張艷芳

(1.中國地質(zhì)大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074)

頁巖氣是一種非常規(guī)天然氣資源，也是一種新型的清潔能源。據(jù)統(tǒng)計，全球的頁巖氣資源量為457萬億m3，其中利用頁巖氣技術可采的資源量為187萬億m3，而中國的頁巖氣可采資源量約為36萬億m3[1]，在全球頁巖氣可采儲量最多的11個國家中位列第一。因此，開發(fā)我國的頁巖氣資源具有良好的前景和價值。首先，頁巖氣開發(fā)具有能源價值。我國的傳統(tǒng)油氣資源相當匱乏，能源消耗巨大，石油供給比較短缺，對外的依賴程度較高，開發(fā)利用頁巖氣既可以在一定程度上緩解天然氣供應的壓力、減輕能源負擔，也可以有效地改變我國的能源消費結(jié)構。其次，頁巖氣開發(fā)具有環(huán)境價值。頁巖氣是一種低碳、清潔的新型能源，開發(fā)頁巖氣可以滿足能源消費需求、優(yōu)化能源消費結(jié)構，消費頁巖氣可以減少碳的排放量、緩解氣候變暖。完善頁巖氣開發(fā)方面的法律規(guī)制有利于頁巖氣行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，也有利于防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，還有利于落實國家關于頁巖氣產(chǎn)業(yè)方面的政策。目前，雖然我國針對頁巖氣開發(fā)在礦產(chǎn)資源、水資源保護、環(huán)境影響評價以及財稅政策等方面都出臺了相關的法律規(guī)制，但是還存在著一些問題，只有完善我國頁巖氣開發(fā)相關的法律規(guī)制，才能滿足頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

1 我國頁巖氣開發(fā)法律規(guī)制的意義

對于頁巖氣的開發(fā)和利用來說，完善的法律規(guī)制具有十分重要的意義。首先，頁巖氣法律規(guī)制有利于推動整個頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。比如完善礦業(yè)權和財稅政策，有利于提高企業(yè)開發(fā)頁巖氣的積極性，進而促進頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；完善信息公開制度，可以減少企業(yè)在頁巖氣開采過程中的采易棄難、采富棄貧現(xiàn)象。其次，頁巖氣法律規(guī)制有利于防治環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境。頁巖氣開采活動會造成相關的環(huán)境問題，完善相關的環(huán)境法律規(guī)制，可以規(guī)范頁巖氣的開采活動，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞。再次，頁巖氣法律規(guī)制有利于落實頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策。我國政府出臺了很多促進頁巖氣發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，比如《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃》和《頁巖氣勘探開采和監(jiān)督管理通知》中的相關規(guī)定，完善頁巖氣立法可以更好地落實頁巖氣的產(chǎn)業(yè)政策。

2 我國頁巖氣開發(fā)中相關法律規(guī)制的現(xiàn)狀

2.1 頁巖氣開發(fā)中礦產(chǎn)資源相關的立法

我國頁巖氣開發(fā)中礦產(chǎn)資源方面的主要法律規(guī)制有：①《礦產(chǎn)資源法》；②《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》；③《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》；④《探礦權、采礦權轉(zhuǎn)讓管理辦法》和⑤《礦業(yè)權出讓管理暫定規(guī)定》，這五個法律規(guī)制同時也是規(guī)范我國天然氣開采的法律體系，其中有關頁巖氣立法的內(nèi)容主要包括兩個方面：一方面是關于礦產(chǎn)資源所有權的規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定了礦產(chǎn)資源歸國家所有；另一方面是探礦權和采礦權的規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定了探礦權、采礦權有償取得的制度，第十二條規(guī)定了實行統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度，第十六條規(guī)定了開采天然氣需要國務院授權頒發(fā)采礦許可證，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登機管理辦法》第四條規(guī)定了勘查石油和天然氣礦產(chǎn)需要由相關部門頒發(fā)勘查許可證，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條規(guī)定了開采石油、天然氣礦產(chǎn)需要由相關部門頒發(fā)采礦許可證，《探礦權、采礦權轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定了探礦權和采礦權的轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓程序以及相關的法律責任[2]。

