楊 擎

人員編制是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)①《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第6條。，是“三定”“六定”規(guī)定的主要內(nèi)容之一。“編制就是法律”②鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：20.，一經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)核定，不得突破。人員編制分為行政編制和事業(yè)編制兩大類。

2018年2月28日，黨的十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革的決策部署明確提出統(tǒng)籌使用各類編制資源的改革目標(biāo)③十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究并通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，要求進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，強(qiáng)化黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門(mén)間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度，滿足黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展需要。；2018年4月11日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次提出支持海南根據(jù)實(shí)際需要統(tǒng)籌使用各類編制資源。習(xí)近平總書(shū)記也要求進(jìn)一步提高編制配置的效率④習(xí)近平總書(shū)記要求：要堅(jiān)持精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能，嚴(yán)控人員編制，同時(shí)把“瘦身”與“健身”結(jié)合起來(lái)，妥善解決嚴(yán)控與滿足發(fā)展需要之間的矛盾。這就要求在各部門(mén)、各地區(qū)、各領(lǐng)域優(yōu)化配置編制資源，實(shí)現(xiàn)編制動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，提高配置效率。。統(tǒng)籌使用各類編制資源是未來(lái)機(jī)構(gòu)編制工作改革的趨勢(shì)和要求。

一、海南省各類編制管理情況

截至2017年12月31日，全省行政及事業(yè)編制總量27萬(wàn)，實(shí)有在編23萬(wàn)，占全省編制總量85%；空編4萬(wàn)，占全省編制總量15%①本部分?jǐn)?shù)據(jù)均來(lái)源于《2017年年度機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。。其中，行政編制（含政法）5.6萬(wàn)，實(shí)有在編4.9萬(wàn)，空編0.7萬(wàn)；事業(yè)編制21.2萬(wàn)，實(shí)有在編17.7萬(wàn)，空編3.5萬(wàn)，基本情況如下：

其一，各層級(jí)使用情況。省直存量空編1.9萬(wàn)，其中行政編0.3萬(wàn)（含政法0.2萬(wàn)），事業(yè)編1.6萬(wàn)。市縣存量空編2.3萬(wàn)，其中行政編0.4（含政法0.1萬(wàn)），事業(yè)編1.9萬(wàn)。

其二，行政編制使用情況。行政編制（含政法）5.6萬(wàn)，實(shí)有在編4.9萬(wàn)，空編0.7萬(wàn)。其中，黨政群機(jī)關(guān)行政編制總量3.29萬(wàn)，實(shí)有在編2.92萬(wàn)，空編0.36萬(wàn)；政法專項(xiàng)編制總量2.3萬(wàn)，實(shí)有在編2萬(wàn)，空編0.3萬(wàn)。

全省存量行政編制分級(jí)分類情況

其三，事業(yè)編制使用情況。全省事業(yè)編制總量為21.2萬(wàn)，實(shí)有在編17.7萬(wàn)，空編3.5萬(wàn)。全省事業(yè)編制配置教育系統(tǒng)（含高校、中職學(xué)校、中小學(xué)、幼兒園）近11萬(wàn)，占全省總量的53%；配置醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)近4萬(wàn)，占全省總量的19%；配置其他事業(yè)單位共6.2萬(wàn)，占全省總量的28%。

全省事業(yè)編制配置比例

二、海南省編制管理存在的問(wèn)題

現(xiàn)有編制管理政策導(dǎo)致不同類型的編制在跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)調(diào)劑使用時(shí)，要報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)批準(zhǔn)，市縣機(jī)構(gòu)編制部門(mén)沒(méi)有權(quán)限統(tǒng)籌使用，盤(pán)活本地區(qū)編制存量受到一定的影響，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

首先，行政編制緊缺，事業(yè)編制相對(duì)較多。自中央嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制管理以來(lái)，全省行政編制和事業(yè)編制非常緊缺，由于編制總量管理和分類管理的規(guī)定，各類編制不能突破原有存量且事業(yè)編制不能挪作行政編制使用，導(dǎo)致行政編制較之事業(yè)編制更顯緊缺，而事業(yè)編制存量空編相對(duì)較多又不能挪作他用。目前省直存量空編1.9萬(wàn)，其中行政編0.3萬(wàn)，事業(yè)編1.6萬(wàn)。市縣存量空編2.3萬(wàn)，其中行政編0.4，事業(yè)編1.9萬(wàn)。無(wú)論是省直還是市縣，均存在事業(yè)編制空編數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政編制空編數(shù)的問(wèn)題。

