湯二子

(南京審計大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、引言

在新的歷史方位下，全面深化改革仍然是解決社會主要矛盾的必由之路，這是中共十九大做出的明確宣示。在中共十八大以后，最高決策層推進中國改革的決心、勇氣與毅力舉世矚目，中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,正式確立了全面深化改革這一國家戰(zhàn)略。全面深化改革為實現(xiàn)中國夢提供了強大動力及有力保障。新時代的這次改革既秉承改革開放以來解放思想的總體思路，又具有新的歷史使命與歷史責(zé)任，其復(fù)雜程度、敏感程度與艱巨程度絲毫不低于40年前的改革。“用壯士斷腕的決心繼續(xù)推進改革”表明了最高決策層對推進全面深化改革絕不動搖的決心。在全面深化改革的具體執(zhí)行過程中，需謹(jǐn)慎解決各種實際問題。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化《周易》革卦中所包含的“革言三就”思想值得借鑒，“革言三就”意指具體的改革措施不能急于求成，必須小心謹(jǐn)慎地持守中道(蔣強 等，2010)。在全面深化改革的過程中，統(tǒng)籌兼顧人民群眾的利益關(guān)系需要“革言三就”的謹(jǐn)慎策略。

全面深化改革是解決新時代社會主要矛盾的必由之路，而全面深化改革需要大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家審計是國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”(劉家義，2012)，也是推動國家治理現(xiàn)代化的重要保障(劉家義，2015a)，所以新時代全面深化改革離不開國家審計。中共十九大報告中指出的“改革審計管理體制”，意味著要通過變革審計體制以解決新的社會問題，進而服務(wù)于國家頂層設(shè)計。胡澤君(2018)強調(diào)，審計既要敢于和善于發(fā)現(xiàn)問題，更要積極推動解決問題。2018年3月成立的中共中央審計委員會，就是要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督與決策議事協(xié)調(diào)作用。

在全面深化改革過程中，國家審計如何發(fā)揮作用呢？國家審計如何保障全面深化改革順利向前推進呢？全面深化改革需要“壯士斷腕”戰(zhàn)略與“革言三就”策略，本文首先從理論上闡述國家審計的作用以利于政策實踐，然后以“旅游扶貧”作為案例，探討國家審計如何確保決策得以貫徹實施，進而為推進全面深化改革向前發(fā)展提供實踐經(jīng)驗。

二、改革戰(zhàn)略制定與國家審計

“改革開放只有進行時，沒有完成時”，改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵一招(王偉光，2015)。新時代全面深化改革符合歷史發(fā)展潮流，符合最廣大人民群眾的根本利益，中國共產(chǎn)黨及其最高領(lǐng)導(dǎo)人以“壯士斷腕”的決心與勇氣堅決推進全面深化改革，這是國家戰(zhàn)略。同時，全面深化改革是中國進一步走向世界，彰顯中國特色和文明魅力并增強世界影響力的一場“深刻革命”(李振，2015)。將新時代全面深化改革稱為一場“革命”彰顯了最高決策層具有革除制度上各種弊端的勇氣。社會主義國家具有制度優(yōu)越性，但某些具體制度上的弊端會阻礙社會主義優(yōu)越性的充分發(fā)揮(陳錫喜，2014)。全面深化改革就是要掃除一切阻礙社會主義優(yōu)越性發(fā)揮，對人民群眾根本利益具有消極影響的制度障礙。只要找出這些障礙，中共中央就會以“壯士斷腕”的戰(zhàn)略決心對其進行變革。在全面深化改革的進程中，尋找到不適合中國經(jīng)濟與社會發(fā)展的各種制度障礙是必要的，而國家審計對此大有作為。審計監(jiān)督是《中華人民共和國憲法》所確立的，具有法律上的絕對權(quán)威性。中共十九大之后不久就組建了中央審計委員會，審計職能得到強化，國家審計服務(wù)于改革戰(zhàn)略制定的權(quán)力邊界也隨之?dāng)U大。全面深化改革旨在解決新時代中國社會的主要矛盾，而國家審計作為國家治理的基礎(chǔ)，也是保障全面深化改革向前推進的國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，時任審計長胡澤君(2017)提出要把審計監(jiān)督的著力點聚焦于促進解決發(fā)展不平衡不充分的問題上來。因此，國家審計在新時代所需承擔(dān)的職責(zé)變得更為重要。