2.2 頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面相關的立法

我國頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面的立法主要有《水法》《水污染防治法》《水污染防治法實施細則》以及《環(huán)境保護法》，其內(nèi)容主要包括兩個方面：一方面是水資源利用方面的立法，如《水法》第七條規(guī)定了用水實行取水許可制度和有償使用制度，第十二條規(guī)定了實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，第四十七條規(guī)定了用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合，第四十八條規(guī)定細化了取水用水相關的流程，第五十一條規(guī)定了工業(yè)用水的處理方式，第五十三條規(guī)定了節(jié)水的措施；另一方面是水污染防治方面的立法，如《水污染防治法》第二十條規(guī)定了水污染物的排放要實行總量控制制度，第二十一條規(guī)定了污水排放實行排污許可證制度，第三十四條規(guī)定了含有放射性物質(zhì)的廢水排放標準，第三十九條規(guī)定了禁止利用某些非正常方式排放水污染物來逃避監(jiān)管，第四十二條規(guī)定了勘探開采活動應當采取防護措施，《水污染防治法實施細則》第三十六條規(guī)定了排放有毒、有害的廢水要采取防護措施，《環(huán)境保護法》第四十二條規(guī)定了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當采取措施，防治在生產(chǎn)建設或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害[3]。

2.3 頁巖氣開發(fā)中環(huán)境影響評價方面相關的立法

我國頁巖氣開采目前主要使用水力壓裂法，它在一定程度上會造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。目前，國家還沒有專門針對頁巖氣開發(fā)制定相關的環(huán)境影響評價制度，只是參考天然氣的環(huán)境影響評價標準來實施頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價。我國頁巖氣開發(fā)中涉及到環(huán)境影響評價方面相關的立法主要有《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》《環(huán)境影響評價法》以及《環(huán)境影響評價實施細則》，其內(nèi)容主要包括三個方面：一是環(huán)境影響評價類型方面的立法，《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第二十九條規(guī)定了頁巖氣的開發(fā)和利用要開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價或者是規(guī)劃影響評價，對評價的對象和評價的方法也做出了一些規(guī)定；二是環(huán)境影響評價內(nèi)容方面的立法，目前我國還沒有專門針對頁巖氣環(huán)境影響評價內(nèi)容的規(guī)定，主要也是參考《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價實施細則》來實施；三是環(huán)境影響評價過程方面的立法，如《環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價的流程做出了規(guī)定，即首先確定評價的對象和評價的范圍，其次編寫環(huán)境影響報告書，然后向環(huán)保部門提出申請，最后由環(huán)保部門對符合規(guī)定的給予批復[4]。

2.4 頁巖氣開發(fā)中財稅政策方面相關的立法

為了激發(fā)企業(yè)開采頁巖氣的積極性，促進我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府出臺了一系列的相關財稅政策?！俄搸r氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015 年)》中提出了頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標，并針對目標提出了一些財稅優(yōu)惠政策，比如減免頁巖氣探礦權和采礦權使用費以及設備的進口關稅等；《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》中進一步明確了發(fā)展的目標以及重點發(fā)展領域，并提出了減免頁巖氣開發(fā)礦產(chǎn)資源補償費；《關于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》中規(guī)定對頁巖氣開采企業(yè)進行0.4 元/m3的財政補貼；《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中規(guī)范了產(chǎn)業(yè)政策，提出了頁巖氣開發(fā)的財政補貼支持政策；《天然氣利用政策》中規(guī)范了天然氣市場的運行，提出允許頁巖氣就近利用和接入管網(wǎng)[5]。