其次，行政編制結(jié)構(gòu)性緊缺。省直存量行政編制中64%為政法專項(xiàng)編制，地級(jí)市政法專項(xiàng)編制存量近550名，一直未使用；而其他部分行政機(jī)關(guān)卻超編運(yùn)行，存量的政法專項(xiàng)編制可以緩解其他行政機(jī)關(guān)的超編問(wèn)題。導(dǎo)致行政編制結(jié)構(gòu)性緊缺是因?yàn)檎▽ｍ?xiàng)編制的專項(xiàng)管理，地方各級(jí)不能調(diào)劑使用，需報(bào)中央調(diào)劑。

再次，市縣行政編制緊缺，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政編制利用率不足。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)存量行政編制占全省存量行政編制的30%，一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位沒(méi)有吸引力，導(dǎo)致存量行政編制資源空閑，另一方面市縣存量行政編制資源緊缺，無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展需要。導(dǎo)致這一問(wèn)題出現(xiàn)的原因是由于行政編制的分級(jí)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制調(diào)劑到市縣其他單位使用需經(jīng)省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)報(bào)中央編辦審批，程序繁雜。

最后，事業(yè)編制結(jié)構(gòu)性緊缺。海南省對(duì)事業(yè)編制進(jìn)行總量管理和分類管理，在控制事業(yè)編制總額的同時(shí)，對(duì)中小學(xué)、幼兒園以及醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)下達(dá)專項(xiàng)編制。根據(jù)分類管理的政策，中小學(xué)教職工編制、幼兒園教職工編制、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)編制不能調(diào)劑到其他事業(yè)單位使用，從而導(dǎo)致事業(yè)編制出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺編。例如文昌，該市教育、衛(wèi)生系統(tǒng)使用專項(xiàng)事業(yè)編制，但囿于基層條件艱苦、發(fā)展空間小等問(wèn)題，衛(wèi)生系統(tǒng)常年招不到專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，導(dǎo)致專項(xiàng)事業(yè)編制空編較多，但又無(wú)法調(diào)劑給其他事業(yè)單位使用。再如瓊中，核定中小學(xué)教職工專項(xiàng)編制1800多名，實(shí)有在崗在編2100多人，超編200多人；醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)500多名，實(shí)有在崗在編400多人，雖然該縣核定下達(dá)的編制數(shù)沒(méi)有超出省核定下達(dá)的編制控制基數(shù)，但也存在結(jié)構(gòu)性超缺編問(wèn)題。

三、海南省統(tǒng)籌使用各類編制思考

針對(duì)上述空編和超編并存、各類編制資源不均衡等問(wèn)題，可通過(guò)探索打通省直與市縣、各領(lǐng)域間的行政編制與事業(yè)編制使用壁壘，將閑置的編制資源統(tǒng)籌利用，最大程度發(fā)揮編制資源整體效益，跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)調(diào)劑，力爭(zhēng)全省“一盤(pán)棋”，以期解決編制使用不均衡的難題。

（一）統(tǒng)籌使用同類編制資源

統(tǒng)籌使用政法專項(xiàng)編制。在行政編制總量?jī)?nèi)，將政法專項(xiàng)編制與其他行政編制統(tǒng)籌使用，不再進(jìn)行具體區(qū)分，跨系統(tǒng)、跨層級(jí)將兩者調(diào)劑使用，實(shí)現(xiàn)省級(jí)與市縣、省級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨政群機(jī)關(guān)與政法系統(tǒng)以及政法系統(tǒng)各部門(mén)之間相互統(tǒng)籌使用。目前海南省存量的行政編制中，政法專項(xiàng)編制相對(duì)較多，其他的一般行政編制相對(duì)緊缺，但按照目前的分類管理，政法機(jī)關(guān)一般使用政法專項(xiàng)編制，實(shí)行單列管理，無(wú)法調(diào)劑到其他行政部門(mén)使用。將政法專項(xiàng)編與其他一般行政編制統(tǒng)籌使用，可以緩解行政編制結(jié)構(gòu)性缺編的現(xiàn)狀。

