溫煜華

(中共甘肅省委黨校 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究所，甘肅 蘭州 730070)

國家公園最早起源于美國，是以保護(hù)具有典型性、稀有性的生態(tài)系統(tǒng)與自然文化景觀為目的，為公眾提供科研、游憩、教育機(jī)會，并由國家統(tǒng)一管理與保護(hù)的區(qū)域[1]，承擔(dān)著自然資源保護(hù)和適度開發(fā)利用的雙重任務(wù)。1872年美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園，之后國家公園以其制度設(shè)計和運(yùn)營管理上的優(yōu)勢產(chǎn)生了廣泛影響，在全世界推廣，已被100多個國家借鑒，關(guān)于國家公園的研究也不斷深入。國外關(guān)于國家公園的研究主要聚焦于國家公園資源評估、環(huán)境影響、發(fā)展模式、規(guī)劃與管理機(jī)制、運(yùn)營模式、利益相關(guān)者管理等方面。資源評估是國家公園規(guī)劃和管理的依據(jù)，可通過條件價值法、支付意愿法或反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的景觀質(zhì)量、生物多樣性、游徑質(zhì)量等指標(biāo)評估國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，也可以通過游憩潛力評價法評估國家公園對公眾游憩需求的滿足程度[2]。在環(huán)境影響方面，國家公園不僅受自然環(huán)境變化的影響，周邊社區(qū)居民和游客活動也對國家公園內(nèi)野生動物的棲息地、景觀破碎化等帶來影響[3]。在發(fā)展模式方面，不同國情下國家公園發(fā)展模式是不同的，有以嚴(yán)格保護(hù)、實(shí)行自然與社會隔離的包括大片荒野地的美國荒野模式；有以嚴(yán)格保護(hù)為主，納入文化價值景觀的歐洲模式；有以游憩為首要目標(biāo)，協(xié)調(diào)保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的英國模式；有以自然生態(tài)旅游為導(dǎo)向可持續(xù)發(fā)展的日本模式。在規(guī)劃方面，國家公園規(guī)劃已從“專家導(dǎo)向”向“適應(yīng)性規(guī)劃”和“情景規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，因此氣候變化模擬、游客市場細(xì)分、社區(qū)參與等是規(guī)劃中需考慮的重要因素[4-5]。在管理機(jī)制方面，主要有以美國為代表的聯(lián)邦政府集權(quán)制管理、以英國為代表的協(xié)作共治、以澳大利亞為代表的屬地自治管理三種模式[6]。在運(yùn)營模式方面，國家公園資源權(quán)屬多為國家所有，實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，采取特許經(jīng)營制度，這有助于實(shí)現(xiàn)國家公園的使命[7]。在利益相關(guān)者管理方面，主要涉及管理者、游客和社區(qū)。管理機(jī)構(gòu)開發(fā)的管理工具如最優(yōu)旅游管理模型(TOMM)、可接受的改變極限(LAC)等已在國家公園管理中推廣，適應(yīng)性管理理念也廣泛應(yīng)用于國家公園管理的整個過程[8]。游客行為管理可通過環(huán)境教育、門票價格調(diào)節(jié)、限制使用、場地管理等方法降低游客對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響[9-10]?；谏鐓^(qū)發(fā)展的合作共管被視為解決國家公園與社區(qū)發(fā)展矛盾的重要途徑，主要通過收益共享、建立緩沖區(qū)、社區(qū)環(huán)境教育、建立資金與技術(shù)支持機(jī)制、完善合作制度和話語權(quán)等手段提高合作共管的效益。