3 我國頁巖氣開發(fā)中相關法律規(guī)制存在的問題

目前，我國頁巖氣開發(fā)中相關法律規(guī)制主要存在如下問題：

3.1 頁巖氣開發(fā)中礦業(yè)權與其他權利之間存在沖突

礦業(yè)權制度由兩部分的內(nèi)容構成，一是礦產(chǎn)資源的所有權制度，二是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用制度，由于兩者的主體不同，就會造成礦業(yè)權與其他權利之間的沖突。首先是礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源國家所有權的沖突，我國法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，礦業(yè)權需要通過行政許可獲取，并且法律禁止礦業(yè)權的轉(zhuǎn)讓，如《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定禁止倒賣探礦權和采礦權，并提出了違法的處罰規(guī)定；其次是礦業(yè)權與土地所有權的沖突，我國法律規(guī)定土地資源歸國家和集體所有，也就是說取得了礦業(yè)權并不代表同時獲得土地的使用權，而開采頁巖氣是需要占有并使用土地資源的；再次是礦業(yè)權相互之間的沖突，頁巖氣具有流通性，會在相鄰礦區(qū)之間流通，就會造成相鄰礦區(qū)之間的礦業(yè)權產(chǎn)生沖突，并且同一個礦區(qū)還有可能會產(chǎn)生多種礦產(chǎn)資源，比如煤、鐵、石油等，由此造成同一個礦區(qū)的頁巖氣礦業(yè)權與其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權之間產(chǎn)生沖突[6]。

3.2 頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面的法律規(guī)制不夠健全

我國頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面的法律法規(guī)主要有《水法》《水污染防治法》以及《環(huán)境保護法》。其中，《水法》中關于頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面法律規(guī)制存在的問題主要是地下水與飲用水沒有明確的界定、水資源分配制度比較單一、流域管理不完善等；《水污染防治法》中關于頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面法律規(guī)制存在的問題主要是關于水資源規(guī)劃方面的制度和水污染物排放總量控制制度不夠完善，缺乏排污權交易制度等；《環(huán)境保護法》中關于頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面法律規(guī)制存在的問題主要是只有違法處罰方式而沒有具體的獎勵方式，頁巖氣開采的相關信息不透明，開采過程中的化學物質(zhì)指標規(guī)定不明確等。

3.3 頁巖氣開發(fā)中環(huán)境影響評價制度不夠健全

目前，我國頁巖氣開發(fā)和利用中的環(huán)境影響評價制度還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是缺少具體的環(huán)境影響評價導則。目前我國對頁巖氣區(qū)塊的環(huán)境影響評價主要還是參考常規(guī)天然氣的環(huán)評標準和范圍，但是頁巖氣是非常規(guī)的天然氣，在其開采過程中會造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，采用傳統(tǒng)的環(huán)境環(huán)境影響評價規(guī)則是不科學的，比如沒有對壓裂液中的化學成分做出規(guī)定，而壓裂液中含有很多化學制劑(見表1)，對甲烷排放濃度也沒有劃分標準，運輸管道鋪設造成的生態(tài)破壞程度也沒有規(guī)定。二是評價主體的專業(yè)性不強。我國頁巖氣環(huán)境影響評價的主體為建設單位、環(huán)境影響評價單位、環(huán)評審批單位、當?shù)厥苡绊懝娨约捌渌麍F體等，由于頁巖氣田集中地的地形大都較復雜，造成數(shù)據(jù)采集相當困難，并且需要長時間的追蹤監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集，但事實上，我國環(huán)境影響評價公司大都缺少長期的監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集，做出的環(huán)境影響報告書的科學性存疑。三是評價的范圍不全面。目前我國對頁巖氣開發(fā)和利用的環(huán)境影響評價并不在《環(huán)境影響評價法》所涵蓋的范圍以內(nèi)，政策多為礦業(yè)權與技術研發(fā)方面的，對于環(huán)境風險方面的防范政策還較欠缺。四是評價實施的局限性。目前我國對頁巖氣區(qū)塊的環(huán)境影響評價主要是參考常規(guī)天然氣環(huán)境影響評價相關的技術導則。五是公眾參與評價的程度不高。環(huán)境影響評價制度的一項重要內(nèi)容就是公眾參與制度，雖然我國《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》對該制度都做出了相關的規(guī)定，但是頁巖氣作為一種新型能源，其開發(fā)和利用所帶來的收益以及可能產(chǎn)生的環(huán)境風險公眾均了解甚少，這直接影響了公眾參與的積極性。

