破行政區(qū)界線開展區(qū)域合作，是水環(huán)境治理的必然要求，也是保障區(qū)域水資源安全的必由之路。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施5 a來，三地以問題為導(dǎo)向緊密協(xié)作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的率先突破。

(1) 系列成果促水資源協(xié)同保護(hù)戰(zhàn)略框架基本形成。歷數(shù)5 a來京津冀水污染協(xié)同治理的數(shù)十項(xiàng)成果，三地通過會議交流，簽署制定系列協(xié)議、規(guī)劃和方案，推動了水污染聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治和水資源保護(hù)工作。

(2) 逐步建立突發(fā)水污染聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治機(jī)制保障區(qū)域水質(zhì)安全。京津冀制定重點(diǎn)流域(鳳河—龍河流域)突發(fā)水環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案，多次開展突發(fā)水環(huán)境污染事件聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)動工作部署和應(yīng)急演練，有效預(yù)防與處置跨界水污染突發(fā)事故，為三地水環(huán)境安全提供了保障。

(3) 構(gòu)建京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制強(qiáng)化跨界水污染全面防控。三地加強(qiáng)聯(lián)防、聯(lián)查、聯(lián)控力度，多次開展?jié)O政聯(lián)合執(zhí)法行動和水污染防治聯(lián)合督導(dǎo)檢查工作，重?fù)艨鐓^(qū)域水環(huán)境違法行為，全面鞏固了區(qū)域交界處水污染防控屏障。

(4) 扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)水質(zhì)明顯改善。三地通過資金支持推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償，徹底清除了困擾津冀多年的引灤用水主要污染源，清理潘大水庫、于橋水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚后，引灤入津考核監(jiān)測斷面水質(zhì)均達(dá)到或好于Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo)要求，部分指標(biāo)已達(dá)Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，引灤入津水質(zhì)明顯改善。

(5) 重點(diǎn)河湖綜合整治標(biāo)本兼治流域污染。京津冀多次圍繞供水水質(zhì)保障、排水和污水處理技術(shù)開展交流活動，持續(xù)加大海河、灤河、官廳水庫和衡水湖的綜合整治和生態(tài)修復(fù)力度，已落實(shí)水污染防治專項(xiàng)資金20.9億元，驗(yàn)收了永定新河、北運(yùn)河等重點(diǎn)河流的整治工程。

(6) 全面推行“河長制”實(shí)現(xiàn)水環(huán)境管理全覆蓋。自2013年推行“河長制”至今，天津水質(zhì)異常河道從211 km下降到34 km，綜合考評優(yōu)秀河道從620 km提高到了2 503 km，水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[15]。5 a來，從預(yù)警會商到涵養(yǎng)水源，再到生態(tài)綠化，京津冀三地正在構(gòu)建起共建共享、標(biāo)本兼治的水生態(tài)保障機(jī)制，水環(huán)境治理工作取得了明顯成效。

1.3 流域共治必然性選擇

在三地水污染治理取得的可喜成果背后，存在三地分治在時間和空間上的局限?；仡櫨┙蚣絽f(xié)同的大背景下，三省市打破地域藩籬，全面落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，水環(huán)境治理工作取得明顯成效，三地水污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治已建立一定的基礎(chǔ)。然而，京津冀水系血脈相通的天然聯(lián)系，決定了三地水污染防治工作需要更廣泛地著眼于整個海河流域的水環(huán)境問題，水污染治理工作將迎來“扎實(shí)區(qū)域協(xié)同、邁向流域共治”的關(guān)鍵階段。在國家高度重視和倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，海河流域水污染治理工作將獲得更加良好的政策契機(jī)。學(xué)術(shù)界也針對區(qū)域協(xié)同問題開展了一系列探討，如何將區(qū)域協(xié)同更進(jìn)一步地推向流域共治，是流域整體性水環(huán)境治理的切實(shí)需求和區(qū)域協(xié)同的發(fā)展必然。在梳理海河流域治理歷程和學(xué)術(shù)熱點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，剖析海河流域水資源瓶頸，探尋海河流域水污染治理路徑，以及流域?qū)蛳碌木┙蚣絽^(qū)域協(xié)同機(jī)制，是直面流域水環(huán)境治理整體性需求的客觀需要。