1956年我國建立了第一個國家自然保護(hù)區(qū)，逐漸形成了以自然保護(hù)地為主體的自然保護(hù)體系，但一直沒有解決好保護(hù)與發(fā)展的矛盾。黨的十九大提出建立“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。國家公園作為我國生態(tài)文明制度的先行先試區(qū)，受到社會各界的重視。截至目前，我國啟動了10個國家公園體制試點(diǎn)，涉及12個省份。由于我國國家公園建設(shè)起步晚，對國家公園的研究還停留在對外國經(jīng)驗(yàn)借鑒[11-12]、中外國家公園對比[13]以及中國國家公園建設(shè)的體制構(gòu)想[14]、發(fā)展定位[15]、路徑選擇[16]和試點(diǎn)地區(qū)案例研究[17]等探索階段?？傊?，國外關(guān)于國家公園的研究具有對象復(fù)雜、視角多元、方法綜合的特征，而我國關(guān)于國家公園的研究還處在經(jīng)驗(yàn)借鑒和發(fā)展探索方面，研究方法以概念性描述為主，對國家公園的管理體制、運(yùn)營模式、社區(qū)發(fā)展等中微觀層面缺乏深入系統(tǒng)研究。祁連山國家公園是我國第10個國家公園體制試點(diǎn)，本文通過調(diào)研祁連山國家公園獲得的第一手資料，對世界代表性國家公園的通行做法進(jìn)行比較分析，結(jié)合實(shí)際情況為祁連山國家公園的發(fā)展路徑提出若干對策建議。

一、祁連山國家公園基本概況

祁連山是我國西部重要的生態(tài)安全屏障。第二次冰川編目表顯示，2005年至2010年祁連山區(qū)共有2 684條冰川，總面積159 7.81±70.30km2，冰儲量約84.48km3[18]，其冰川融水孕育了56條內(nèi)陸河，是黃河流域重要的水源產(chǎn)流地。祁連山區(qū)動植物資源豐富，有國家一級重點(diǎn)保護(hù)動物13種、二級重點(diǎn)保護(hù)動物38種，是世界高寒種質(zhì)資源庫和野生動物遷徙的重要廊道，是我國重要的生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)。祁連山國家公園是我國首批設(shè)立的10個國家公園體制試點(diǎn)之一，地處甘肅和青海兩省交界，位于東經(jīng)95°～103.5°、北緯36.8°～39.6°，面積達(dá)到5.02萬km2，其中甘肅片區(qū)面積3.44萬km2，占總面積的68.5%，青海片區(qū)面積1.58萬km2，占總面積的31.5%，涵蓋了森林、草原、冰川、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)。祁連山國家公園整合了原甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)、青海祁連山省級自然保護(hù)區(qū)、甘肅鹽池灣國家級自然保護(hù)區(qū)，輻射敦煌世界地質(zhì)公園、張掖丹霞國家地質(zhì)公園、祁連冰溝河省級森林公園、天祝三峽國家級森林公園、肅南馬蹄寺省級森林公園、山丹焉支山省級森林公園、仙米國家森林公園、黑河源國家濕地公園等景區(qū)，區(qū)內(nèi)高山冰川景觀、森林景觀、地質(zhì)景觀和藏牧文化風(fēng)情交融薈萃。初步確定的祁連山國家公園分為核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四個功能區(qū)。核心保護(hù)區(qū)包括祁連山主要冰川、多年凍土、河源等水源地；生態(tài)保育區(qū)包括冰川、多年凍土帶以下具有巨大持水功能的喬木林、高山灌叢、高山草甸等生態(tài)系統(tǒng)，以及雪豹、野牦牛等珍稀瀕危野生動物分布區(qū)和棲息地；傳統(tǒng)利用區(qū)包括居民聚居區(qū)、居民傳統(tǒng)的交通通道、水利工程設(shè)施區(qū)等；科普游憩區(qū)是核心保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)之外的生態(tài)旅游區(qū)，具有重要的科研、教育與生態(tài)旅游資源價值(見圖1)。

