向 玲

（紅河州農(nóng)村經(jīng)營管理站，云南蒙自 661100）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)，制約和束縛了農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營水平，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最大瓶頸?；诖?，2014、2015 年中央一號文件均明確提出“用5年時間完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”“完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置制度”等國家改革戰(zhàn)略頂層設(shè)計。在紅河州，這場涉及132 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1210 個村委會、11 957 個村民小組，讓80.9 萬戶農(nóng)村家庭、375 萬農(nóng)村人口受益的艱巨改革任務(wù)，立足于試點先行的基礎(chǔ)上，從2015 年開始，在紅河州委、州人民政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，13 縣市黨委、政府盡職履責(zé)、真抓實干，19 個職能部門團結(jié)協(xié)作、密切配合，3 萬余名干部勇于擔(dān)當(dāng)、攻堅克難，改革工作以波瀾壯闊的態(tài)勢，有條不紊地在紅河大地上全面推進。

一、紅河州農(nóng)村土地確權(quán)改革情況和經(jīng)驗做法

2018 年是農(nóng)村土地確權(quán)的收官之年，紅河州委、州政府召開全州農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作攻堅會，要求各級干部強化擔(dān)當(dāng)不懈怠、緊盯民生不放松、凝心聚力抓攻堅，精準完成農(nóng)村土地確權(quán)改革任務(wù)。至9 月底，全州共調(diào)查農(nóng)村土地承包方80.9 萬戶，占二輪承包農(nóng)戶數(shù)的99.6%；確認家庭承包耕地塊數(shù)459.9 萬塊、面積65.55 萬hm2，占二輪承包耕地面積270.8%，占國土二調(diào)耕地面積的98.1%；村集體與農(nóng)戶簽訂《農(nóng)村土地承包合同》77.8 萬份、頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》77.8 萬本，頒證率達96.2%；完成數(shù)據(jù)入庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)104 個，占全州總鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的78.8%，經(jīng)第三方監(jiān)理機構(gòu)成果質(zhì)量抽檢，縣市承包地塊權(quán)屬正確率均達95%以上?？傮w上看，紅河州農(nóng)村土地確權(quán)成果基本做到了承包合同、登記簿、承包經(jīng)營權(quán)證記載信息真實、準確、完整、一致，從根本上強化了農(nóng)村承包地用益物權(quán)保護，讓農(nóng)民種上“放心田”、吃上“定心丸”。具體工作中，紅河州抓好“六個堅持”，做到“六個確?！?，全力推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

（一）堅持黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不動搖，確保土地確權(quán)高位推進

紅河州委、州人民政府高度重視農(nóng)村改革工作，專門成立了由州委副書記任組長、分管農(nóng)業(yè)的副州長任副組長，19 個成員單位組成的紅河州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下設(shè)辦公室。縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級也相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)，形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓，部門協(xié)作齊上陣的工作格局。在攻堅階段，州、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府均層層簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作目標責(zé)任書》。縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長簽署《按時全面完成土地確權(quán)工作承諾書》，全面落實縣鄉(xiāng)黨委及政府抓改革的主體責(zé)任，構(gòu)建起一級抓一級，層層抓落實的工作推進機制。針對改革推進中的瓶頸，州確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組共召開問題協(xié)調(diào)專題會13 次，及時“把脈問診，對癥下藥”，解決問題；召開工作推進調(diào)度會22 次；各層次專題匯報會、協(xié)調(diào)會共計42 次，有效破解了縣市與云投集團影像工作底圖對接購買、證書印制涉密、信息應(yīng)用平臺建設(shè)搭建路徑等問題，保證了全州農(nóng)村土地確權(quán)工作順利推進。

（二）堅持實踐探索與政策制定相結(jié)合，確保土地確權(quán)依法依規(guī)