2 海河流域水污染治理瓶頸剖析

2.1 資源問題

海河流域水資源短缺、水質(zhì)污染嚴(yán)重，已難承受京津冀發(fā)展之重。

水資源短缺導(dǎo)致供需矛盾突出。海河流域多年平均年降水量偏小且持續(xù)衰減，從20世紀(jì)60年代的560 mm衰減至21世紀(jì)初的491 mm，降水不足導(dǎo)致徑流匱乏[16]。同時，海河流域以全國1.3%的水資源量，承載著10%的人口和數(shù)十座大中型城市的供水任務(wù)，水資源供需矛盾突出。長期以來，河北省以犧牲涵養(yǎng)周期最為漫長的地下水資源為代價，補(bǔ)給區(qū)域內(nèi)用水，并為京津提供水資源輸送，2016年京津冀各地地下水供水量占比為冀(68.48%)>京(45.05%)>津(17.37%)。全國特大型和大型地下水超采區(qū)中海河流域分別占比62.5%和54.5%[17]，地下水超采導(dǎo)致河湖斷流萎縮，流域生態(tài)基流無法保障，水污染降解條件差[18]。

水質(zhì)型缺水加劇了流域水環(huán)境負(fù)擔(dān)。海河流域是中國水污染最嚴(yán)重的流域，京津冀地區(qū)是最其主要的水污染來源[19]。2000～2016年全國劣Ⅴ類水河長占比平均值為17.5%，呈逐年下降趨勢；同期海河流域劣Ⅴ類水河長占比平均值為50.1%，且一直居高不下。2017年全國和海河流域地表水劣Ⅴ類斷面占比分別為8.3%和32.9%?？梢姡厮h(huán)境質(zhì)量整體上有一定改善，但海河流域水環(huán)境污染問題仍未得到有效解決，流域水資源面臨水量和水質(zhì)兩方面考驗(yàn)。

2.2 管理問題

海河流域缺乏權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和頂層立法保障，區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，導(dǎo)致工作進(jìn)展緩慢。

流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足，難以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域統(tǒng)籌。一方面，京津冀三地利益沖突且政治地位失衡，在區(qū)域?qū)用骐y以實(shí)現(xiàn)徹底協(xié)同。當(dāng)前雖初步建立區(qū)域協(xié)同框架，但多以協(xié)商會談、簽訂協(xié)議、制定方案等方式為主，合作層級較低。另一方面，三地水污染防治政策、力度以及著力點(diǎn)有所差距，造成各自為政和責(zé)任推諉的情況，這種“各管一段”的碎片化行政阻礙了海河流域生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

流域法規(guī)尚未統(tǒng)一，無法支撐一體化管理工作。一方面，海河流域水污染治理對流域完整性和跨界協(xié)同性的立法需求，與專門性的海河流域法空白和跨區(qū)域法律保障體系的缺失之間存在供需矛盾。另一方面，三地各自的水污染防治地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，存在著諸多差異、沖突[20]。以海河流域2017年主要污染指標(biāo)為例，京津冀化學(xué)需氧量(COD)、五日生化需氧量(BOD5)和總磷(TP)的排放限值如表1所示。

2.3 治理問題

海河流域水污染治理，在工程方面存在碎片化特征，在投入方面缺乏多元長效保障。

三地水污染治理碎片化，導(dǎo)致流域水污染形式仍然嚴(yán)峻。京津冀的水污染協(xié)同治理工程在流域內(nèi)尚不具有普遍性，三地水環(huán)境治理和保護(hù)多為分散自治，缺乏全局觀念和流域?qū)用娴恼w規(guī)劃。碎片化的治理工程導(dǎo)致治理效果具有局部性特征，使流域水質(zhì)在有限的空間和時間范圍內(nèi)得到一定改善，但整體的水污染狀況未能得到根本改變。同時，碎片化治理割裂了流域完整的水生態(tài)系統(tǒng)，增加了水污染協(xié)同共治的難度。