二、祁連山國家公園發(fā)展歷程

祁連山自然保護(hù)地曾被分為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等，分別由不同政府部門管理，管理主體多頭、資源產(chǎn)權(quán)不清。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大的情況下，資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成了破壞?？v觀世界典型自然保護(hù)地——國家公園的發(fā)展，兼顧保護(hù)與利用，通過小面積利用實(shí)現(xiàn)大面積保護(hù)，這已被很多國家證明是行之有效的保護(hù)與開發(fā)雙贏的管理制度。為破解祁連山自然保護(hù)地管理和發(fā)展的問題，應(yīng)借鑒世界代表性國家公園的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過建立祁連山國家公園體制解決保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的問題，從根本上理順保護(hù)地管理體制，解決好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系。

圖1 祁連山國家公園范圍(1)該圖引自2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》。

2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》，提出在祁連山開展國家公園體制試點(diǎn)。2018年10月祁連山國家公園管理局成立，標(biāo)志著祁連山國家公園試點(diǎn)進(jìn)入新階段。第一，自然資源保護(hù)不斷加強(qiáng)。為構(gòu)建國家公園管理體制，對祁連山國家公園的自然資源本底進(jìn)行調(diào)查，并在甘肅片區(qū)全面展開自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，探索試點(diǎn)范圍內(nèi)礦產(chǎn)、水電站等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的退出機(jī)制[19]。為實(shí)施以保護(hù)為主開發(fā)為輔的國家公園理念，對祁連山國家公園進(jìn)行勘界和功能分區(qū)，并實(shí)施了分區(qū)管控措施。第二，社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全。為踐行社區(qū)參與、全民共管的國家公園理念，祁連山國家公園創(chuàng)建生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，優(yōu)先在建檔立卡貧困人口中選聘生態(tài)管護(hù)員，并實(shí)行生態(tài)管護(hù)員上崗制度[20]。同時在周邊社區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品的生態(tài)價值，使社區(qū)居民成為國家公園的最大受益者。第三，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系不斷完善。為進(jìn)一步監(jiān)測生態(tài)環(huán)境，祁連山國家公園啟動了天地空一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。除此之外，祁連山國家公園的總體規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)組建等各項(xiàng)工作也穩(wěn)步推進(jìn)，并積極探索國家公園科研科普、特許經(jīng)營、游客管理、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵等管理辦法。

三、世界代表性國家公園經(jīng)驗(yàn)借鑒

世界國家公園經(jīng)過一百多年的發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在管理理念與體制、經(jīng)營機(jī)制、資金保障、公眾參與機(jī)制、法律體系等方面形成了一套成熟的理念和制度，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

(一)科學(xué)的管理理念與體制

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)認(rèn)為，國家公園具有多重功能，其首要功能是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，其次還包括科學(xué)研究、教育和適度的休閑游憩等功能。美國國家公園管理局的核心目標(biāo)是保護(hù)優(yōu)美的自然環(huán)境和博大的歷史文化遺跡，有助于人們形成共同的國家意識。美國國家公園秉持“環(huán)境保護(hù)至上”[21]69-73和“全民公益至上”的管理理念[21]69-73。加拿大國家公園的宗旨是為加拿大人民的利益、教育和娛樂服務(wù)。各國國家公園的使命不同，但其管理的核心理念都是保護(hù)自然資源的永續(xù)利用，為民眾提供游憩機(jī)會，體現(xiàn)公益性?？傊?，國家公園的公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性是其基本特性[22]33-50。

國家公園在科學(xué)管理理念指導(dǎo)下建立了相應(yīng)的管理體制，主要有中央(聯(lián)邦)政府集權(quán)、地方政府自治與綜合管理三種模式[23]6-14。美國、芬蘭、挪威等國因聯(lián)邦政府直接管理土地，國家公園由中央專門機(jī)構(gòu)垂直管理，地方政府無管理權(quán)限，其特點(diǎn)是自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)。德國、澳大利亞等國屬于地方政府自治型管理，中央政府僅負(fù)責(zé)出臺政策、立法等工作，國家公園的管理與建設(shè)由地方政府負(fù)責(zé)，各地政府自主權(quán)很大，能夠因地制宜實(shí)行多樣化管理，形成了扁平化、高效的管理體制。加拿大、英國、日本等國采取中央、地方政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)三方協(xié)商的綜合管理模式，兼具中央集權(quán)、地方自治和協(xié)作共治模式，通過信息公開、利益共享機(jī)制使管理有很大的靈活性，可以有效化解國家公園與周邊社區(qū)居民的權(quán)屬和利益沖突。上述三種管理模式雖有較大差異，但對具體的每一個國家公園只有一個責(zé)任主體，管理權(quán)限明晰。

