王 會

PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務而形成的各種合作伙伴關系。其定義有廣義和狹義之分，中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，屬于廣義PPP的范疇。不同國家和機構對PPP的分類也有所差異，依據(jù)社會資本的參與程度、項目資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬、商業(yè)風險歸屬等因素，并結合中國實際，PPP可大致分為局部外包類、特許經(jīng)營類和私有化類[1]。

近年來，PPP模式成為重要的投融資體制改革方式。目前，對新建項目實施PPP運作的數(shù)量較多，而對存量項目如何采用PPP模式的探索不夠，未能充分發(fā)揮PPP模式在化解地方政府債務、提高基礎設施和公共服務供給效率等方面的作用。自2015年以來，國家發(fā)改委公開推介各地PPP項目3 764個，總投資6.4萬億元，其中存量項目只有138個，總投資2 019億元，分別占項目總量的3.7%和3.2%[2]。

鑒于上述背景，本文通過收集國內(nèi)存量資產(chǎn)項目實施PPP合作的典型案例，從項目實施的全過程入手，總結分析存量資產(chǎn)項目實施PPP的運作程序、方法和各種成熟模式，識別和解析存量資產(chǎn)項目實施PPP相對于新建項目實施PPP的特殊困難，結合重慶實際，對推進存量資產(chǎn)項目實施PPP進行改造提出建議。

一、存量資產(chǎn)項目實施PPP的模式

存量資產(chǎn)項目是指已經(jīng)建成并投入營運的國有公益性資產(chǎn)項目，其主要用途是提供社會公共服務，通常包括市政工程、交通、運輸、水利設施、環(huán)境保護項目等。存量資產(chǎn)項目實施PPP改造，就是引入社會資本，將國有平臺公司自建自營的公共服務類項目進行轉讓、合資或委托經(jīng)營，以達到盤活國有存量資產(chǎn)、轉變企業(yè)機制、提高運營效率、改善服務質量的目的。

（一）存量資產(chǎn)項目實施PPP的主要模式

根據(jù)存量項目實施周期所處階段、存量資產(chǎn)特點、收費定價機制、預期投資收益水平、風險分配基本框架和政府財力等多種因素，存量資產(chǎn)項目可以采取改建—運營—移交（ROT）、轉讓—運營—移交（TOT）、轉讓—擁有—運營（TOO）、委托運營（O&M）、管理合同（MC）、股權合作等方式改造轉型為 PPP 項目[3]。幾種常見 PPP 模式的區(qū)別見表 1[4]。

（二）存量資產(chǎn)項目實施PPP的主要優(yōu)勢

相較于新建項目實施PPP，存量資產(chǎn)項目實施PPP具有五大明顯優(yōu)勢。

一是市場風險更小。存量資產(chǎn)項目實施PPP運作，在風險的可辨識性、操作的簡易性、現(xiàn)金流結構的清晰性和現(xiàn)金流流量的可持續(xù)性等方面具有明顯優(yōu)勢，對社會資本更有吸引力。

二是融資成本更低。存量資產(chǎn)項目實施PPP運作，無論是項目正?，F(xiàn)金流收入還是項目補貼現(xiàn)金流，其歷年數(shù)據(jù)都可以核實查證，項目運營風險小，融資成本相對較低。

三是實現(xiàn)項目收益更快。存量資產(chǎn)項目實施PPP運作，前期的調研、設計、審批等時間較短，不需要經(jīng)過長時間的建造過程，一旦完成前期工作，甚至可以從項目運營之日起就產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，能夠較快實現(xiàn)項目收益和投資回報。

四是推進資產(chǎn)證券化更快。穩(wěn)定的現(xiàn)金流是資產(chǎn)證券化不可或缺的基礎條件，與新建PPP項目相比，存量資產(chǎn)PPP項目能夠在較短時間內(nèi)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入。存量資產(chǎn)PPP項目完全可以根據(jù)地方實際綜合評估證券化資產(chǎn)規(guī)模，提前設計出合適的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，與項目同步推進。