表1 京津冀污染物排放限值Tab.1 Beijing-Tianjin-Hebei water emission limit mg/L

區(qū)域水環(huán)境治理投入有限，亟需深化多元長效補(bǔ)償機(jī)制。一方面，政府財(cái)政資金作為當(dāng)前區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)現(xiàn)形式，補(bǔ)償主體單薄、補(bǔ)償形式單一，未統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等方面的補(bǔ)償需求。另一方面，治理工程的維護(hù)、設(shè)備的運(yùn)行、日常的監(jiān)管等一系列長期性的持續(xù)投入是治理效果有效發(fā)揮的重要保障，而補(bǔ)償期之后的長效協(xié)同路徑仍有待考量。

3 流域一體化水環(huán)境管理對策

流域水污染治理應(yīng)遵循流域一體化發(fā)展的根本思路。① 要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域水資源量和水環(huán)境管理目標(biāo)，從水量和水質(zhì)兩個方面保障流域水資源的有效性。② 要有以流域?yàn)橹鲗?dǎo)的權(quán)威機(jī)構(gòu)和法律保障，從根本上建立起流域利益共同體驅(qū)動下的管理機(jī)制。③ 協(xié)同發(fā)展流域一體化水污染治理模式和多元長效補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)齊流域污染治理短板并解決其資金來源問題。

3.1 統(tǒng)籌資源，優(yōu)化流域水資源配置

為了解決海河流域水資源短缺的現(xiàn)狀和流域發(fā)展生態(tài)化需求之間的矛盾，應(yīng)嚴(yán)格管控空間、統(tǒng)籌規(guī)劃資源、合理配置水量。

(1) 劃定水生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格管控水生態(tài)空間。流域要樹立底線思維和紅線意識，嚴(yán)格并統(tǒng)一劃定資源上線、環(huán)境底線和生態(tài)紅線[16]，以紅線作為區(qū)域的剛性要求，嚴(yán)格管控水生態(tài)空間和水環(huán)境要素。

(2) 深化發(fā)展“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌流域水資源規(guī)劃。自2014年開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來，28個試點(diǎn)市縣摸索形成了以“多合一”綜合性空間規(guī)劃和“一帶多”引領(lǐng)性總體規(guī)劃為主流的規(guī)劃方法，為解決市縣范圍內(nèi)各類規(guī)劃“分散化”和“交叉化”的問題提供了可行的路徑[21]。多規(guī)合一打破了部門壁壘，通過一張藍(lán)圖統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，行政區(qū)域治理機(jī)制日趨完善，但對于山水林田湖草等自然資源的統(tǒng)籌，尤其是流域一體化的發(fā)展，區(qū)域“多規(guī)合一”仍存在流域“碎片化”的弊端。環(huán)境是生命活動的載體，也是社會發(fā)展的基底。在綜合考慮規(guī)劃尺度和精度平衡性的基礎(chǔ)之上，以流域一體化的水生態(tài)空間規(guī)劃作為區(qū)域藍(lán)圖的基底，制定區(qū)域 “多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)主導(dǎo)+區(qū)域行政主導(dǎo)的優(yōu)勢互補(bǔ)，為流域資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(3) 合理配置水資源量，動態(tài)調(diào)整水量平衡。① 三地應(yīng)在符合流域資源規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，立足本地水源，充分利用非常規(guī)水源，實(shí)現(xiàn)一水多用、多水聯(lián)調(diào)、循環(huán)利用。并從流域全局最優(yōu)出發(fā)，以京津冀協(xié)同帶動海河流域內(nèi)其他省區(qū)市，開展流域大尺度水資源優(yōu)化配置，合理統(tǒng)籌流域內(nèi)的當(dāng)?shù)厮?、外調(diào)水、再生水、循環(huán)水等多種水資源量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等部門的用水需求。② 應(yīng)運(yùn)用動態(tài)規(guī)劃思路，不斷調(diào)整各部門用水滿足程度和水資源配置效果，維持生態(tài)資源系統(tǒng)與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間物質(zhì)、能量、信息和價值的交換與傳遞相互協(xié)調(diào)、不斷發(fā)展的動態(tài)平衡。充分考慮并盡量保障流域生態(tài)環(huán)境用水需求，可將流域作為單獨(dú)用水戶，合理抑制各部門需求、分質(zhì)分類供水并加強(qiáng)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)用水保障，提高流域水資源利用效率和水環(huán)境承載能力。

