車文斌

中國縣域經(jīng)濟進入3.0時代。

3.0時代以政府推動下的城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展為基本特征。1.0時代，城鄉(xiāng)嚴(yán)格分割典型的二元結(jié)構(gòu)，改革開放前的形態(tài);2.0時代，改革開放后，城鄉(xiāng)自覺發(fā)展，農(nóng)民工進城，城市大發(fā)展，二者有限相融;3.0時代，政府主導(dǎo)強力推動下，以城促鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)差距迅速縮小;4.0時代，城鄉(xiāng)自由融合，城與鄉(xiāng)相融相生有機協(xié)調(diào)綠色發(fā)展。

當(dāng)下，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，30年左右的時期內(nèi)，城鄉(xiāng)融合3.0版本正迅速推進。

2019年4月15日，黨中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，要求建立健全“城鄉(xiāng)要素合理配置”“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享”“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展”“鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展”和“農(nóng)民收入持續(xù)增長”的五大體制機制。7月，國務(wù)院同意由國家發(fā)改委牽頭28部委，建立城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，快車道已經(jīng)啟用。

縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主戰(zhàn)場，城鄉(xiāng)融合，縣域又當(dāng)如何施為？

融城市功能進鄉(xiāng)村

城鄉(xiāng)融合，首要是“融城入鄉(xiāng)”，將城市區(qū)域的功能融進鄉(xiāng)村。融城入鄉(xiāng)，是指將城市的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文體、基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)質(zhì)資源和先進的管理服務(wù)理念等融進鄉(xiāng)村，讓鄉(xiāng)村“類城市化”發(fā)展。沒有城融進鄉(xiāng)，就沒有鄉(xiāng)村的發(fā)展。

記者注意到，國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》“36條”中，首要破解的正是“融城入鄉(xiāng)”的難題。其中9條是“促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動”，6條是“推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋”，3條是建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的規(guī)劃、建設(shè)和管護機制。國家正在下大力，采取多種政策和措施，努力使城市的功能盡快融入鄉(xiāng)村。

邁入鄉(xiāng)村建設(shè)4.0時代的浙江農(nóng)村，融城入鄉(xiāng)早已開始。在距省城杭城170多公里的寧波市鎮(zhèn)海區(qū)，2018年底，60多位城里的優(yōu)秀教師分赴全區(qū)30所農(nóng)村學(xué)校和師資薄弱學(xué)校，開展為期3年的教學(xué)活動，全區(qū)超百名醫(yī)生參與幫扶鄉(xiāng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，31個小城鎮(zhèn)開啟農(nóng)村污水治理。這年底，鎮(zhèn)海區(qū)城市化率達(dá)到81%。目前，融城入鄉(xiāng)仍在鎮(zhèn)海區(qū)持續(xù)推進當(dāng)中。

以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。2018年人均GDP居28個省、自治區(qū)第一位的江蘇省，其城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑仍然如此：融城入鄉(xiāng)。

從2013年開始，江蘇各地陸續(xù)出臺新型城鎮(zhèn)化相關(guān)規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，逐步建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。如今，江蘇城鎮(zhèn)空間布局日益完善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支撐日漸穩(wěn)固，農(nóng)民人居環(huán)境大為改善。同時，隨著教育、醫(yī)療的均衡化發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度實現(xiàn)了全覆蓋，鄉(xiāng)村居民也漸漸過上了城里人的生活。

以“城市化鄉(xiāng)村”做優(yōu)縣域

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重在鄉(xiāng)村的發(fā)展。沒有鄉(xiāng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)融合就淪為一句空話，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就會成為空中樓閣。因而，鄉(xiāng)村的發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心。

鄉(xiāng)村如何發(fā)展？這便是黨的十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：到2020年，鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成;到2035年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。

當(dāng)下，制度框架和政策體系正在加速形成，5月出臺的建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見，7月國家發(fā)改委牽頭28部委建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展聯(lián)席會議制度等，消除城鄉(xiāng)要素流動的障礙與壁壘，除了要加快農(nóng)民進城的步伐，還要加快城市人才、技術(shù)、金融、服務(wù)向鄉(xiāng)村流動的進程。