五是政府監(jiān)管更有效。與新建PPP項目的“摸著石頭過河”不同，政府對存量資產(chǎn)PPP項目擁有一定的管理、運營、監(jiān)督、考核體系，能夠在滿足市場要求的前提下?lián)碛懈嗟闹鲃訖嗪驮捳Z權。政府長期積累的監(jiān)管經(jīng)驗有利于明確經(jīng)PPP改造后的項目經(jīng)營者的績效要求，與私營部門科學劃分各自的權利義務邊界；有利于發(fā)現(xiàn)風險點，構建合理的風險共擔機制；有利于健全完善利益分配機制，既滿足私人資本對投資回報的要求，又可以最大限度維護公共利益。

表1 幾種常見PPP模式的區(qū)別

二、重慶市存量資產(chǎn)項目實施PPP的現(xiàn)狀及潛力

（一）重慶市存量資產(chǎn)項目實施PPP的現(xiàn)狀

截至2017年7月，重慶市PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目72個，總投資額2 250余億元，項目主要分布在交通運輸、市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、水利建設、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域。在上述入庫項目中，經(jīng)初步統(tǒng)計，共有6個擬采用TOT、ROT等模式對存量資產(chǎn)項目進行改造，包括軌道交通三號線、九龍坡清潔工程、高新區(qū)人民醫(yī)院、梁平鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目、城口縣任河南岸旅游景觀綜合改造工程、豐都縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設運營一體化項目。目前，除豐都縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設運營一體化項目已進入準備階段外，其余項目尚處于項目識別階段，能否順利推進實施仍存在很大的不確定性。

國家發(fā)展改革委員會發(fā)布了第二批PPP推介項目，其中重慶市有4個項目，總投資440億元，包括3個高速公路新建項目和1個有軌電車新建項目。在第一批向社會資本推介傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目中，重慶市共有11個項目，總投資673億元，項目涵蓋交通運輸、市政工程、水利工程3個領域，全部為新建項目。

在PPP模式逐漸興起之前，重慶市就采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)項目進行了有益探索，其中2002年實施的重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目于2017年被納入國家發(fā)展改革委員會發(fā)布的運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)的典型案例?？傮w上，在PPP模式全面推廣階段，重慶市乃至全國存量資產(chǎn)PPP項目推進較為緩慢，效果和作用不甚理想。

（二）重慶市存量資產(chǎn)項目實施PPP的潛力

近年來，重慶市市級國有企業(yè)利用市場化手段，形成了大量的公益性資產(chǎn)和項目。根據(jù)市國資委2017年上半年開展的市屬投融資集團資產(chǎn)和債務清理初步統(tǒng)計結果可知，截至2017年3月底，機場集團、地產(chǎn)集團、交開投集團、城投集團、高速集團、旅投集團、水投集團等7家集團公司經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)分別約2 530億元、1 913億元，對應的債務余額分別約2 353億元、1 566億元。從項目成熟度、實施難度、運作效益和示范性等角度進行篩選，僅水利、軌道、高速公路、旅游等4類就有17個項目具備實施PPP的條件。經(jīng)初步分析，如果順利引入社會資本，可在運作初期實現(xiàn)政府資金和國有投資回收約195.2億元，化解或轉移給社會資本承擔的政府性和公益性舉借債務約503.9億元。另外，由于大多數(shù)區(qū)縣參照市級國有平臺公司的模式組建了多個區(qū)縣級平臺公司，也形成了規(guī)模龐大的存量公益性資產(chǎn)項目，若從中篩選出合適的資產(chǎn)項目進行PPP改造，帶來的化債效益和增量資金籌集規(guī)模也是難以估量的。

三、重慶市存量資產(chǎn)項目實施PPP面臨的主要困難

通過對國內(nèi)存量資產(chǎn)項目實施PPP改造的典型案例進行分析，并結合重慶市市級政府平臺公司的意見，了解到目前重慶市推進存量資產(chǎn)項目進行PPP改造還面臨著若干困難。只有消除了這些障礙，存量資產(chǎn)項目實施PPP改造才能夠加快步伐。

（一）政府意圖和資產(chǎn)持有者的現(xiàn)實考量不一致

對于政府而言，將存量資產(chǎn)項目進行PPP改造，可以盤活存量，引入新的投資，進而實現(xiàn)減債或增加建設資金來源；還可以推進國有企業(yè)混合所有制改革，轉變經(jīng)營機制，提高原有項目的營運效率，降低營運成本，改善公共服務水平。