3.2 明確目標(biāo)，評估流域水環(huán)境需求

針對河道基流不足和水體功能退化等對水資源有效性的考驗(yàn)，可從區(qū)域達(dá)標(biāo)、流域提標(biāo)、統(tǒng)籌量質(zhì)和因地制宜4個方面協(xié)同制定流域水環(huán)境目標(biāo)。

(1) 區(qū)域達(dá)標(biāo)。① 應(yīng)嚴(yán)格控制區(qū)域水體達(dá)到水功能區(qū)劃目標(biāo)；② 針對排污多和水質(zhì)差但未被納入水功能區(qū)劃的支流，應(yīng)補(bǔ)充、完善其水質(zhì)考核目標(biāo)。

(2) 流域提標(biāo)。京津冀在嚴(yán)格控制區(qū)域水環(huán)境達(dá)到現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要充分考慮流域全局的生態(tài)訴求，制定更為嚴(yán)格的水量、水質(zhì)目標(biāo)，聯(lián)防局部達(dá)標(biāo)但流域負(fù)荷過重的現(xiàn)象，保證流域的流動性和自凈能力。

(3) 統(tǒng)籌量質(zhì)。河流生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，有賴于水體水量和水質(zhì)兩方面功能的發(fā)揮，以及水生生物鏈的循環(huán)往復(fù)。鑒于海河流域現(xiàn)階段近1/3為劣Ⅴ類水體，其流域水環(huán)境目標(biāo)在近期應(yīng)在水質(zhì)達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上充分考慮河流的水量需求。水質(zhì)指標(biāo)包括物理性、化學(xué)性和生物性水質(zhì)指標(biāo)。水量作為發(fā)揮河流功能的最基本指標(biāo)，其內(nèi)涵應(yīng)包括動態(tài)和靜態(tài)兩個方面。動態(tài)水量不僅包含平面二維空間上的水流運(yùn)動，還應(yīng)包含垂向空間上的水體交換；前者可用流量和流速等指標(biāo)表達(dá)，后者可采用水域面積、集水面積和下滲系數(shù)反應(yīng)蒸發(fā)、徑流和下滲過程的影響。而靜態(tài)水量對于有景觀和調(diào)蓄需求的城市河流則尤為重要，可采用水深和可蓄水量表征。隨著海河流域水體功能的逐步恢復(fù)，在遠(yuǎn)期應(yīng)納入水生植物、水生動物及微生物群落等水生生物的構(gòu)成和多樣性等指標(biāo)。

(4) 因地制宜?；诔鞘谢碚摵投h(huán)原理，從流域區(qū)域雙重角度出發(fā)，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、資源環(huán)境現(xiàn)狀和功能定位等因素，制定差別化、針對性強(qiáng)的水環(huán)境管控目標(biāo)。自然河道區(qū)域以保障水生生物棲息地，兼顧城市化干擾流域流量和水質(zhì)雙重需求的特點(diǎn)，界定水環(huán)境目標(biāo)；城市高度干擾區(qū)控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)流量、區(qū)域景觀水位和環(huán)境功能區(qū)劃水質(zhì)目標(biāo)。

3.3 升級機(jī)構(gòu)，重塑流域管理機(jī)制

針對水環(huán)境管理中的跨區(qū)域利益沖突，需要高層級權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌流域利益；需要合理的協(xié)作機(jī)制解決 “條塊分割”；在此基礎(chǔ)上，應(yīng)深化發(fā)展干支流上下游河湖長交流合作機(jī)制，形成流域河湖長網(wǎng)絡(luò)體系，保障頂層設(shè)計(jì)的終端落實(shí)(見圖1)。

