吳 亭 李 霞 謝 睿

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的戰(zhàn)略任務(wù),為我國社會組織發(fā)展與監(jiān)管研究提供了最新理論指導(dǎo)和頂層方案設(shè)計(jì)。為了積極落實(shí)創(chuàng)新社會治理精神、提升社會治理水平，社區(qū)協(xié)商作為重要手段之一，被國家民政部視為一項(xiàng)重要工作來推動(dòng)。社區(qū)協(xié)商的主要內(nèi)生力量來自于基層和社會組織，農(nóng)村社會組織是基層社會組織的重要組成部分，也是社區(qū)協(xié)商建設(shè)的一支重要力量。安徽省 “十三五規(guī)劃”中指出，農(nóng)村社會組織發(fā)展困境嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會組織功能的有效發(fā)揮，不利于農(nóng)村社會組織有效介入基層社會治理。理清農(nóng)村社會組織間關(guān)系,促進(jìn)其良性互動(dòng)，有效推動(dòng)農(nóng)村社會組織發(fā)展,強(qiáng)化農(nóng)村社會組織監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織介入基層社會治理的功能，是創(chuàng)新社會治理的重要環(huán)節(jié)[1]。因此結(jié)合農(nóng)村社會組織的發(fā)展困境研究農(nóng)村社會組織監(jiān)管機(jī)制具有非常重要的理論和實(shí)際意義。

一、基層社會治理與社會組織

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，治理主體從一元中心的政府主體逐漸演變?yōu)檎?、社會組織和個(gè)人的多元主體。社會治理是政府、社會組織和個(gè)人等多元主體在互動(dòng)合作基礎(chǔ)上對公共事務(wù)進(jìn)行參與[2]（楊曉，2015）。隨著社會分工的細(xì)化，導(dǎo)致代表政治和經(jīng)濟(jì)利益的社會組織不斷發(fā)展壯大，社會組織逐漸成為社會治理的一個(gè)重要主體。農(nóng)村社會組織作為社會組織的一支重要力量，也是社會治理的一支重要主體，參與基層社會治理的過程是農(nóng)村社會組織與基層社會雙方間的互動(dòng)關(guān)系不斷加深和逐漸穩(wěn)定的介入過程，具有互動(dòng)特征，其社會治理功能也在很大程度上取決于雙方主體之間關(guān)系交換的結(jié)果。但是，目前安徽省農(nóng)村社會組織嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會組織在基層社會治理中功能的有效發(fā)揮。本文將從安徽省農(nóng)村社會組織監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，深究原因，有針對性的采取措施，構(gòu)建新時(shí)期農(nóng)村社會組織監(jiān)管機(jī)制。

二、安徽省農(nóng)村社會組織特點(diǎn)及功能分析

我國社會組織是為了適應(yīng)從整體性社會向個(gè)性化社會轉(zhuǎn)變中的需求而產(chǎn)生，農(nóng)村社會組織是由農(nóng)民自發(fā)組織成立的正式或非正式的各類組織，具有非政府性、非營利性特征[3]（馬巧燕，2010）。本文的研究對象是安徽省農(nóng)村社會組織，主要是指在縣級登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)定的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，即在縣級登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)定或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)備案的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位。其參與者大多是農(nóng)戶和社區(qū)居民，主要從事經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善等活動(dòng)，具有非政府性、非營利性、公益性、志愿性及地域性等特點(diǎn)[4]（蔣文文，2016）。

在市場經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)和農(nóng)戶、社區(qū)居民日益增長的自我需要下，安徽省社會組織總體數(shù)量近4年來發(fā)展較為穩(wěn)定，民辦非企業(yè)類型的社會組織發(fā)展迅速，如下表1所示。尤其是行政區(qū)域?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、街道的社會組織數(shù)量近年來始終保持穩(wěn)中略有上升的發(fā)展態(tài)勢，如表2所示。

表1 2013-2017年度安徽省社會組織發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表 單位：個(gè)

表2 2013-2017年度安徽省社會組織發(fā)展行政區(qū)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表 單位：個(gè)

（一）安徽省農(nóng)村社會組織特點(diǎn)

1.我省農(nóng)村社會組織的參與者存在較大異質(zhì)性。參與者自身存在家庭條件、個(gè)人能力、思想意識等差異，由于參與者個(gè)體的異質(zhì)性導(dǎo)致其收入不平衡，進(jìn)而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織內(nèi)產(chǎn)生競爭性，最終形成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織內(nèi)部運(yùn)行秩序。