統(tǒng)籌使用各類事業(yè)編制。充分抓住改革契機(jī)，積極探索，大膽創(chuàng)新，采取動(dòng)態(tài)管理辦法①動(dòng)態(tài)管理是指：職能有轉(zhuǎn)有變、機(jī)構(gòu)有設(shè)有撤、編制有增有減、人員有進(jìn)有出。將有限的事業(yè)編制資源從職能弱化的領(lǐng)域調(diào)配到經(jīng)濟(jì)社會(huì)迫切需要的領(lǐng)域，在不增加總量的前提下，實(shí)現(xiàn)編制資源的使用效率。，實(shí)現(xiàn)省級(jí)與市縣、省級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互調(diào)劑使用事業(yè)編制。例如，重新核定市縣事業(yè)編制總量，不再細(xì)分到行業(yè)，由市縣在核定的總量?jī)?nèi)統(tǒng)籌使用，同時(shí)在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)一步探索“縣屬鄉(xiāng)用、鄉(xiāng)屬村用”，在中小學(xué)、幼兒園進(jìn)一步探索“縣管校聘”。

（二）跨層級(jí)調(diào)劑使用行政編制資源

爭(zhēng)取中央支持，允許海南在省級(jí)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨層級(jí)相互調(diào)劑使用行政編制，加大統(tǒng)籌和調(diào)劑力度。同時(shí)，探索將編制管理權(quán)限下放給市縣，各市縣在核定總量?jī)?nèi)，依照“嚴(yán)控總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡”的原則，根據(jù)各部門(mén)工作需要自行調(diào)劑使用各類編制，將行政編制跨層級(jí)調(diào)整權(quán)限以備案的方式下放至市縣，由市縣根據(jù)實(shí)際工作需要，總量控制、動(dòng)態(tài)調(diào)整市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源。

（三）統(tǒng)籌使用行政和事業(yè)編制

在一定的范圍打通行政和事業(yè)編制的壁壘，探索統(tǒng)籌使用兩類編制資源：一是在行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌使用少量事業(yè)編制。在專業(yè)性較強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)采用事業(yè)編制設(shè)置高端特聘崗位的辦法，釋放行政編制壓力，推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革，打通行政編制與事業(yè)編制使用的壁壘，拓寬社會(huì)優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政干部隊(duì)伍渠道。二是在執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌使用事業(yè)編制。將省級(jí)現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化和旅游、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等五大領(lǐng)域外參公的執(zhí)法隊(duì)伍，整體劃轉(zhuǎn)為主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)后的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不占機(jī)構(gòu)編制職數(shù)框架規(guī)定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)，統(tǒng)籌使用事業(yè)編制。三是打通行政編制與參公單位事業(yè)編制使用界限。由于參公人員與公務(wù)員待遇相同，在不突破參公單位事業(yè)編制總量的前提下，將參公單位事業(yè)編制調(diào)配到行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌使用不會(huì)增加財(cái)政壓力，且有利于推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革。四是將存量事業(yè)編制按一定比例置換行政編制。根據(jù)海南省實(shí)際情況，參照承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，將部分存量事業(yè)編制按照2∶1的比例置換行政編制。

（四）推行空編集中管理

對(duì)空編進(jìn)行集中管理，主要采取兩種做法：第一，收回存量空編，統(tǒng)籌使用。探索按照分層級(jí)、分類別、分領(lǐng)域、分經(jīng)費(fèi)撥付形式由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)對(duì)存量空編實(shí)行統(tǒng)一集中管理，統(tǒng)一安排調(diào)劑使用①將職能消失、職能弱化和職能削減單位中的存量空編收回，重新分配調(diào)整到基層一線、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域等職責(zé)任務(wù)重的單位。。例如，對(duì)職能弱化或近兩年不具備用編進(jìn)人條件的部門(mén)，將其閑置的空編收回，統(tǒng)籌調(diào)劑使用。第二，凍結(jié)存量空編，統(tǒng)籌使用。由機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)依據(jù)各部門(mén)職能統(tǒng)籌安排、動(dòng)態(tài)調(diào)整，凍結(jié)各部門(mén)空編，進(jìn)行專項(xiàng)管理，由機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)統(tǒng)籌使用②對(duì)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)任務(wù)較重、急需增加編制的部門(mén)，從凍結(jié)編制中調(diào)劑增加。。