根據(jù)審計職能，國家審計對相關(guān)政府機構(gòu)及企事業(yè)組織的財政財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟活動、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行等領(lǐng)域具有監(jiān)督權(quán)力與責(zé)任。如果發(fā)現(xiàn)存在不真實甚至不合法的現(xiàn)象，國家審計需要連同相關(guān)部門進行處理。處理相關(guān)責(zé)任人并非國家審計的主要目標(biāo)，其最重要的是發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象背后的制度根源，從而協(xié)助中央頂層設(shè)計者變革相關(guān)的制度。國家審計最艱巨的責(zé)任是評估相關(guān)財政資金的使用效益，這需要極其完備與復(fù)雜的評估程序。從結(jié)果導(dǎo)向看，如果政府部門完全按照政策使用財政資金，一般不會存在違規(guī)違紀(jì)行為，但其所能取得的效益或許不是最高的。這表明當(dāng)原有政策無法充分發(fā)揮財政資金的作用時，應(yīng)該要以“壯士斷腕”的勇氣對其進行變革。國家審計職責(zé)含有檢查中央政策的落實與執(zhí)行情況。中央所制定的戰(zhàn)略政策，地方政府與行政部門必須無條件貫徹執(zhí)行。如若國家審計發(fā)現(xiàn)執(zhí)行者沒有貫徹落實中央的戰(zhàn)略部署，就應(yīng)積極尋找造成“上有政策，下有對策”的制度性原因。在全面深化改革的過程中，如果符合最廣大人民群眾根本利益的新政策得不到有效執(zhí)行，那么人民的利益就會受損，改革也必然會嚴(yán)重受阻。審計監(jiān)督糾正地方政府與執(zhí)行部門偏離中央政策的行為是中央能以“壯士斷腕”勇氣推進制度改革的保障。國家審計應(yīng)迅速且準(zhǔn)確地找尋出阻礙政策執(zhí)行的各種“抗原”(晏維龍，2016)，以便讓頂層設(shè)計者配制出可以消滅這些“抗原”的“抗體”，充分發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能。“為國之道，有似理身，平則致養(yǎng)，疾則攻焉”[注]孫啟治，《〈政論 昌言〉譯注》，中華書局，2014年第1版，第35頁。，國家審計能夠像人體免疫系統(tǒng)那樣在治國中發(fā)揮作用，如果審計顯示相關(guān)政策是“平”的，即有利于新時代全面深化改革，那就應(yīng)該對其“致養(yǎng)”而堅持下去；如果發(fā)現(xiàn)某些政策是“疾”的，即不利于新時代全面深化改革，那就應(yīng)該“攻”它，即要以“壯士斷腕”的決心予以改革。

全面深化改革需要依賴人民群眾，因為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是全面深化改革的最終決定力量。如何將人民群眾的智慧和力量凝聚到全面深化改革的進程中，這是決定新時代全面深化改革成敗的關(guān)鍵。推進改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，這是必須牢牢把握的(黃奇帆，2013)。中共十九大報告指出，新時代中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此要將能否提升人民群眾美好生活需要作為評價政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)。有利于人民群眾美好生活需要的政策應(yīng)該得到保留并大力推廣，相反，不利于這種需要的政策就應(yīng)以“壯士斷腕”的決心予以變革。從社會主要矛盾的表述來看，造成人民群眾美好生活需要得不到滿足的根本原因在于不平衡不充分的發(fā)展，因此國家審計應(yīng)該充分利用自身對經(jīng)濟與社會發(fā)展所擁有的監(jiān)督優(yōu)勢，查找導(dǎo)致不平衡不充分的發(fā)展的原因，以此協(xié)助中共中央進行變革。

在新時代，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各個領(lǐng)域內(nèi)所開展的全面深化改革作為最高頂層設(shè)計，必須以“壯士斷腕”的決心不斷加以推進，國家審計所提供的協(xié)助必不可少。