(1) 需升級其組織機(jī)構(gòu)，可采取中央派出機(jī)構(gòu)+領(lǐng)導(dǎo)小組的形式。隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，海河流域的管理職能分配逐步歸順清晰。根據(jù)黨的十九大和十九屆三中全會部署，海河流域以“質(zhì)”為核心的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歸口于生態(tài)環(huán)境部，以“量”為核心的水資源保護(hù)工作歸口于水利部，由其派出機(jī)構(gòu)水利部海河水利委員會(以下簡稱“海委”)直接負(fù)責(zé)。海河流域“量”“質(zhì)”問題突出，且地處首都經(jīng)濟(jì)圈，地方政府層面難以徹底協(xié)同，海委的跨區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力亦有限，因此，亟需高規(guī)格權(quán)威機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)流域水資源工作，且需中央層面領(lǐng)導(dǎo)小組根本解決流域“量”“質(zhì)”統(tǒng)籌。為此，可參照國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會和國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會，將海委升級為中央派出機(jī)構(gòu)海河流域委員會，在必要階段由中央直屬統(tǒng)籌。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)是委員會的成員，可首批納入北京、天津、河北三地，繼而逐步納入山西、山東、河南、內(nèi)蒙古和遼寧等地。在此基礎(chǔ)上，可借鑒京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的積極成效，由國務(wù)院成立海河流域水污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)領(lǐng)海河流域水資源與生態(tài)環(huán)境的治理工作。

(2) 需升級其協(xié)作機(jī)制，完善決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、考核體系。① 政策問題提出后，由領(lǐng)導(dǎo)小組匯同生態(tài)環(huán)境部和海河流域委員會制定政策議案；由海河流域委員會和各地政府討論政策議案，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在流域水務(wù)決策中具有平等參與決策的權(quán)力。② 各地政府也是上述規(guī)劃、法規(guī)和政策的執(zhí)行者，負(fù)責(zé)會同相關(guān)部門對目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，并納入地區(qū)或部門的工作計(jì)劃中[21]。③ 海河流域委員會下設(shè)工作部門負(fù)責(zé)各地之間的銜接工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督地方政府執(zhí)行法規(guī)、政策和規(guī)劃的情況；各省市負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)各部門之間的銜接工作，協(xié)調(diào)地方各涉水部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。④ 各省市落實(shí)其轄區(qū)內(nèi)的部門考核責(zé)任制，海河流域委員會負(fù)責(zé)各省市的工作考核，并按一定比例納入各省市互評結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)小組最終確定考核結(jié)果，該考核結(jié)果將影響相關(guān)官員的晉升和中央資金在各地區(qū)之間的分配。

(3) 需升級其落實(shí)體系，可整合發(fā)展流域河湖長網(wǎng)絡(luò)。海河流域全面推行河長制、湖長制以來，京津冀全面出臺工作方案，海委暗訪督察持續(xù)推進(jìn)工作落實(shí)，現(xiàn)三地各級行政區(qū)已逐級建立多級樹狀河長體系，有效保障屬地行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制及水環(huán)境管理工作落到實(shí)處。但各級行政區(qū)的河湖長制體系存在跨界管理協(xié)同壁壘，因此，應(yīng)充分考慮流域的自然屬性，從其水系拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)出發(fā)，進(jìn)一步建立干支流、上下游的河湖長交流合作機(jī)制，形成海河流域委員會統(tǒng)領(lǐng)的流域河湖長網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而補(bǔ)齊水環(huán)境管理跨界協(xié)同障礙的短板。

圖1 水利部海河水利委員會升級模式Fig.1 Upgrade mode of Haihe Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources

3.4 流域立法，健全流域約束機(jī)制

針對海河流域立法缺失和不統(tǒng)一的問題，要從頂層立法、體系統(tǒng)一和市場化的法律層面，建立法律保障機(jī)制。

(1) 頂層立法。針對三地立法沖突帶來的負(fù)外部性轉(zhuǎn)移問題，亟需建立流域頂層實(shí)體法立法，指導(dǎo)劃分權(quán)責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同治理等。① 可借鑒《淮河流域水污染防治暫行條例》，制定海河流域的綜合性法律，確定流域規(guī)劃的法定地位及其編制、審批與實(shí)施主體；確定海河流域委員會的法定地位及其組成方式、職能與協(xié)調(diào)程序，及與地方政府的權(quán)責(zé)劃分等[22]，并以專章的形式對跨區(qū)政府協(xié)作治污的內(nèi)容、形式、機(jī)制等做出規(guī)定[23]。② 通過程序法保障其施行，可在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中就重點(diǎn)流域污染案件的管轄、適用的審判程序等問題作出規(guī)定[24]。

