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        對地方政府融資平臺投融資情況的調(diào)查及其轉(zhuǎn)型思考

        2019-10-08 07:56:15徐曉娟
        時代金融 2019年19期
        關(guān)鍵詞:嘉禾債務(wù)融資

        徐曉娟

        地方政府融資平臺是指中央和地方實行分稅制改革后,地方政府為籌集資金推進本地區(qū)發(fā)展而設(shè)立的,必要時輔以地方政府的還款承諾,以實現(xiàn)承接地方政府各路資金的目的,進而將資金運用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等不同的項目,是地方政府融資的主要渠道。隨著一系列規(guī)范地方政府債務(wù)文件的出臺,地方政府平臺融資困難,還本付息壓力加大,近幾年,在省、市、縣級政府層面,對地方政府融資平臺進行了大量的重組和轉(zhuǎn)型的實踐。筆者對所在的會寧縣地方政府融資平臺會寧縣嘉禾實業(yè)有限公司(以下簡稱“嘉禾公司”)進行了調(diào)研,并對其轉(zhuǎn)型發(fā)展進行了思考討論。

        一、基本情況

        截至2018年底,會寧縣融資平臺嘉禾實業(yè)有限公司總債務(wù)為473376.27萬元,其中棚戶區(qū)改造貸款292355.5萬元,易地扶貧搬遷貸款21901.77萬元,貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款10630萬元,縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款148489萬元。

        二、平臺經(jīng)營情況

        (一)融資平臺違約情況及融資計劃

        2018年嘉禾公司在會寧農(nóng)村商業(yè)銀行有2000萬元的短期周轉(zhuǎn)資金借款到期,由于平臺暫時無法安排資金歸還該借款而辦理續(xù)貸,在續(xù)貸的過程中抵押物辦理出現(xiàn)問題,導(dǎo)致貸款續(xù)貸拖延兩個月,造成逾期,除此之外,再未發(fā)生過違約貸款。2019年,目前計劃不再增加債務(wù),確保債務(wù)只減不增,如實在有還款困難,首先考慮展期或續(xù)貸。

        (二)債務(wù)償還措施及預(yù)案

        根據(jù)全國金融工作會議、十九大精神以及中央經(jīng)濟工作會議精神,按照“摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、盡快化解”和中央“把隱形債務(wù)風(fēng)險在5-10年內(nèi)消化完畢”的要求,將地方政府性債務(wù)全口徑納入財政預(yù)算管理,按照“誰舉債、誰負責(zé)、誰償還”的原則,實行分類核算,劃清舉債主體責(zé)任,明確償債資金來源,保持限額內(nèi)債務(wù)不超核定的限額,限額外隱性債務(wù)只減不增、逐年化解。力爭通過10年(2019—2028年),將全縣隱性債務(wù)率均控制到財政綜合財力控制范圍內(nèi),切實降低債務(wù)風(fēng)險。

        為了進一步加強政府債務(wù)管理,會寧縣政府出臺了《會寧縣政府性債務(wù)償還管理辦法》,縣政府納入債務(wù)監(jiān)測平臺的分年度償還政府隱性債務(wù),其中:計劃爭取一般債券化解,平臺公司房產(chǎn)變現(xiàn)償還部分。對于政府性債務(wù),政府從2017年開始,從一般公共預(yù)算資金中安排5000萬元納入政府性債務(wù)還款準備金賬戶,并從2018年開始,每年將預(yù)算收入增量的50%用于償還政府性債務(wù)。從2017年7月1日起,政府性基金土地出讓金收入除國家規(guī)定計提農(nóng)田水利資金、教育資金、廉租房住房建設(shè)等資金后凈結(jié)余的60%存入在國庫設(shè)立的預(yù)算外資金專戶,專門用于償還政府性專項債務(wù)。對于平臺公司自償債務(wù),安排經(jīng)營性收入還款,若到期資金未回流,則考慮平臺公司部分房產(chǎn)變現(xiàn)歸還。

        三、地方融資平臺存在的問題

        (一)償債資金來源單一,可持續(xù)性較差

        存量債務(wù)的償還主要還是依靠項目收益、地方財政補貼和正常的融資安排。但是受財預(yù)【2017】50號和【2017】80號文件的影響,除棚戶區(qū)改造的政府購買性貸款全部停止,2018年嘉禾公司新開工項目主要是棚戶區(qū)改造,沒有現(xiàn)金流大、收益高的項目,使嘉禾公司償債能力大受影響,而且,嘉禾公司還存在短貸長投的期限錯配問題。目前嘉禾公司自償債務(wù)12.56億元,占平臺總負債的28.17%,主要的還款來源為漢唐街項目的出售款,但從目前掌握的情況來看,漢唐街一期入住率不及預(yù)期,而二期建設(shè)尚未完工,造成新的債務(wù)到期,而投資還未見收益。

        (二)土地財政難以為繼,現(xiàn)金流吃緊

        會寧縣是典型的土地財政,地價下挫將隨著國家調(diào)控房地產(chǎn)政策的逐步落實而顯現(xiàn),導(dǎo)致地方政府儲備的大量土地?zé)o法變現(xiàn),再加上財預(yù)【2017】50號文件規(guī)定,“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入投融資平臺,也不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為投融資平臺償債資金來源”,財預(yù)【2017】87號文限制了政府購買服務(wù)的種類和明確土地一級開發(fā)整理業(yè)務(wù)中超額收益的比例和不能與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤。自此,平臺公司傳統(tǒng)的“土地模式”難以為繼,這將使嘉禾公司現(xiàn)金流增幅不足。同時地方缺乏龍頭產(chǎn)業(yè),稅收收入低,導(dǎo)致地方財政收入不及預(yù)期,償貸能力將面臨考驗。