(二)合理的經(jīng)營機(jī)制

世界代表性國家公園普遍實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的徹底分離，采取特許經(jīng)營制度。美國國家公園的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)是分離的，國家公園管理局專注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，不能從事商業(yè)性活動，但對商業(yè)性經(jīng)營活動負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。通過公開招標(biāo)方式征求經(jīng)營者，經(jīng)營企業(yè)僅限于提供與消耗性利用資源無關(guān)的后勤服務(wù)，如餐飲、住宿、旅游紀(jì)念品之類[24]81-85。這種分權(quán)制衡體制將經(jīng)營權(quán)推向更高效活力的市場，避免了管理部門重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端。英國國家公園的土地多為私人所有，園內(nèi)經(jīng)營行為受國家及地方管理部門的監(jiān)督及相關(guān)法律法規(guī)的約束。日本國家公園的運(yùn)營費(fèi)用主要來自國家撥款和地方政府籌款，禁止公園管理部門進(jìn)行盈利性活動。新西蘭國家公園采取強(qiáng)勢保護(hù)下的特許經(jīng)營模式，即環(huán)境保護(hù)是首位的，其次是旅游開發(fā)與建設(shè)，且對特許經(jīng)營企業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)。從經(jīng)營機(jī)制看，大多數(shù)國家公園的經(jīng)營活動采取特許經(jīng)營機(jī)制，部分國家不存在盈利性活動。

(三)多元化的資金保障

充足的資金來源與收入是國家公園體現(xiàn)公益性的保障。一些國家的國家公園資金收入七成以上來自中央政府撥款，其他收入來自特許經(jīng)營、門票收入及社會捐贈。2010年美國聯(lián)邦政府對國家公園的撥款占公園總經(jīng)費(fèi)的70﹪左右[25]。1999年至2005年加拿大政府對國家公園的財政撥款占公園總預(yù)算的75%[26]。英國國家公園運(yùn)營管理費(fèi)用中3/4由國家財政撥付，剩下的1/4由地方政府出資[27]。特許經(jīng)營和門票收入僅用于國家公園的保護(hù)工作，不用于管理費(fèi)用。近年來，隨著民眾對國家公園認(rèn)同度的提高，社會捐助的力度越來越大，大大減輕了各國政府的財政負(fù)擔(dān)。此外，管理機(jī)構(gòu)積極調(diào)動個人和團(tuán)體參加志愿者服務(wù)活動，主要從事資源和環(huán)境保護(hù)、公園管理和游憩服務(wù)等，這大大減少了管理費(fèi)用和運(yùn)營成本。正是由于中央政府大力撥款及民間團(tuán)體的捐贈和支持，很多國家公園的門票價格都很低甚至免門票。