(2) 全過程法制統(tǒng)一化。① 可借鑒長江、黃河、珠江的立法、規(guī)范、協(xié)議、契約等形式，形成一套海河流域協(xié)同治理準(zhǔn)則和依據(jù)，如《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)水污染防治行動計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。② 針對不同區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)側(cè)重下三地水環(huán)境現(xiàn)狀和水污染治理的不平衡性，應(yīng)在流域內(nèi)統(tǒng)一劃定重點(diǎn)控污區(qū)域、統(tǒng)一設(shè)置污染物限排標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制，并實(shí)行統(tǒng)一的違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，完善水環(huán)境協(xié)同治理從源頭、過程到結(jié)果的相關(guān)法律法規(guī)，最大程度遏止水污染空間溢出效應(yīng)[25]。

(3) 健全水資源利用市場化和水環(huán)境責(zé)任社會化的法律機(jī)制。如通過建立制度導(dǎo)向的水資源有償使用、排污權(quán)交易、水權(quán)賦權(quán)-交易-補(bǔ)償-監(jiān)管框架體系[26]，以及環(huán)境損害保險(xiǎn)、環(huán)境基金、環(huán)境補(bǔ)償?shù)纫幌盗蟹芍贫?，將協(xié)同治理水污染的社會共識轉(zhuǎn)變成法律意志。

3.5 聯(lián)控聯(lián)治，發(fā)展流域一體化水污染治理模式

針對京津冀水系治理局部性和碎片化問題，三地應(yīng)始終貫穿全局最優(yōu)理念。在流域化治理理念指導(dǎo)下，通過重點(diǎn)整治、排污優(yōu)化和改善提升，聯(lián)控、聯(lián)治水污染。

(1) 重點(diǎn)整治。采用“問題識別+影響評估+整體規(guī)劃+重點(diǎn)整治”模式，逐步治理流域重污染河段。① 打破區(qū)域界線，在全流域內(nèi)開展監(jiān)測評估，識別水污染問題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及其嚴(yán)重性，進(jìn)行污染分區(qū)，依污染嚴(yán)重程度逐步納入治理規(guī)劃；② 充分考慮河流連通性和動態(tài)性特征，評估關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的影響范圍及其程度，優(yōu)先重點(diǎn)整治對流域影響范圍廣泛的關(guān)鍵河段；③ 針對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵河段，從流域全局最優(yōu)出發(fā)，整體規(guī)劃水污染治理工作；④ 京津冀地區(qū)服從并承擔(dān)區(qū)域局部治理工作，協(xié)同治理上下游密切聯(lián)系的相關(guān)河流。

(2) 排污優(yōu)化。采取流域排污優(yōu)化-集中凈化-逐步提標(biāo)的治理措施，逐步降低流域污染源排放。① 在現(xiàn)有技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)下，可從流域出發(fā)，通過開展重點(diǎn)污染源的排污口優(yōu)化來重構(gòu)污染物質(zhì)的時空分布格局，一定程度上緩解污染集中區(qū)域的水體功能喪失問題；② 對于超過水體自凈能力的納污河段，通過污水處理廠聯(lián)合濕地等生態(tài)措施集中深度凈化；③ 根據(jù)流域污染物質(zhì)總量控制原則，逐步提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置一定的過渡期，循序漸進(jìn)地將污染負(fù)荷控制在流域水環(huán)境可承載范圍之內(nèi)。此外，對于具有空間分散性和時間隨機(jī)性特征的農(nóng)業(yè)面源污染和生活污水，在管網(wǎng)收集集中處理的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)革新和理念宣傳手段從源頭上減少污染物質(zhì)排放量至關(guān)重要。