就經(jīng)濟學(xué)概念而言，以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和服務(wù)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程叫城市化或城鎮(zhèn)化。而中國近年大力倡導(dǎo)并實施的新型城鎮(zhèn)化，正是中國特色社會主義城市化的宏大實踐。

縣域經(jīng)濟發(fā)展傲視全國的江蘇與浙江，鄉(xiāng)村大發(fā)展的城市化則是最先開始的區(qū)域。

資料顯示，1998年，浙江做出“要不失時機地推進城市化進程”的戰(zhàn)略決策，拉開城市化快速發(fā)展的大幕;1999年，成為全國第一個實施城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的省份;2000年，率先取消了進城人口控制指標(biāo)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃指標(biāo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村，也要向城市的方向快速發(fā)展。

這讓浙江的鄉(xiāng)村發(fā)展贏得了先機，拔得了頭籌：從農(nóng)民自發(fā)建城到中心鎮(zhèn)、小城市培育，再到四大都市區(qū)建設(shè);從“千萬工程”、美麗鄉(xiāng)村到特色小鎮(zhèn)，再到美麗城鎮(zhèn)。至2017年底，浙江2.7萬多個村實現(xiàn)村莊整治全覆蓋，“千萬工程”進入“萬村景區(qū)化”時代。到2018年底，浙江城鄉(xiāng)居民收入比為2.05：1，率先進入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。

如果說融城入鄉(xiāng)是手段，城鄉(xiāng)融合是方向，那么，以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)的鄉(xiāng)村振興就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心和關(guān)鍵。

在四川，縣域經(jīng)濟的發(fā)展成為省委、省政府經(jīng)濟工作的重中之重，7月12日，全省縣域經(jīng)濟發(fā)展大會召開，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為大會的關(guān)鍵詞。四川再次強調(diào)要因地制宜、突出特色，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，按照城市主城區(qū)、重點開發(fā)區(qū)縣、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣、重點生態(tài)功能區(qū)縣的分類定位，明確主攻方向。

讓產(chǎn)業(yè)“扛大旗”“挑大梁”，四川融城入鄉(xiāng)，實施基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域補短板三年行動，突出解決好路、水、網(wǎng)等瓶頸問題;統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)發(fā)展布局，深入推進“美麗四川·宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展;抓好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，提升百姓獲得感幸福感;發(fā)展特色工業(yè)、商貿(mào)物流、旅游休閑3種模式，衍生出生態(tài)宜居、文化創(chuàng)意、科技教育等“N”種主題，“3+N”型特色小鎮(zhèn)全面啟動，到2020年，建成幸福美麗新村3萬個。鄉(xiāng)村振興，在四川已成為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的助推器。

共融共生體制機制謀突破

城鄉(xiāng)融合是“城”與“鄉(xiāng)”的相向而行，最終達(dá)到共融共生、共促共進。城市的優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村融入，鄉(xiāng)村的人力、基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)衛(wèi)、文體等向城市化的方向發(fā)展，都需要消除障礙、暢通渠道，以加快資源要素的自由流動。

由于東西部發(fā)展的差異性，東西部代際發(fā)展的特色也特別明顯，如果說江浙沿海地區(qū)的鄉(xiāng)村已進入小城市化城鄉(xiāng)融合發(fā)展3.0時代，那么，西部內(nèi)陸不少鄉(xiāng)村仍處于2.0甚至1.0時期。因而，城鄉(xiāng)融合發(fā)展尚有很長的路要走，當(dāng)前不少地區(qū)正處于試驗摸索，建立健全體制機制進行制度性建設(shè)的時期。

2018年6月，四川省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革專項小組印發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展綜合改革試點的指導(dǎo)意見》，確定成都市郫都區(qū)、眉山市彭山區(qū)等30個縣（市、區(qū)）作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展綜合改革試點單位，就培育新型職業(yè)農(nóng)民、支持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、支持科技人員兼職取酬和離崗創(chuàng)業(yè)等方面進行探索并積累經(jīng)驗，目前，試點仍在進行中。