（五）探索更加靈活的編制使用制度

將編制由事前定性改為事后定性。由于行政編制和事業(yè)編制存在共性（均為財(cái)政撥款、均納入編制管理等共性），因此可以在建設(shè)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)特色自由貿(mào)易港的政策背景下，大膽改、大膽試，完善立法，在法律框架下逐步探索模糊兩者的編制類型統(tǒng)籌使用。嘗試將所有存量空編在使用前統(tǒng)一視為“編制”，不再區(qū)分行政編制與事業(yè)編制，待具體使用后，視使用單位性質(zhì)，決定其屬于行政編制還是屬于事業(yè)編制。從而打通行政編制與事業(yè)編制的界限，將存量的事業(yè)編制用于急需增補(bǔ)編制的行政單位，既解決行政編制不足的問(wèn)題，又確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增，且不突破2012年底的編制基數(shù)總量。

公立醫(yī)院和高校取消編制，探索建立人員總量備案制①人員總量備案制是指改變現(xiàn)有模式，弱化編制集中管理，強(qiáng)化分級(jí)管理與動(dòng)態(tài)管理，由用人單位依據(jù)自身發(fā)展、工作需要，按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，科學(xué)合理確定組織機(jī)構(gòu)和人員總量，新進(jìn)人員無(wú)需審批，由用人單位及主管部門(mén)組織聘用，事后向機(jī)構(gòu)編制部門(mén)和人事部門(mén)進(jìn)行報(bào)備。。人員總量備案制有利于簡(jiǎn)化單位招聘流程，體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)用人單位招聘自主權(quán)。按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，用人單位只要不超出總量的限制，每年定期向編制主管部門(mén)備案即可。目前，公立醫(yī)院和高校普遍存在“有編不用”和“無(wú)編可用”的兩難境地，紛紛采取編外用人的方式予以解決，按照現(xiàn)行政策逐步形成“編內(nèi)”“編外”兩大群體，難以實(shí)現(xiàn)同工同酬。采用人員總量備案制，不僅能解決目前“編內(nèi)”和“編外”的矛盾，還能釋放大量事業(yè)編制，有利于盤(pán)活事業(yè)編制資源，提高資源利用率。

（六）構(gòu)建科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估體系

機(jī)構(gòu)編制管理制度是完善編制管理，加強(qiáng)行政事業(yè)單位監(jiān)督的重要手段，是合理配置編制資源的重要依據(jù)。構(gòu)建科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估體系，要準(zhǔn)確界定評(píng)估范疇，明確可操作原則，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估過(guò)程的程序環(huán)節(jié)，互聯(lián)互通，暢通信息渠道，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估制度化建設(shè)，增加評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的權(quán)威性，強(qiáng)化結(jié)果落實(shí)，構(gòu)建全方位跟蹤問(wèn)效監(jiān)管體系。通過(guò)機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)構(gòu)編制設(shè)置及使用效能的合理評(píng)價(jià)，對(duì)“人浮于事、苦樂(lè)不均”的單位及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，將編制資源向業(yè)務(wù)崗位、一線崗位傾斜，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌使用編制資源。

結(jié) 語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)按照實(shí)際需要統(tǒng)籌使用各類編制資源是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，不能一蹴而就，應(yīng)積極爭(zhēng)取中央支持，先易后難，逐步實(shí)現(xiàn)。前期可先探索統(tǒng)籌使用同類行政編制（包括統(tǒng)籌使用政法專項(xiàng)編制）。例如，公檢法司使用的政法專項(xiàng)編制可視實(shí)際需要，在政法系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑或與其他黨政部門(mén)統(tǒng)籌使用。探索統(tǒng)籌使用事業(yè)編制，例如，重新核定市縣事業(yè)編制總量，由市縣在核定的總量?jī)?nèi)統(tǒng)籌使用，在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)一步探索“縣屬鄉(xiāng)用、鄉(xiāng)屬村用”，在中小學(xué)、幼兒園進(jìn)一步探索“縣管校聘”。探索在市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間跨層級(jí)調(diào)劑使用行政編制。在前期探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索更加靈活的編制使用制度，統(tǒng)籌使用各類編制資源，為全國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。