2.發(fā)展不穩(wěn)定。安徽省農(nóng)村社會組織發(fā)展的內(nèi)部參與者主要是農(nóng)戶和社區(qū)居民，由于農(nóng)村人員大量外流，尤其是農(nóng)村精英群體的外流，導(dǎo)致農(nóng)村社會組織的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)。這增強(qiáng)了農(nóng)村社會組織自身的不穩(wěn)定性，不能充分代表廣大基層群眾的利益；同時(shí)，影響其發(fā)展的外部因素如：市場風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件、政府等同樣會給組織發(fā)展帶來外界環(huán)境的不穩(wěn)定性。

（二）安徽省農(nóng)村社會組織介入基層社會治理的功能體現(xiàn)

1.承接政府職能轉(zhuǎn)型。構(gòu)建一個(gè)有效的農(nóng)村社會管理體制，政府的介入是必需的[5]（汪錦軍，2011），但是過度介入會造成“行政氣息”和行政腐敗等現(xiàn)象。為了避免政府過度介入，農(nóng)村社會組織能夠很好地承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，一方面可以提高政府的工作效率，讓政府有更多的時(shí)間規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展；另一方面，讓農(nóng)民積極參與到基層社會治理中來，體會當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)民主治理。

2.介入基層社會治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治。農(nóng)村社會組織逐漸成為基層社會治理的重要主體，為基層百姓參與基層社會政治生活提供平臺，搭建表達(dá)意愿的新渠道，其最終目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治。蔡曉莉（2006）通過大量訪談和問卷調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)農(nóng)村擁有具有嵌入性和共融性兩個(gè)特征的社會組織時(shí)，這些村的干部提供公共服務(wù)的意愿和公共服務(wù)質(zhì)量明顯增強(qiáng)[6]。因此，該類農(nóng)村社會組織有助于改善鄉(xiāng)村治理。

3.助力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。農(nóng)村社會組織通過開展農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的合作、農(nóng)戶與企業(yè)之間的合作，引導(dǎo)農(nóng)民從單一組織形式、市場信息不足、資金不足和實(shí)力較弱的困境中解放出來，積極開展產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和經(jīng)營，調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，提高農(nóng)民收入。尤其是針對建檔立卡的特困戶，動(dòng)員其積極參加社會組織，通過社會組織助特困戶逐漸脫貧。農(nóng)村社會組織成為助力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要力量。

4.推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)。新時(shí)期，農(nóng)民需求日益多元化，農(nóng)村發(fā)展和繁榮需要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性，而農(nóng)村社會組織恰恰為此提供文化和智力支持。通過傳統(tǒng)的民間文化社會組織，幫助農(nóng)民樹立文化自信，豐富業(yè)余生活，滿足日益增長的精神需求。農(nóng)村社會組織營造積極向上的文化氣息，充分挖掘農(nóng)民自身創(chuàng)造力，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精神文明建設(shè)。

三、安徽省農(nóng)村社會組織失靈現(xiàn)象及監(jiān)管中存在的問題

一個(gè)有效社會組織是把人們有效組織起來形成一定的公共活動(dòng)空間以抵御各種社會風(fēng)險(xiǎn)的平臺[3]（馬巧燕，2010）。農(nóng)村社會組織作為一個(gè)“自下而上”的第三方力量，在有效介入基層社會治理、穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會發(fā)展中具有重要作用。但是，現(xiàn)階段我省農(nóng)村社會組織介入基層社會治理中出現(xiàn)組織失靈現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政氣息濃厚。由于政府對農(nóng)村社會組織的認(rèn)識存在嚴(yán)重偏差，過分強(qiáng)調(diào)其消極影響，導(dǎo)致政府過多的插手農(nóng)村社會組織內(nèi)部的具體事務(wù)，造成組織不夠獨(dú)立和自主，“行政氣息濃厚”。這在一定程度上降低了農(nóng)民參與農(nóng)村社會組織的積極性和創(chuàng)造性，阻礙組織功能的發(fā)揮。

（二）產(chǎn)權(quán)治理模式被弱化。農(nóng)村社會組織資金來源渠道的多樣性決定了產(chǎn)權(quán)和利益相關(guān)者的多元化，農(nóng)村社會組織的宗旨決定了其必須要向利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)治理模式就成為農(nóng)村社會組織監(jiān)管的核心?，F(xiàn)有農(nóng)村社會組織恰恰忽略了產(chǎn)權(quán)治理的作用，沒有把農(nóng)村社會組織的發(fā)展與利益相關(guān)者、地方具體環(huán)境相結(jié)合，嚴(yán)重影響組織功能的發(fā)揮。

（三）農(nóng)村社會組織社會責(zé)任不夠明確。組織的社會責(zé)任不夠明確造成農(nóng)村社會組織存在兩面性，引導(dǎo)的好就成為基層社會治理的一支重要力量；否則就成為影響和諧社會的不穩(wěn)定因素。社會責(zé)任的不明確使得政府對其實(shí)施的行政管理的尺度不好把握，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會組織發(fā)展環(huán)境。