改革既需要大膽創(chuàng)新，更要求“蹄疾步穩(wěn)”。為此，紅河州將試點探索、總結(jié)經(jīng)驗、制定政策有機結(jié)合起來，在起草《紅河州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作指導(dǎo)意見》《紅河州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》《紅河州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作攻堅方案》過程中，州委、州政府領(lǐng)導(dǎo)，州委改革辦、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局多次到承擔(dān)試點任務(wù)的開遠、彌勒調(diào)研，深入到村組與基層干部、農(nóng)民群眾座談，聽取農(nóng)民群眾心聲。在此基礎(chǔ)上，先后召開20余場部門、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級的研討會、座談會，廣泛征詢各級各部門意見，形成了符合紅河州實際的工作意見和方案，最后上報州委、州政府系列會議審議通過后印發(fā)實施，政策制定切實做到符合實際、目標明確、操作性強、依法依規(guī)。

（三）堅持突出農(nóng)民主體地位，確保農(nóng)民合法權(quán)益得到維護

紅河州第一輪農(nóng)村土地承包至今已過去了36 年，因時間跨度長，戶籍人口變動大，沒有農(nóng)民的參與，要精準弄清當(dāng)年土地承包狀況非常困難。為此，紅河州注重發(fā)揮農(nóng)民推進改革的主體作用，充分利用會議、報紙、廣播、電視、手機、網(wǎng)絡(luò)等媒體，開展全方位、多角度、深層次的宣傳，全州共動用3 萬余名干部進村入戶，開展“賦真權(quán)、確實地、準登記、頒鐵證”的政策宣傳，累計發(fā)放《至農(nóng)民朋友的一封信》79.1 萬份，發(fā)放確權(quán)政策宣傳資料87.6 萬份，真正把農(nóng)村土地確權(quán)的目的意義、主要內(nèi)容、工作程序和方法宣傳到村組和農(nóng)戶，讓農(nóng)民知道確權(quán)是讓自己的土地有身份，流轉(zhuǎn)有保障，貸款有抵押、創(chuàng)業(yè)有資本，自己的權(quán)必須自己維，從而把農(nóng)民號召起來，充分調(diào)動農(nóng)民參與、支持的積極性，形成巨大改革洪流。

（四）堅持凝心聚力共擔(dān)當(dāng)，確保土地確權(quán)信息精準真實

紅河州委、州政府一再強調(diào)，土地確權(quán)是一場關(guān)系鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推進中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性重大政策落地，必須做真做實。紅河州緊扣改革重點，共開展改革政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)957 期，培訓(xùn)改革人員4.97 萬人次，州級明確13 個部門對口掛鉤督導(dǎo)13 個縣市梳理責(zé)任清單，實行任務(wù)包保，形成協(xié)同作戰(zhàn)、齊抓共管的強大合力，同時，向社會公開招聘9 家地理信息測繪公司和7 家監(jiān)理單位參與土地確權(quán)，第三方公司共投入測繪、計算機專業(yè)人員854 人，基層動員參加過農(nóng)村土地一輪、二輪承包的村組老干部近5 萬人參與，發(fā)動了近80 萬農(nóng)民配合地塊實地四至指認，在確權(quán)航拍工作底圖上，詳細列出每一承包農(nóng)戶名字、承包土地地塊數(shù)量、位置、四至，做到了承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，分層級進行工作圖合庫技術(shù)處理，最終形成圖文并茂、內(nèi)容詳盡的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地確權(quán)信息精準真實、有據(jù)可查。

（五）堅持公開公正公平，確保土地確權(quán)在陽光下操作

農(nóng)村土地確權(quán)事關(guān)老百姓的切身利益，農(nóng)民關(guān)注度非常高。紅河州始終堅持陽光操作、程序規(guī)范，確權(quán)中做到“五個公開”，即確權(quán)方案公開、摸底調(diào)查公開、四至指認公開、測繪面積公開、確權(quán)面積公開。針對公開中農(nóng)民反映出的問題，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、信訪、司法等部門聯(lián)合組成調(diào)解指導(dǎo)組，依法依規(guī)當(dāng)場解決問題。確權(quán)工作開展以來，全州共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛2349 起，調(diào)處2155 起，糾紛調(diào)處率達91.7%，切實做到“矛盾化解不出村、案件調(diào)處不出鄉(xiāng)、糾紛仲裁不出縣”，堅決杜絕越級上訪和群體性事件的發(fā)生，農(nóng)村呈現(xiàn)出社會和諧穩(wěn)定、黨群干群關(guān)系融洽的良好局面。