        (三)經(jīng)營管理政企不分,市場化程度低

        嘉禾公司在形式上屬于公司制,但由于設(shè)立的背景和目標的特殊性,其實質(zhì)是政府的資金輸出部門,承擔(dān)著政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、貧困區(qū)改造等,這類項目投資規(guī)模大、回收期長、盈利弱甚至無盈利,在項目的設(shè)計開發(fā)中往往服從政治意義優(yōu)先。因此,嘉禾公司管理上存在政企不分、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、信息披露不完全、杠桿率大、現(xiàn)金流不足及缺少償債保障機制等問題,不具備獨立經(jīng)營、自負盈虧的能力。

        四、政府融資平臺轉(zhuǎn)型建議

        在對地方政府債務(wù)強化監(jiān)管、嚴控增量的大背景下,地方政府融資平臺逐步剝離政府職能,向市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為必然趨勢,但由于歷史原因,政府融資平臺與地方政府的關(guān)系盤根錯節(jié)、互相依賴,同時平臺公司自我經(jīng)營能力弱、造血功能差,難以實現(xiàn)自主市場化轉(zhuǎn)型。按照關(guān)掉政府“后門”、打開市場“前門”的精神,完善地方政府投融資平臺法律法規(guī)、打開市場化融資渠道等成為平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要方向。

        (一)健全平臺公司治理體系

        轉(zhuǎn)型的前提是建立完善的公司治理結(jié)構(gòu),完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制。平臺公司的重組和轉(zhuǎn)型要從地方政府促進發(fā)展和防控風(fēng)險的角度進行,平臺公司的轉(zhuǎn)型不只是自身的問題,它還涉及到政府職能轉(zhuǎn)型、政府和平臺公司關(guān)系的變化,以及涉及多方面資金關(guān)系的變化和市場規(guī)則的制定。因此,平臺公司轉(zhuǎn)型的總體目標應(yīng)該服從于地方政府的治理目標,地方政府應(yīng)充分加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的職能,完善董事會、監(jiān)事會等組織結(jié)構(gòu)。另一方面,平臺公司應(yīng)建立科學(xué)的決策機制以及完善內(nèi)部流程,提高規(guī)范運營水平,從戰(zhàn)略、組織、績效、企業(yè)文化等方面全面系統(tǒng)地完善自身。

        (二)完善地方政府融資平臺法制環(huán)境,深入推進市場化轉(zhuǎn)型

        當前我國還沒有成文的規(guī)范性投融資方面的法律,最新的法律參照文件還是2009年制定的《中華人民共和國企業(yè)國有法》,因此需要及早制定一套行之有效的規(guī)范化的地方政府投融資管理制度。隨著國企改革文件的出臺和十九大的明確要求,地方融資平臺應(yīng)積極響應(yīng)政策,提高資產(chǎn)質(zhì)量,提升經(jīng)營能力和市場融資能力,發(fā)展多元化業(yè)務(wù),利用國企改革紅利,按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則,實現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)全面轉(zhuǎn)型。

        (三)重視債務(wù)重組,構(gòu)建良性循環(huán)機制

        存量債務(wù)的化解是新形勢下融資平臺要解決的關(guān)鍵問題,2018-2021年是城投債的集中償付期,但未來依靠以貸還貸的方式將難以為繼,所以建議平臺公司甄別、置換、分類處置還款來源,控制債務(wù)規(guī)模,通過債務(wù)重構(gòu)、資產(chǎn)盤活等建立化解機制。在平臺公司方面,構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險評估體系,密切關(guān)注本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動向、政府的財政情況及平臺公司內(nèi)部的相關(guān)財務(wù)指標,提前制定應(yīng)急措施和風(fēng)險化解預(yù)案。政府方面要幫助平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展,積極配合化解政府債務(wù),提高平臺的資產(chǎn)質(zhì)量。金融機構(gòu)方面,要加強貸前審查、貸后監(jiān)管,要根據(jù)其信用評價結(jié)果確定其授信額度,不能因為有政府兜底而放松對平臺公司財務(wù)狀況和償債能力的審查。

        (四)面向市場尋求多元化發(fā)展,拓寬直接融資渠道

        平臺公司轉(zhuǎn)型成功后,主營的方向還是政府項目,資金需求大,回報周期長,周轉(zhuǎn)慢,勢必會對平臺的運營重新帶來壓力,為解決這一壓力,平臺應(yīng)尋求多元化發(fā)展,擴大債券、票據(jù)、短期融資券的發(fā)行規(guī)模,積極探尋發(fā)展私募股權(quán)投資、租賃等融資方式。政府對平臺公司前期改制費用進行補貼和獎勵、減免資產(chǎn)整合過程中涉及的相關(guān)稅費,有效促進平臺公司向市場化轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中及轉(zhuǎn)型后,對于棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷、土地征拆等項目,通過政府購買落實。國發(fā)【2014】60號“通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種方式,鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目,政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者”,鼓勵引入社會資本管理運營已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目;財金【2015】57號文要求“優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目”,積極引入資本參與運營,切實有效化解存量債務(wù);發(fā)改投資【2017】1266號文要求“分類實施,各地要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況和項目特點,積極探索、大膽創(chuàng)新,靈活運用PPP模式,規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)”。因此,對于公益性及運營要求高的項目,可探索采用PPP模式,即引入社會私人部門投資者,共擔(dān)風(fēng)險,共享收益,達到為財政減壓的目的,同時提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。融資平臺應(yīng)明確政企市場化結(jié)算機制,經(jīng)營性項目由平臺自主經(jīng)營、自負盈虧,對于適合通過專項債解決資金問題的項目,由政府統(tǒng)籌實施,平臺積極參與。

        (作者單位:中國人民銀行會寧縣支行)

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