（四）農(nóng)村社會組織的發(fā)展與地方環(huán)境的契合度不高。農(nóng)村社會組織的發(fā)展運(yùn)作模式與運(yùn)作宗旨往往和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況不吻合，不夠接地氣，造成很多組織流于形式，不能真正發(fā)揮作用，從而造成組織失靈現(xiàn)象。

上述組織失靈現(xiàn)象，主要原因是農(nóng)村社會組織的監(jiān)管不到位，存在以下幾個(gè)方面不足：

（一)監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。一方面，監(jiān)管人員太少，沒法進(jìn)行有效監(jiān)管。通常情況下一個(gè)工作人員同時(shí)兼任登記、年檢，甚至行政執(zhí)法工作，造成行政執(zhí)法流于形式。同時(shí)，基層人員更換頻繁，造成高額溝通成本的同時(shí)，基層行政執(zhí)法能力相當(dāng)弱。另一方面，監(jiān)管手段太少，民政執(zhí)法相對于公安執(zhí)法較弱。如：社會組織的信用管理已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但是，缺乏有效的懲罰措施。在剛性約束的同時(shí)，懲罰措施嚴(yán)重缺乏，使得信用管理的效果不明顯。

（二）監(jiān)管主體責(zé)任不清。目前，登記在冊的農(nóng)村社會組織主要由業(yè)務(wù)主管部門和民政部門雙重管理的混合登記管理體制，業(yè)務(wù)主管部門、行業(yè)管理部門、登記管理機(jī)關(guān)三方責(zé)任不明，監(jiān)管壓力大。

（三）現(xiàn)行的法律法規(guī)陳舊。農(nóng)村社會組織的登記管理使用的法律法規(guī)是依據(jù)1998年民政部下發(fā)的文件，二十年過去了，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化，法律法規(guī)過于陳舊，大大降低了監(jiān)管的力度和效果。

（四）信息處理機(jī)制不健全。農(nóng)村社會組織一方面需要向利益相關(guān)者披露財(cái)務(wù)信息和社會責(zé)任履行情況，另一方面需要向上級監(jiān)管部門提供資料和數(shù)據(jù)以備評估。現(xiàn)有的組織內(nèi)部信息處理不夠及時(shí)、信息處理技術(shù)不夠先進(jìn)、嚴(yán)重缺乏信息處理人才等造成農(nóng)村社會組織信息處理能力不足，限制組織功能的發(fā)揮。

四、新時(shí)代安徽省農(nóng)村社會組織監(jiān)管機(jī)制改革路徑

隨著互聯(lián)網(wǎng)在各個(gè)領(lǐng)域的滲透，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時(shí)代，安徽省農(nóng)村社會組織的發(fā)展也正面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。新時(shí)代農(nóng)村社會組織有效介入基層社會治理，需要科學(xué)的社會組織監(jiān)管機(jī)制，主要從以下幾個(gè)方面對安徽省農(nóng)村社會組織監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行改革：

（一）優(yōu)化組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

1.加強(qiáng)社會組織監(jiān)管指導(dǎo)思想建設(shè)。農(nóng)村社會組織要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的功能，就必須要將黨的大政方針以及主要思想滲透到監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，有效指導(dǎo)組織的發(fā)展和監(jiān)管，彌補(bǔ)現(xiàn)有社會組織監(jiān)管體系中缺乏黨的監(jiān)管這一環(huán)。

2.增強(qiáng)農(nóng)村社會組織的獨(dú)立性。農(nóng)村社會組織的發(fā)展需要利用政府手中的資源，同時(shí)農(nóng)村社會組織又是政府基層治理中一支重要力量，正確處理好農(nóng)村社會組織與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，尤為重要。農(nóng)村社會組織在沒有納入行政規(guī)劃、缺乏行政力量參與的情況下，要實(shí)現(xiàn)社會組織的基層治理功能，其自我發(fā)展及創(chuàng)新的源泉來自于保持農(nóng)村社會組織的獨(dú)立性。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)村社會組織的法人不能由政府工作人員兼職。一旦政府工作人員兼職，農(nóng)村社會組織很難妥善處理好其與各利益相關(guān)者之間的關(guān)系；（2）財(cái)務(wù)獨(dú)立，農(nóng)村社會組織資金來源的多樣化同樣要求其財(cái)務(wù)必須獨(dú)立，如獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬號、獨(dú)立核算等；（3）在基層社會治理中，政府與農(nóng)村社會組織之間要保持平等合作的關(guān)系。只有保持平等合作、建立互通互信的關(guān)系，改善彼此之間溝通機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性，保障農(nóng)村社會組織有效介入基層治理。