(3) 改善提升。① 依控制點(diǎn)源-調(diào)控河段-優(yōu)化水系的思路，建立流域水環(huán)境質(zhì)量點(diǎn)-線-面逐步改善機(jī)制。即從源頭控制點(diǎn)源污染負(fù)荷入河；結(jié)合污水處理廠、濕地等，將污染物質(zhì)消納于有限的傳播路徑中；針對高度城市化的強(qiáng)人工干擾流域，恢復(fù)天然水系，優(yōu)化人工河道和閘壩等水利工程布局，降低水流與污染物質(zhì)阻滯帶來的水體惡化的風(fēng)險(xiǎn)，逐步改善流域水環(huán)境質(zhì)量。② 構(gòu)建宏觀配置-中觀調(diào)控-微觀改善的流域水環(huán)境多層面逐級提升機(jī)制。即通過宏觀配置流域水資源，保障流域水量需求；通過中觀調(diào)控河湖水系，優(yōu)化水量水質(zhì)時空分布；通過微觀重塑局部水生境，改善河段水生態(tài)，進(jìn)而提升流域水環(huán)境質(zhì)量。

3.6 多元參與，深化流域補(bǔ)償機(jī)制

針對流域治理中資金投入的一元化和時效性問題，應(yīng)重新審視并發(fā)揮水資源的價值，建立跨區(qū)補(bǔ)償共識，深化多元長效補(bǔ)償機(jī)制。

(1) 三地應(yīng)重新審視水生態(tài)資源的價值。① 通過宣教水資源的短缺、水污染的高危害及其治理的高成本，喚起民眾對水資源價值的充分重視；② 通過基于市場導(dǎo)向的水資源成本核算和基于流域水環(huán)境承載能力導(dǎo)向的納污總量核算，建立起對水資源價值的理性認(rèn)識，從而為海河流域水污染治理建立起穩(wěn)定的合作基礎(chǔ)。

(2) 三地應(yīng)建立起水生態(tài)維度的利益共同體。由于區(qū)域間不同的功能定位及其在流域內(nèi)的干支流和上下游的位置關(guān)系，導(dǎo)致三地對水環(huán)境及其污染治理的投入和收益存在不平衡，即水生態(tài)資源的外部性特征。因此，跨區(qū)域的流域治理合作的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)區(qū)域間合理的生態(tài)補(bǔ)償。三地應(yīng)按照“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的原則，以跨界斷面水質(zhì)和水量考核指標(biāo)為依據(jù)，提高獎罰標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償深度落實(shí)。

(3) 三地需拓展多元長效合作機(jī)制。在傳統(tǒng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移、市場分配和搭建平臺等方式的基礎(chǔ)上，將協(xié)同解決生態(tài)貧困問題納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，合理確定分水量和水質(zhì)的跨省直接補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)放寬直接補(bǔ)償資金的使用范圍，建立“政府主導(dǎo)+企業(yè)主責(zé)+社會組織共擔(dān)+個人積極參與”的多元化補(bǔ)償主體，形成“政府財(cái)政資金補(bǔ)償+產(chǎn)業(yè)扶持+技術(shù)援助+人才支持+就業(yè)培訓(xùn)”的多元化補(bǔ)償方式[6]，完善跨區(qū)域合作的多元長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4 結(jié) 語

流域的脈絡(luò)記載著社會發(fā)展的歷史與變遷，海河流域血脈相連，京津冀水污染治理，需要更廣泛的著眼于整個海河流域的水環(huán)境問題，三地聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治水污染，協(xié)同保護(hù)水資源是海河流域建設(shè)的核心與立足點(diǎn)，要從全局角度尋求新的治理之道，水資源保護(hù)和水污染治理工作迎來“扎實(shí)區(qū)域協(xié)同、邁向流域共治”的關(guān)鍵階段。針對海河流域水資源保護(hù)工作的瓶頸和區(qū)域協(xié)同的不徹底性，提出了流域一體化理念下的水污染防治路徑，即從統(tǒng)籌配置水資源量、制定流域水環(huán)境目標(biāo)、重塑流域管理機(jī)構(gòu)、確立統(tǒng)一流域法體系、發(fā)展一體化治理模式、深化多元長效補(bǔ)償機(jī)制6個方面，建立流域化資源保障、管理機(jī)制和治理模式。上述流域一體化理念和實(shí)現(xiàn)路徑，可為海河及類似涉及跨區(qū)域水環(huán)境治理流域的管理決策者提供參考與借鑒。