對于持有存量資產(chǎn)的國有平臺公司而言，一旦將存量資產(chǎn)剝離出去與他人合作，則會對企業(yè)既有的經(jīng)營活動造成巨大沖擊。首先，改變了企業(yè)的資產(chǎn)負債表，破壞了原有的資產(chǎn)負債平衡；其次，被剝離的存量資產(chǎn)往往具有較好的現(xiàn)金流，一旦剝離，企業(yè)原有的盈利模式將不復存在；再次，由于原有的資產(chǎn)負債狀況和盈利模式的改變，企業(yè)信用等級下降，再融資能力減弱，融資成本上升。正因為如此，國有平臺公司一般缺乏將存量資產(chǎn)項目進行PPP改造的積極性和主動性。這也是存量資產(chǎn)項目實施PPP改造進程遲緩的主要原因。

因此，是否對存量資產(chǎn)項目實施PPP改造，以及拿出哪些資產(chǎn)進行PPP改造，實際上是一種政府決策。其追求的目標是盤活存量，降低政府性負債，增加建設資金，推動國企改革，提升公用事業(yè)營運效率和公共服務水平。實施PPP改造的對象是國有平臺公司資產(chǎn)負債表中的重要組成部分，對資產(chǎn)持有者的經(jīng)營活動至關重要。應由政府主導、統(tǒng)籌協(xié)調、妥善處理資產(chǎn)持有者的利益，在做好頂層設計的前提下，一企一策加以推進。

（二）資源整合難

對存量資產(chǎn)項目實施PPP改造，往往需要對高收益資產(chǎn)與低收益資產(chǎn)、核心資產(chǎn)與關聯(lián)資產(chǎn)、存量項目與新建項目，以及其他對價資產(chǎn)進行不同的組合，以增強對社會資本的吸引力。由于涉及的利益主體眾多、程序復雜、協(xié)調難度很大，因此，資源整合需要政府主導，制定可行的方案，處理好各方利益關系，并確保整合程序合法、流程規(guī)范，不為項目后續(xù)工作留下合規(guī)性隱患。

（三）國有資產(chǎn)交易

對存量資產(chǎn)項目實施PPP改造，必然涉及國有資產(chǎn)交易行為。由于國有資產(chǎn)類別繁多、形態(tài)各異，既有企業(yè)國有資產(chǎn)，又有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，還有自然資源類國有資產(chǎn)，每類國有資產(chǎn)都要遵循特定的交易規(guī)則和程序，為滿足合規(guī)性要求的工作量很大，還會產(chǎn)生一定的交易成本。

為化繁為簡，一方面，可積極推動國有資產(chǎn)形態(tài)轉換，通過改革探索，將部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)由實物形態(tài)轉變?yōu)橘Y本形態(tài)，將部分閑置的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，在一定程度上減少存量資產(chǎn)項目實施PPP改造所涉及的國有資產(chǎn)類型和形態(tài)，為國有資產(chǎn)交易提供便利。另一方面，可在程序設計上將國有資產(chǎn)交易與PPP運作協(xié)同起來，對于存量資產(chǎn)出售、出讓、轉讓、變賣等權屬變更，按國有資產(chǎn)管理相關規(guī)定處理；需要通過市場競價方式公開處置或產(chǎn)權市場公開交易的，可與招標或邀標選擇存量資產(chǎn)項目PPP社會資本合作方同步進行，以減少項目實施程序，簡化項目審批流程，提高辦事效率。

（四）原有人員安置

通過PPP模式引入社會資本后，新的項目公司為提高效率、降低成本，可能會對原國有企業(yè)機構和人員進行精簡，這就需要安置富余人員。

雖然《中華人民共和國勞動合同法》為富余人員安置提供了法律依據(jù)，但在具體實施過程中，分流安置富余人員往往會產(chǎn)生社會穩(wěn)定風險，是實施PPP改造的一大難題。應在當?shù)卣y(tǒng)一協(xié)調之下制定合理的方案，做好思想政治工作，爭取新的項目公司支持，落實補償資金和相關扶持政策，妥善安置富余人員，理順勞動關系，保障項目在合作期內(nèi)平穩(wěn)運行和健康發(fā)展。