3.建立互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代有效的信息處理和披露制度。互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，農(nóng)村社會組織監(jiān)管依賴準(zhǔn)確、及時(shí)、全面的信息披露。首先，農(nóng)村社會組織還有對信息的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)管，面對互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的海量數(shù)據(jù)，要進(jìn)行嚴(yán)格篩選和甄別；其次，組織必須要具備大數(shù)據(jù)挖掘和處理技術(shù)，對披露的信息進(jìn)行及時(shí)分析和研究，找出監(jiān)管重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，使得農(nóng)村社會組織監(jiān)管目標(biāo)明確，有的放矢。最后，對監(jiān)管的結(jié)果要及時(shí)向利益相關(guān)者披露，并保留最終解釋權(quán)。

4.提高農(nóng)村社會組織人力資源管理?，F(xiàn)有農(nóng)村社會組織監(jiān)管不到位的一個(gè)很重要的原因是疏于人才的引進(jìn)和管理。互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代背景下，農(nóng)村社會組織需要吸引更加優(yōu)秀的人才，結(jié)合目前國家鼓勵(lì)大學(xué)生走入基層，越來越多的大學(xué)生村官在基層社會治理中扮演重要角色。農(nóng)村社會組織創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和晉升機(jī)會，吸引更多的優(yōu)秀大學(xué)生投入到農(nóng)村社會組織的建設(shè)和管理中。

而對于現(xiàn)有的組織工作人員，則需要對他們進(jìn)行培訓(xùn)，尤其是如何將先進(jìn)的信息處理技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)思維等運(yùn)用到農(nóng)村社會組織的建設(shè)和管理中；如何利用他們有效提升農(nóng)村社會組織介入基層社會治理的效率等方面需要加大培訓(xùn)的力度。

（二）強(qiáng)化外部監(jiān)管機(jī)制

1.強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)治理。由于農(nóng)村社會組織資金來源多元化，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣性，各利益相關(guān)者的權(quán)力和責(zé)任不清，組織介入基層社會治理的效率低下。農(nóng)村社會組織需要強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)治理，權(quán)衡各利益相關(guān)者的權(quán)力和責(zé)任，協(xié)調(diào)和促進(jìn)利益相關(guān)者之間積極溝通與合作，提高農(nóng)村社會組織介入基層社會治理的效率。 社會公眾監(jiān)督和問責(zé)是產(chǎn)權(quán)治理的核心[7]（羅鸝鷗，2010）。根據(jù)公共責(zé)任理論，社會公眾有義務(wù)對農(nóng)村社會組織進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，我們要深化公眾社會監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，如：定期公開相應(yīng)的財(cái)務(wù)信息；制定獨(dú)立公開的財(cái)務(wù)和審計(jì)制度；強(qiáng)化組織向利益相關(guān)者報(bào)告和披露責(zé)任和義務(wù)的履行情況，對社會組織實(shí)施跟蹤管理等。

2.構(gòu)建立體農(nóng)村社會組織網(wǎng)絡(luò)體系。首先，要對農(nóng)村社會組織進(jìn)行分類，實(shí)施分類別管理，如：一些慈善、技術(shù)性質(zhì)的農(nóng)村社會組織，需要政府對其實(shí)施大力扶持；一些經(jīng)濟(jì)類的農(nóng)村社會組織，則需要引入競爭機(jī)制，對其進(jìn)行依法跟蹤管理，并對其適當(dāng)?shù)募s束。

其次，加強(qiáng)外部評估的實(shí)施和監(jiān)督。通過設(shè)置獨(dú)立的外部績效評估機(jī)構(gòu)，對農(nóng)村社會組織的績效進(jìn)行評估，讓優(yōu)秀的組織脫穎而出。外部績效評估還可以提供相對公平的信息，有助于農(nóng)村社會組織之橫向比較和監(jiān)督，有利于發(fā)揮農(nóng)村社會組織自我規(guī)制。

最后，強(qiáng)化外部監(jiān)管機(jī)制，需要健全的法律法規(guī)。從單一農(nóng)村社會組織的孵化到構(gòu)建立體農(nóng)村社會組織網(wǎng)絡(luò)體系，需要全新健全的法律法規(guī)制度。徐頑強(qiáng)（2012）認(rèn)為單一農(nóng)村社會組織的孵化器運(yùn)作模式是從理念塑造、資金支持、提升能力水平、協(xié)調(diào)社會組織與政府及企業(yè)之間關(guān)系等方面為農(nóng)村社會組織提供支持，并實(shí)行分類管理[8]。立體農(nóng)村社會組織網(wǎng)絡(luò)體系則是建立在分類管理的基礎(chǔ)上，引入競爭機(jī)制和評估機(jī)制，使得有一部分組織脫穎而出，形成金字塔式立體的組織網(wǎng)絡(luò)體系。這一過程需要規(guī)范的社會組織發(fā)展與管理的法規(guī)體系以及農(nóng)村社會組織章程等具體法規(guī)。