表1 頁巖氣開發(fā)中壓裂液化學制劑成分

3.4 頁巖氣開發(fā)中財稅政策不夠完善

目前，我國針對頁巖氣開發(fā)中已制定了一些相關的財稅政策，比如對探、采礦權使用費實行減免政策，增值稅稅率為10%，資源稅(按6%的規(guī)定稅率)減征30%，所得稅針對西部地區(qū)2014—2020年稅率為15%、2020年以后稅率為25%，財政補貼為0.4元/m3，運輸關稅免征等[7]。這些財稅政策在很大程度上促進了我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為三個方面：一是財稅體系不完善。我國從2009 年就開始了頁巖氣的商業(yè)化開發(fā)，但是相關的財稅支持政策是從2012年才開始逐步形成，與美國頁巖氣的財稅政策相比還有很大的改進空間，不利于頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是頁巖氣勘探階段的財稅支持不足。頁巖氣開發(fā)分為三個階段，第一階段是勘探階段，包括地質(zhì)評價(包括地震/數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理/解釋、初探井/試采)和經(jīng)濟評價(油藏評價、開發(fā)工程設計、經(jīng)濟評價)，第二階段是開發(fā)階段，包括鉆井和開發(fā)設計，第三階段是生產(chǎn)采氣階段[8]，而對于勘探階段僅僅只有減免探礦使用費的政策，不利于企業(yè)邁出頁巖氣開發(fā)活動的第一步。三是財稅政策對中小企業(yè)和外企的支持力度不大。頁巖氣開發(fā)需要投入大量的資金，短時間是無法實現(xiàn)盈利的，而我國的財稅政策中專門針對中小企業(yè)的支持力度偏低，同時頁巖氣開發(fā)需要引進國外的先進技術和管理理念，但是我國沒有制定與此相關的對外合作的政策，也沒有放寬對外企的招標限制。

4 完善我國頁巖氣開發(fā)中相關法律規(guī)制的措施

針對我國頁巖氣開發(fā)中相關法律規(guī)制存在的問題，本文提出了完善頁巖氣開發(fā)中法律規(guī)制的具體措施如下：

4.1 完善頁巖氣開發(fā)中的礦業(yè)權制度

根據(jù)我國頁巖氣開發(fā)中礦業(yè)權與其他權利之間存在的沖突，需要從以下五個方面來完善礦業(yè)權制度：第一，要參考天然氣勘查的相關規(guī)定，加強礦業(yè)權的審批管理。頁巖氣資源開發(fā)可以實行許可證制度，向國土資源部申請采礦許可證和勘查許可證，其中勘查許可證的有效期可以規(guī)定最長期限為7 a，采礦許可證的有效期大型礦區(qū)最長期限為30 a、中型礦區(qū)最長期限為20 a、小型礦區(qū)最長期限為10 a，到期辦理延續(xù)登記手續(xù)。第二，要減免礦業(yè)權使用費，加大對頁巖氣資源的扶持力度。比如對于探礦權使用費和采礦權使用費可以實行第一年免繳，第二、三年減繳50%、第四至第七年減繳25%，礦產(chǎn)閉坑的當年可以減繳采礦權使用費。第三，要完善礦業(yè)權主體，推動頁巖氣行業(yè)的良性發(fā)展[9]。將國有礦山企業(yè)與其他礦山企業(yè)平等地作為市場主體，保證競爭的合理性和公平性,而對于國外企業(yè)來華開采，不僅要符合相關法律規(guī)制的要求，還要經(jīng)過國土資源部的審查和國務院的批準。第四，要合理規(guī)劃礦業(yè)權設定，為頁巖氣開發(fā)活動的順利開展提供法律保障。如果頁巖氣礦業(yè)權與其他礦產(chǎn)的礦業(yè)權出現(xiàn)重疊，可以遵循先采氣的原則，也可以合作開發(fā)，還可以通過協(xié)商進行探礦權的變更[10]。第五，要健全礦業(yè)權的取得方式。對頁巖氣礦業(yè)權的取得，可以采取非競爭性申請授予的方式和競爭性的招標、拍賣及掛牌方式相結(jié)合，如果是以禁止競爭性方式取得的礦業(yè)權，則一律采用非競爭性申請授予的方式。