（五）交易結構設計

交易結構是項目合作各方以合同條款的形式所確定的、協(xié)調與實現(xiàn)交易各方最終利益關系的一系列安排，是PPP項目運作的核心。一般而言，存量資產(chǎn)項目實施PPP在交易結構設計上與新建項目實施PPP沒有實質性的差別。但存量資產(chǎn)項目實施PPP所涉及的交易內(nèi)容更為復雜，需要關注的風險點更多，控制交易成本的難度更大。

一是存量資產(chǎn)的資產(chǎn)形態(tài)多樣，其交易、變現(xiàn)等受不同政策和法規(guī)的約束，審批環(huán)節(jié)和程序比較復雜，合規(guī)性審核的工作量很大。

二是存量資產(chǎn)交易涉及各種稅費，如何利用相關政策降低交易成本，需要各級政府在事權范圍內(nèi)予以支付。

三是存量資產(chǎn)PPP項目的融資結構較靈活，由于有實物資產(chǎn)和項目現(xiàn)金流設置抵質押擔保，項目公司不僅可以采用銀行貸款、企業(yè)債券、項目收益?zhèn)确绞竭M行舉債，也可以采用資產(chǎn)證券化方式融資。因此，需要在融資交易結構中明確項目全生命周期內(nèi)相關資產(chǎn)和權益的歸屬，以及項目公司有無權利以相關資產(chǎn)和權益設定抵質押擔保獲得融資。在許可的融資過程中加強政府監(jiān)管，防范企業(yè)債務向政府轉移[5]。

四是存量資產(chǎn)項目實施PPP改造的投資回報機制具有多樣性，其復雜程度與項目資產(chǎn)組合的狀況相關，可能涉及消費者付費、政府付費、可行性缺口補助、對價資源配置等多種方式，或者是上述方式的某種組合。這就需要根據(jù)每一個項目的具體情況進行精確測算，并在項目合作各方之間達成利益平衡。尤其是在價格變動的情況下，合作各方的利益平衡關系是動態(tài)的，要有付費價格調整的原則和機制來規(guī)范利益平衡關系的調整。

五是風險控制與分擔。任何投資都有風險，一般商業(yè)性項目的股東是以其進入該項目的投資來分擔項目風險的有限責任。但存量資產(chǎn)PPP項目都具有公共服務性質，在遭遇人力不可抗拒的風險（既包括市場風險也包括自然或其他社會風險）時，不可能按照一般商業(yè)性項目常用的辦法來處理。例如，一旦遭遇風險，公共服務項目不可能采取縮減經(jīng)營規(guī)模和營業(yè)時間等常規(guī)辦法來控制項目財務損失，政府必須承擔特殊時期正常提供公共服務的義務，在此種情況下增加的財務成本如何分擔，需要做出某些特殊安排。

（六）合格供應商引入

存量資產(chǎn)項目實施PPP改造不僅是為了盤活存量資產(chǎn)，以實現(xiàn)減債或籌集新的建設資金，還有一個重要的目的是引入具備專業(yè)能力的優(yōu)質企業(yè)來從事項目營運，以實現(xiàn)轉換企業(yè)機制，提高項目運行效率和降低運行成本，更好地為公眾服務。通過PPP模式引入的專業(yè)化公司，即合格供應商。

我國經(jīng)過多年的市場化改革和實踐，已成長起來一大批專業(yè)化的城市運營服務商，覆蓋供水及污水處理、垃圾處理、軌道交通、鐵路樞紐、高速公路、旅游景區(qū)、天然氣、醫(yī)療衛(wèi)生等多個行業(yè)領域。但與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家相比，我國專業(yè)化的公共項目營運商仍處于發(fā)展的初期階段，在資金實力、營運管理水平、經(jīng)營體量等方面還遠遠不能適應市場發(fā)展的需要。這也是當前推進存量資產(chǎn)項目實施PPP改造面臨的一個現(xiàn)實困難[6]。

因此，要在存量資產(chǎn)項目實施PPP改造之前進行市場調研，廣泛收集信息，形成合格供應商清單以供決策者比較選擇或組織招標（邀標）確定最佳合格供應商。在國內(nèi)供應商不足的情況下，也可以考慮從國外（境外）引入合格供應商。重慶主城北部片區(qū)供水項目實施PPP改造從境外引入中法水務公司作為合格供應商，就是一個成功的例子。