(四)廣泛而全面的公眾參與機(jī)制

國家公園是自然保護(hù)地與公眾之間的媒介和窗口，公眾參與是國家公園公共性的體現(xiàn)，也是國家公園發(fā)展的社會基礎(chǔ)。各國非常重視公眾的廣泛參與，并有嚴(yán)格的法律保障民眾享有充分的知情、參與、監(jiān)督和決策權(quán)利[22]33-50。美國國會以法律形式鼓勵民眾參與國家公園的部分管理事務(wù)，包括生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、公共設(shè)施的提供等，國家公園管理部門的重大決策須向公眾征詢意見，尤其是規(guī)劃設(shè)計方案須經(jīng)公眾討論并吸取合理意見才能最終完成。國家公園也非常關(guān)注周邊社區(qū)的發(fā)展，以多種途徑促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，保障社區(qū)權(quán)益。法國國家公園建立了以公園產(chǎn)品品牌增值體系為代表的綠色發(fā)展體系，包括農(nóng)副產(chǎn)品、民宿等第三產(chǎn)業(yè)。周邊社區(qū)通過加盟可以享受公園品牌帶來的收益，也有責(zé)任履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，這種綠色發(fā)展體系將國家公園發(fā)展與周邊社區(qū)的利益緊緊捆綁在一起，最大限度協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。新西蘭國家公園管理局鼓勵社區(qū)居民參與并全程監(jiān)督總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)及特許經(jīng)營等環(huán)節(jié)，這也是新西蘭國家公園發(fā)展成功的關(guān)鍵?？梢?，世界代表性國家公園都非常重視公眾參與管理，并有多種途徑促進(jìn)周邊社區(qū)發(fā)展。

(五)完善的法律體系

法律體系是國家公園管理的基本依據(jù)和保障。各國國家公園的決策、總體規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的審批、經(jīng)營行為規(guī)范無一不是按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。美國國家公園的立法體系非常完整，自上而下依次有基本法、授權(quán)法、單行法和部門行政法規(guī)[28]?！秶夜珗@法》是國家層面的基本法，具有絕對的權(quán)威性和統(tǒng)領(lǐng)性，規(guī)定了國家公園的基本職責(zé)。授權(quán)法數(shù)量較多，每個國家公園單體有國會頒布或總統(tǒng)令發(fā)布的授權(quán)立法文件，如《黃石國家公園法》。單行法是針對不同類型的自然資源保護(hù)而設(shè)定的法律，涉及國家公園管理的部分職責(zé)，如《原野法》《原生自然與風(fēng)景河流法》等。部門行政法規(guī)是中央政府授權(quán)國家公園管理局制定的具體操作流程和細(xì)則。加拿大是世界上第二個設(shè)立國家公園的國家，1930年就頒布了《加拿大國家公園法》，還制定了《國家公園建筑物法規(guī)》《國家公園公路交通條例》《國家公園消防法規(guī)》《國家公園野生動物法規(guī)》等多部相關(guān)法規(guī)。世界上多數(shù)國家都出臺了國家公園的專項(xiàng)法規(guī)，不僅立法層次高、體系完整，而且內(nèi)容都具體到操作層面，為國家公園管理提供了完備的法律保障。

四、祁連山國家公園發(fā)展路徑

祁連山國家公園要借鑒世界代表性國家公園的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身情況，在管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、資金保障、分區(qū)保護(hù)、利益相關(guān)方參與、法律體系等方面不斷完善創(chuàng)新，才能更好地實(shí)現(xiàn)國家公園保護(hù)與開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)建立垂直管理體系

國家公園管理雖然有中央(聯(lián)邦)政府集權(quán)、地方政府自治與綜合管理三種模式，但對具體的每一個國家公園而言只有一個責(zé)任管理主體，管理權(quán)限明晰。為了實(shí)現(xiàn)國家公園的主導(dǎo)性、科學(xué)性與公益性目標(biāo)，應(yīng)借鑒先進(jìn)的國家公園管理模式，建立垂直管理體系。2018年國家林業(yè)和草原局加掛了國家公園管理局牌子，標(biāo)志著我國初步建立了中央集權(quán)型政府主導(dǎo)的管理體系。祁連山國家公園應(yīng)結(jié)合行政體制特點(diǎn)建立國家、省、地市三級垂直管理體系，國家公園管理局負(fù)責(zé)立法、出臺政策、監(jiān)管與資金籌措。在省級層面成立區(qū)域國家公園管理局，將環(huán)保、住建、國土、林業(yè)、水利等相關(guān)職能整合到一起，打破地域、行政、行業(yè)局限，改變職能交叉重疊的局面。區(qū)域國家公園管理局由國家公園管理局直接監(jiān)管，負(fù)責(zé)國家公園具體的保護(hù)管理工作，應(yīng)設(shè)置生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測、游憩管理、社區(qū)發(fā)展與宣傳教育等部門，發(fā)揮國家公園的多重功效。在祁連山國家公園所在地成立基層國家公園管理局，作為國家公園建設(shè)的具體承擔(dān)者和執(zhí)行者。這樣自上而下形成國家公園管理局—區(qū)域國家公園管理局—基層國家公園管理局三級垂直管理體系。這種集權(quán)式的管理體制比較適合跨行政區(qū)域的國家公園，也有助于政府在政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃中的主導(dǎo)地位，從根本上保證國家公園資源保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)建立特許經(jīng)營機(jī)制