“過去實行城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，本意是希望以城帶鄉(xiāng)?！闭劦匠青l(xiāng)融合發(fā)展，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、教授鄭風(fēng)田說，“但由于我國城市具有強大的吸引力、吸附力，所以很大程度上把農(nóng)村的人、財、物都吸到城里去了，加上制度因素，造成了城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡?！编嶏L(fēng)田認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合更深層的含義是二者更深入地相互吸收對方的優(yōu)點，并避免各自不足。城市建設(shè)要借鑒鄉(xiāng)村的美景與生態(tài)，要實現(xiàn)環(huán)境美，不能全都是一片高樓大廈、“水泥森林”;同樣，鄉(xiāng)村也要吸收城市的長處：基礎(chǔ)設(shè)施要健全，生活要便利化便捷化，比如自來水、下水管道、污水處理、網(wǎng)絡(luò)與無線信號覆蓋等，都應(yīng)該與城市一樣，銀行網(wǎng)點、購物、公共交通等方面也要跟上，“鄉(xiāng)村應(yīng)該在基礎(chǔ)硬件上加大投入，應(yīng)該更清潔、更便利、更繁榮?！?/p>

四川省社會科學(xué)院原副院長、研究員郭曉鳴則認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合需要在農(nóng)村土地制度改革上實現(xiàn)突破，從已有實踐看，通過深化承包地“三權(quán)分置”改革、宅基地改革和探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等一連串重大的關(guān)聯(lián)性改革行動，不僅可以為受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村重建吸引的城市資本打開新的投資空間和渠道，而且能夠推動激活農(nóng)村要素與促進城市資本下鄉(xiāng)高效對接，為嚴(yán)重缺乏投資的鄉(xiāng)村區(qū)域帶來動力強勁的社會資本。“以土地制度改革為引爆點，城鄉(xiāng)雙向釋放能量，牽一發(fā)而引動全身，催生并實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織重構(gòu)、鄉(xiāng)村聚落空間形態(tài)重構(gòu)、鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)等一系列全方位的深度變化?！币蚨?，必須在進一步完善農(nóng)民市民化政策的同時，以更大力度創(chuàng)新體制機制，為城市人下鄉(xiāng)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

縣域要推進“城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗”

當(dāng)下，黨中央和國務(wù)院已出臺了不少城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的戰(zhàn)略規(guī)劃及意見，并推出了建立健全體制機制的“城鄉(xiāng)融合36條”，省級層面的試點也在展開。從進展較快的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的實踐效果看，城鄉(xiāng)融合對縣域經(jīng)濟的發(fā)展起著巨大的推動作用，并助力整個社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，因而，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程只會加快。

那么，縣域又該如何推進“城”與“鄉(xiāng)”的融合發(fā)展呢？

“推進‘城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗，需要基層干部攻堅克難的勇氣和能力?！敝袊姓w制改革研究會常務(wù)副秘書長王露說，一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策性很強，需要將各地進行的政策創(chuàng)新案例深入分析，設(shè)計最優(yōu)化的改革路徑;二是推進“試驗”，考驗基層干部的執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力?！斑@是一份歷史性的責(zé)任，破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是中央的關(guān)切和期待，是各級干部的一道‘必答題，這需要事業(yè)心和改革情懷?！?/p>

瞭望智庫研究總監(jiān)許元榮認(rèn)為，建設(shè)“試驗區(qū)”是改革方法，也是難得的發(fā)展機遇，一步步建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機制，可以爭取多層面的政策紅利。

四川30個縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點成效如何？探索出了哪些經(jīng)驗？本刊密切關(guān)注著試點進展，并將為此展開調(diào)研采訪。期待縣域進入城鄉(xiāng)融合大發(fā)展新時期，全力推動中國鄉(xiāng)村大振興。