四、對策建議

（一）制定專項實施意見

為了在現(xiàn)有基礎上加快推進存量資產(chǎn)項目實施PPP改造工作，要進一步圍繞貫徹落實黨的十九大關于完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，深化投融資體制改革的精神，結合國家發(fā)展改革委員會、財政部等部門和重慶市委、市政府關于全面深化財稅體制改革，推廣運用PPP模式的有關要求，研究制定“重慶市關于推進國有存量資產(chǎn)項目實施PPP運作的實施方案”。將截至2017年底，已納入政府性債務管理系統(tǒng)、政府已發(fā)生一定規(guī)模的資金投入、政府可能承擔一定救助責任的且符合PPP運作條件的基礎設施和公共服務領域存量項目作為PPP改造項目，切實降低政府性債務，有效籌集政府負有提供責任的新建項目資金，促進重慶市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）建立協(xié)同推進機制

建立國有存量資產(chǎn)項目PPP運作協(xié)同推進機制，強化組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調。根據(jù)部門職責，結合項目實際情況，分別明確基礎設施類和公共服務類存量資產(chǎn)項目PPP運作的牽頭部門。牽頭部門要按照政府統(tǒng)一部署，強化統(tǒng)籌協(xié)調，主動與行業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理、國土、環(huán)保、人力資源社會保障等部門加強銜接，形成合力，共同推進運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)項目工作。行業(yè)主管部門要在各自管理的領域內(nèi)征集遴選潛在PPP項目，認真做好項目整體策劃，組織編制項目實施方案，做好項目報批、招商、采購、執(zhí)行監(jiān)督、績效評價和項目移交等工作。財政、金融監(jiān)管部門要加強對政府性債務融資監(jiān)管，同時，加大協(xié)調力度，促進相關金融機構為PPP項目融資提供切實的支持。

（三）建立統(tǒng)一項目庫

一是全面部署轄區(qū)內(nèi)國有存量資產(chǎn)項目清產(chǎn)核資工作。由財政或發(fā)改部門以及國資監(jiān)督管理部門作為存量資產(chǎn)清理核實的牽頭部門，通過與有關行業(yè)部門溝通交流，對轄區(qū)范圍內(nèi)基礎設施和公共服務領域存量資產(chǎn)項目進行清產(chǎn)核資，形成匯總表格。

二是各行業(yè)主管部門從清產(chǎn)核資匯總表中優(yōu)先選擇由政府承擔債務和政府或有債務的存量資產(chǎn)或資產(chǎn)組合，根據(jù)價格調整機制靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、可能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流（以公用事業(yè)類項目為重點）等條件進行評估，形成PPP改造備選項目清單和初步工作建議，報送相關牽頭部門匯總。

三是牽頭部門對各行業(yè)主管部門報送的備選項目進行甄別，提出存量資產(chǎn)項目實施PPP的建議清單，報政府集中研究和決策。經(jīng)市政府研究決定形成存量資產(chǎn)PPP項目庫。在政府作出決策之后，可按PPP項目規(guī)范操作流程推進后續(xù)實施工作。

（四）開展項目試點工作

相關牽頭部門應優(yōu)先開展項目試點工作，在基礎設施和公共服務各主要領域選擇條件較為成熟、代表性強的項目率先實施。在實施過程中，及時總結運作經(jīng)驗，改進完善相關制度，推進工作順利開展。同時，加大宣傳引導力度，充分發(fā)揮試點示范項目的引領帶動作用。

（五）制訂滾動實施計劃

根據(jù)形成的存量資產(chǎn)PPP項目庫，結合各項目實施條件、項目特點、運作效益等因素，由相關牽頭部門會同行業(yè)主管部門共同制訂項目滾動實施計劃，有序推進存量資產(chǎn)項目PPP運作和化解存量政府性債務工作。建立健全項目實施管理機制，在市政府統(tǒng)一部署下，各部門及區(qū)縣政府積極穩(wěn)妥地推進職責范圍內(nèi)的項目實施工作。

（六）建立動態(tài)評估機制

注重項目實施事中和事后評估，運用評估結果優(yōu)化項目后續(xù)管理。建立完善的項目績效評估體系，由項目監(jiān)管機構定期進行評估，及時發(fā)現(xiàn)和處理項目運行中出現(xiàn)的問題和風險，實施動態(tài)調整和管理，確保項目運行規(guī)范有效，努力實現(xiàn)預期目標。