《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》出臺前，各景區(qū)均由旅游企業(yè)經(jīng)營，管理機(jī)構(gòu)既是資源管理者、市場監(jiān)管者又是旅游服務(wù)經(jīng)營者，這不可避免造成旅游開發(fā)以盈利為主、保護(hù)職能減弱、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展受損。祁連山國家公園應(yīng)建立與國際接軌的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的特許經(jīng)營機(jī)制，因?yàn)檫@種分權(quán)、限權(quán)的權(quán)力配置方式既利用了市場經(jīng)濟(jì)體制的高效率，又較好平衡了保護(hù)與利用的關(guān)系[24]81-85。國家公園管理局應(yīng)對特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、招標(biāo)分配與運(yùn)營監(jiān)管，并對特許經(jīng)營項(xiàng)目的類型、數(shù)量、活動范圍、經(jīng)營時間作出明確規(guī)定。首先要建立特許經(jīng)營招標(biāo)機(jī)制，以充分競爭為導(dǎo)向，鼓勵更多企業(yè)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益的最大化。其次應(yīng)針對經(jīng)營者和經(jīng)營活動建立有效的監(jiān)管機(jī)制，通過簽訂合同等形式明確特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)責(zé)，通過第三方和社會公眾提高監(jiān)管的有效性。同時要建立管理部門與特許經(jīng)營者之間的利益分配機(jī)制，管理部門應(yīng)設(shè)置合理的特許經(jīng)營費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，使其既可以獲得合理的利潤，又可以為國家公園保護(hù)籌措資金。

(三)建立多元化資金保障機(jī)制

穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源為國家公園發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)保障。多數(shù)國家公園的資金收入七成以上來自中央政府撥款，其他收入來自特許經(jīng)營、門票收入及社會捐贈。祁連山國家公園在經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動受限的背景下，資金遠(yuǎn)不能滿足保護(hù)管理的需求。因此，在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下，應(yīng)探索多元化財政投入和資金使用管理制度。國家的財政支持非常重要，祁連山國家公園要積極爭取國家公園專項(xiàng)資金，保證正常的運(yùn)營費(fèi)用。同時應(yīng)通過旅游開發(fā)自主籌集，自我發(fā)展，這也是世界上多數(shù)國家公園通過小范圍開發(fā)和較大范圍保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種模式[23]?？赏ㄟ^建立特許經(jīng)營許可制度，讓更多的企業(yè)從事經(jīng)營活動，管理機(jī)構(gòu)從特許經(jīng)營項(xiàng)目的收入中收取經(jīng)營費(fèi)。門票收入也是祁連山國家公園收入的一部分，但這部分收入主要用于生態(tài)保護(hù)。此外，祁連山國家公園應(yīng)借鑒國外國家公園多元化的資金籌措渠道，成立國家公園基金委員會，鼓勵社會團(tuán)體捐助、PPP融資等方式吸收社會資金參與國家公園建設(shè)。祁連山國家公園試點(diǎn)區(qū)屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在建設(shè)初期應(yīng)積極爭取中央財政補(bǔ)貼，待建成后可通過特許經(jīng)營方式，充分利用社會資金、技術(shù)和人力資源促進(jìn)發(fā)展。將來有充足的資金保障后，祁連山國家公園應(yīng)當(dāng)回歸其作為社會福利性資源的本位，逐漸實(shí)現(xiàn)免門票或低門票制度，體現(xiàn)國家公園的公益性特征。