4.2 完善頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面的法律制度

針對頁巖氣開發(fā)中水資源保護方面法律法規(guī)不夠健全的問題，可以從以下三個方面加以改善：第一，要完善水資源規(guī)劃制度，豐富水資源分配制度、采用多樣化的取水制度，協(xié)調(diào)各區(qū)域間的水資源分配，同時還要完善取水總量控制制度、嚴格落實年度用水計劃；第二，要完善水權交易制度、解決水資源短缺問題，實施排污許可證制度、解決污水排放問題；第三，要完善流域管理和行政區(qū)域管理并行制度，改革水資源監(jiān)管體制，加強頁巖氣開采的事前、事中和事后監(jiān)管工作。

4.3 完善頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境影響評價制度

面對頁巖氣開發(fā)過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以及現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度存在的問題，需要從以下五個方面加以完善：第一，要擴大環(huán)境影響評價的范圍，增加水力壓裂和水平鉆井技術的環(huán)境評估，還可以考慮把國家的相關政策作為環(huán)評的評估范圍；第二，要健全環(huán)境影響技術導則體系，制定出適合我國的《頁巖氣環(huán)境影響評價技術導則》，對壓裂液化學成分、溫室氣體排放量及濃度等內(nèi)容做出具體的規(guī)定；第三，要實行全過程動態(tài)環(huán)境影響評價制度，頁巖氣開發(fā)是一個長期的過程，需要對開發(fā)的整個過程進行跟蹤、監(jiān)測以及評估，盡可能地減少環(huán)境破壞；第四，要加強公眾參與環(huán)境影響評價制度，要對公眾普及頁巖氣開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境問題，要明確參與環(huán)境影響評價的主題范圍，把公眾的建議與專家的建議相結(jié)合；第五，要提高環(huán)境影響評價人員的專業(yè)水平，我國頁巖氣開發(fā)的主要手段是與美國的技術合作，因而環(huán)保部門和環(huán)評企業(yè)可以咨詢參考國外的環(huán)境影響評價制度(如美國針對頁巖氣的環(huán)境影響評價和措施有鉆井前、鉆井中和鉆井后的環(huán)境監(jiān)管法律措施[11])，同時還需要定期派送國內(nèi)的環(huán)評師到美國參加相關的培訓。

4.4 完善頁巖氣開發(fā)中的財稅政策制度

雖然近年來我國頁巖氣開發(fā)相關的財稅政策已經(jīng)取得了很大的進步，但是仍然跟不上頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的步伐，需要從以下四個方面加以完善[12]:第一，要完善財政補貼政策，建立靈活、持續(xù)、有效的財政補貼政策，尤其是對那些生產(chǎn)壓力大的頁巖氣區(qū)，更要加大生產(chǎn)補貼數(shù)額，并延長補貼期限，而針對頁巖氣勘探階段，前幾年要給予一定的勘探補貼和技術支持；第二，要加強頁巖氣開發(fā)的專業(yè)技術研發(fā)工作，形成我國頁巖氣開發(fā)的核心技術優(yōu)勢，同時還要實施設備國產(chǎn)化的發(fā)展路線；第三，要打造良好的頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資環(huán)境，頁巖氣開發(fā)需要耗費大量的資金，需要建立直接融資與間接融資相結(jié)合的渠道，構建良好的融資平臺[13]，比如發(fā)行頁巖氣概念股票、頁巖氣能源開發(fā)債券、票據(jù)等，積聚民間的閑散資金，在利率、貸款方面給予頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策支持等；第四，要進一步完善頁巖氣開發(fā)稅費政策，降低企業(yè)開發(fā)頁巖氣的成本，使企業(yè)有更多的資金投入到設備更新、技術研發(fā)以及專業(yè)技術人才引進等方面[14]。

5 結(jié) 語

中國作為全世界頁巖氣儲藏量最大的國家，在全球能源高度緊張的今天，頁巖氣的開發(fā)和利用可以極大地滿足我國對能源的需求，也有利于調(diào)整我國的能源結(jié)構，促進能源消費額轉(zhuǎn)型[15]。但是，頁巖氣資源的開發(fā)和利用需要制定并完善相關的法律規(guī)制，尤其要完善礦業(yè)權制度、水資源保護制度、環(huán)境影響評價制度以及財稅政策制度等方面的內(nèi)容，才能有效地推進我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。