（六）堅持傳承與創(chuàng)新并舉，確保土地確權(quán)高質(zhì)量完成

紅河州始終堅持傳承與創(chuàng)新并舉推進確權(quán)工作。在政策宣傳上，既利用墻報、《致農(nóng)民朋友一封信》、廣播電視等傳統(tǒng)方式，更注重利用互聯(lián)網(wǎng)等新型傳媒；在摸底調(diào)查時，既采取登門入戶等形式，更注重利用手機短信、微信、農(nóng)業(yè)信息平臺等現(xiàn)代通信手段；在地塊指認時，既動員農(nóng)戶到現(xiàn)場指認，同時也充分利用微信、QQ 等手段傳輸土地信息給外出農(nóng)民確認。在面積測量過程中，既使用飛機航拍獲取高清晰度影像圖，又采用衛(wèi)星影像圖＋傳統(tǒng)測量方法，靈活解決特殊區(qū)域如邊境一線測繪科技運用難的問題；在土地權(quán)能賦予上，既注重土地所有權(quán)、承包權(quán)的穩(wěn)定和保護，又積極探索放活土地經(jīng)營權(quán)具體路徑，破解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題，拓寬確權(quán)成果應(yīng)用。目前，開遠市累計發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)試點抵押貸款954 筆，貸款總額14 658 萬元。瀘西縣啟動“鄉(xiāng)村振興貸”試點，為全省首創(chuàng)，發(fā)放首批貸款173.2 萬元。

二、探索確權(quán)成果應(yīng)用，賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權(quán)能

紅河州通過開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，有效解決了農(nóng)村土地承包長期存在的地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規(guī)范等問題，為進一步落實好惠農(nóng)政策、解決“誰來種地”提供科學(xué)依據(jù)，也為探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革有效實現(xiàn)形式，加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)黨的十九大提出的“第二輪農(nóng)村土地承包到期后再延長30 年”奠定堅實基礎(chǔ)。

元陽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書頒證儀式

金平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書頒證儀式

紅河縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書頒證儀式

（一）加快紅河州農(nóng)村土地確權(quán)成果應(yīng)用

堅持以確權(quán)信息數(shù)據(jù)庫管理為基礎(chǔ)，以部門業(yè)務(wù)管理應(yīng)用為核心，以成果共享和服務(wù)應(yīng)用為導(dǎo)向，爭取在2019 年10 月底前建成標準統(tǒng)一、縱橫聯(lián)通、管理高效、應(yīng)用廣泛、資源共享的紅河州農(nóng)村土地承包管理信息應(yīng)用平臺，2020 年實現(xiàn)縱向業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、橫向部門信息共享。不斷拓展平臺應(yīng)用和服務(wù)領(lǐng)域，向社會提供土地承包經(jīng)營權(quán)信息公開查詢，發(fā)揮土地確權(quán)成果在推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、農(nóng)業(yè)保險等方面的重要作用。

（二）建立流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

在落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，多措并舉放活土地經(jīng)營權(quán)。加快土地流轉(zhuǎn)步伐，鼓勵農(nóng)戶承包地流向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；鼓勵同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部以互換方式解決承包地塊細碎化問題，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上進行互換并地，促進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，逐步形成“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

（三）全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)在于喚醒和激活農(nóng)村沉睡的資源資產(chǎn)，形成符合市場經(jīng)濟規(guī)律的集體經(jīng)濟運行機制。紅河州委、州政府已經(jīng)印發(fā)《紅河州全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施意見》，明確了全州推進改革的時間表和路線圖。當(dāng)前要抓實開遠、建水全國第三批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整縣推進試點工作，研究和解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體歸屬、集體資產(chǎn)的確權(quán)、集體成員界定、股權(quán)設(shè)置、股份量化等問題，形成“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的農(nóng)村管理新模式，真正讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。