(四)分區(qū)制定管控要求和保護(hù)措施

功能分區(qū)是國家公園土地權(quán)屬調(diào)整、項(xiàng)目空間布局、分區(qū)管理與規(guī)劃的依據(jù)。各國國家公園都建立了科學(xué)合理的分區(qū)制度，平衡各方面利益，形成小范圍開發(fā)和大范圍保護(hù)相協(xié)調(diào)的空間格局。祁連山國家公園的核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、科普游憩區(qū)與傳統(tǒng)利用區(qū)的功能性質(zhì)不同，應(yīng)實(shí)行差別化管理和保護(hù)措施。針對祁連山生態(tài)環(huán)境的脆弱性和敏感性，將其功能定位偏向于美國模式，即在較小范圍內(nèi)進(jìn)行適度開發(fā)，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本功能，也適當(dāng)發(fā)揮科學(xué)研究、環(huán)境教育、游憩休閑等多種功能。核心保護(hù)區(qū)主要包括河源區(qū)、冰雪凍土帶和連片林地，是重要的水源涵養(yǎng)保育區(qū)。這些區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，近些年隨著全球氣候變暖祁連山東部的冰川逐漸消失，出山徑流也呈減少趨勢[29]，因此對該區(qū)應(yīng)進(jìn)行大面積嚴(yán)格保護(hù)。生態(tài)修復(fù)區(qū)包括正在恢復(fù)的喬灌木林地、高山草地及生態(tài)系統(tǒng)脆弱區(qū)，該區(qū)域以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為主，不得建設(shè)破壞資源、污染環(huán)境的生產(chǎn)設(shè)施，為國家公園內(nèi)的環(huán)境教育、科學(xué)考察提供空間。核心保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)主要保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)、特有的生態(tài)群落、野生動物棲息地及珍稀瀕危動植物種質(zhì)資源?？破沼雾瑓^(qū)是集中游憩、教育功能的區(qū)域，讓游客體驗(yàn)優(yōu)美的自然和人文風(fēng)光。傳統(tǒng)利用區(qū)在國家公園的最外圍，開發(fā)限制相對寬松，該區(qū)在保護(hù)的前提下可開展游憩服務(wù)活動、綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國家公園與周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

(五)鼓勵利益相關(guān)方參與，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展

各國在國家公園建設(shè)中非常重視公眾的廣泛參與，公民享有國家公園建設(shè)知情、參與、監(jiān)督和決策的權(quán)利，也非常關(guān)注周邊社區(qū)的發(fā)展，開辟多種途徑促進(jìn)周邊社區(qū)發(fā)展。祁連山自然保護(hù)地缺乏社區(qū)共建機(jī)制，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與旅游水平較低，收益也較少。因此，在建設(shè)國家公園過程中要將地方政府、社區(qū)居民、科研工作者、非政府組織、志愿者、企業(yè)等利益相關(guān)者納入旅游開發(fā)中，讓他們從中受益進(jìn)而主動保護(hù)環(huán)境，真正體現(xiàn)國家公園“公有、公管、公益、公享”的公共性特征。地方政府要鼓勵民眾廣泛參與國家公園建設(shè)，盡量安排周邊社區(qū)居民參與非公務(wù)性管理、保護(hù)與日常維護(hù)，關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益共享，確保國家公園公共利益的實(shí)現(xiàn)。要加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)在資源保護(hù)、發(fā)展規(guī)劃、人員培訓(xùn)、生態(tài)監(jiān)測等方面的合作。開展非政府組織在金融扶持、災(zāi)害援助、環(huán)境保護(hù)與宣傳等方面的合作。招募志愿者參與公園的資源保護(hù)、管理與游憩服務(wù)。吸引企業(yè)參與特許經(jīng)營或參與公益捐款，形成多利益相關(guān)者共管共建的良好格局。祁連山國家公園所在地貧困居民較多，國家公園的發(fā)展應(yīng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展、農(nóng)牧民的脫貧相結(jié)合，將公園經(jīng)營收入的部分資金用作社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)居民的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)國家公園與周邊社區(qū)共同發(fā)展。

(六)推動國家公園立法進(jìn)程，完善法律法規(guī)體系

完善的法律法規(guī)是國家公園管理的重要保障。世界上多數(shù)國家均出臺了國家公園的專項(xiàng)法規(guī)，立法層次高，體系完整，且國家公園的決策、總體規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目審批、經(jīng)營行為規(guī)范都是按照法律規(guī)定程序進(jìn)行的，但我國還沒有專門的《國家公園法》。在國家公園試點(diǎn)區(qū)如云南省普達(dá)措、青海省三江源、福建省武夷山、湖北省神農(nóng)架相繼出臺了各自的國家公園管理試行條例，作為國家公園規(guī)劃、建設(shè)與管理的依據(jù)。目前，國家公園管理局已經(jīng)啟動了《國家公園法》立法工作，將其作為國家公園體系中最基本、最重要的法律，但國家層面立法協(xié)調(diào)難度大、耗時長。因此，祁連山國家公園要盡快制定《祁連山國家公園管理?xiàng)l例(試行)》等法規(guī)或條例，明確祁連山國家公園的管理體制、經(jīng)營機(jī)制、功能定位、空間布局等基礎(chǔ)性內(nèi)容，還需細(xì)化分區(qū)管理、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)管理及相關(guān)利益群體的權(quán)責(zé)等具體內(nèi)容。此外，在法律體系中還應(yīng)明確以保護(hù)為主和倡導(dǎo)公眾參與的原則，不斷完善國家公園的法律體系，使祁連山國家公園依法建設(shè)、依法管理。

一百多年的發(fā)展實(shí)踐證明，國家公園是一種能兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)雙贏的資源管理制度，也是世界各國適用面最廣的保護(hù)地模式[23]6-14。面對我國自然保護(hù)地管理混亂的局面，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是解決自然保護(hù)地管理和發(fā)展的有效途徑。明晰管理權(quán)屬，建立垂直管理體系，解決多頭管理的低效問題。實(shí)施管、經(jīng)分離，采取特許經(jīng)營機(jī)制，可避免管理部門重經(jīng)濟(jì)效益輕資源保護(hù)的弊端。探索多渠道多元化的資金保障機(jī)制，為國家公園體現(xiàn)公益性夯實(shí)資金基礎(chǔ)。分區(qū)制定管控要求和保護(hù)措施，有效協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的矛盾。鼓勵利益相關(guān)方參與，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，形成國家公園與周邊社區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。推動國家公園立法進(jìn)程，建立完善的法律法規(guī)體系，為國家公園建設(shè)提供法律保障。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)祁連山國家公園的國家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。

在未來的建設(shè)中，祁連山國家公園要秉承“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”建設(shè)理念，將其定位為保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，兼具科學(xué)研究、環(huán)境教育、觀賞游憩等綜合功能，以較小面積的合理開發(fā)實(shí)現(xiàn)較大范圍的有效保護(hù)。通過嚴(yán)格的措施保護(hù)大面積的冰川、多年凍土、具有巨大持水功能的喬木林、高山灌叢、高山草甸等生態(tài)系統(tǒng)，以及雪豹、野牦牛等珍稀瀕危野生動物棲息地。在嚴(yán)格保護(hù)核心區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)的前提下，有限制地開展科學(xué)研究、環(huán)境教育和休閑游憩活動。通過建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全管理體制，保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)，保障國家西部生態(tài)安全，并將國家公園作為周邊社區(qū)發(fā)展的動力和生態(tài)資本，積極打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)服務(wù)鏈，為周邊社區(qū)居民提供就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會，實(shí)現(xiàn)國家公園與周邊地區(qū)共建共享。