三、改革策略選擇與國家審計

中國改革無論到何時都必須堅持四項基本原則，即全面深化改革必須堅持正確的政治方向。新時代中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)確保了改革始終沿著正確方向發(fā)展，中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體為全面深化改革制定了宏偉藍(lán)圖。在制定改革決策時，其過程必然是細(xì)致謹(jǐn)慎的，可用《周易》中的“革言三就”思想予以概括。擁有“壯士斷腕”的氣魄推進改革向前發(fā)展，離不開“革言三就”式的謹(jǐn)慎謀劃。同樣，離開中共中央的改革戰(zhàn)略，縝密的策略謀劃又會顯得蒼白無力，即對改革“壯士斷腕”的決心使得對改革“革言三就”的謀劃與思索擁有了現(xiàn)實意義?？傊谌嫔罨母锏倪^程中，“革言三就”的謀劃與“壯士斷腕”的果斷相互促進，共同推動改革向前發(fā)展?！案镅匀汀钡闹?jǐn)慎謀略，在解決改革執(zhí)行過程中的具體問題時顯得尤為重要。執(zhí)行任何改革決策的后果，從利益“蛋糕”總量視角看無外乎有三種可能，即導(dǎo)致社會總體利益“蛋糕”變大、不變或變小?！案镅匀汀辈呗砸馕吨鴮@三種情形所對應(yīng)的改革決策要有不同的處理機制，國家審計所發(fā)揮的作用體現(xiàn)在它能夠確定具體的情形。在新時代，國家審計還需監(jiān)督這三種情形對改善人民群眾美好生活需要會產(chǎn)生何種影響。

如果某項改革政策能夠增大社會總體利益“蛋糕”，從福利經(jīng)濟學(xué)角度看，這種改革至少具有潛在帕累托改進機會。對于利益受損者來說，利益增加者通過再分配利益增量至少能讓受損者利益保持不變?！案镅匀汀辈呗砸馕吨块T要在改革中謹(jǐn)慎思索如何分配利益，國家審計通過相對獨立的評估可為政策執(zhí)行部門提供參考。全面深化改革的出發(fā)點和落腳點在于促進社會公平正義、增進人民福祉。如果某項政策措施能夠增加社會總體利益“蛋糕”，但卻會損害社會公平正義，即廣大人民群眾的福祉得不到改善，只有少數(shù)人能夠享受政策紅利，那么這種政策就需謹(jǐn)慎對待。國家審計通過準(zhǔn)確掌握社會與經(jīng)濟的各方信息，能夠全面評估改革措施對社會各個群體利益的影響，協(xié)助頂層設(shè)計者預(yù)防少數(shù)人利用改革中可能存在的某些不完善之處為自身謀利。要“讓人民對改革有更多獲得感”，所以廣大人民群眾的利益是否得到改善是衡量改革成敗的關(guān)鍵，只會增加少數(shù)人利益的改革不是新時代全面深化改革的目標(biāo)。國家審計要嚴(yán)格監(jiān)督地方政府與部門在執(zhí)行改革時是否將人民群眾的利益放在首位。

如果某項改革政策不會改變社會總體利益“蛋糕”，那么它的社會價值只能訴諸于利益再分配過程。新時代全面深化改革的主攻點是消除那些阻礙社會主義優(yōu)越性充分發(fā)揮的制度，這類制度具有的共性特點是只有少數(shù)人可從中獲益。全面深化改革要沖破這些利益固化的藩籬，讓人民群眾真正獲得改革的紅利。因此，有利于人民群眾福祉增加的利益再分配改革政策，盡管不能提高整個社會的利益，但利益轉(zhuǎn)移到絕大多數(shù)人民群眾手中也是符合時代訴求的。國家審計可以甄別這些利益再分配改革措施的執(zhí)行情況，讓改革執(zhí)行者能夠以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度推進改革。比如，新時代的民生建設(shè)中具有很多轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的惠民政策，民生審計成為新時代維護民生建設(shè)的一大保障(徐向真 等，2018)。

如果某項改革政策降低了社會總體利益，僅從效率角度看，這種改革一般不具備實施的經(jīng)濟與社會基礎(chǔ)。不過，如果將政策評估視角擴大到維護公平與正義層面，那么這些改革措施也有某種實行的必要。國家審計監(jiān)督與評斷這種改革措施時需細(xì)致且準(zhǔn)確，因為存在潛在帕累托改進的可能。然而，理論上存在帕累托改進的可能并不意味著實際中可以操作，如利益究竟如何核算以及如何進行補償?shù)榷际遣僮麟y題。國家審計應(yīng)該準(zhǔn)確評估各種政策選擇的優(yōu)劣性，同時兼顧短期與長期收益的變化，協(xié)助政策制定者以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度選擇最優(yōu)化的改革政策。

在新時代如何貫徹執(zhí)行具體的改革政策，需要統(tǒng)籌兼顧各方面利益，即“革言三就”地考察改革的后果。國家審計所得到的社會與經(jīng)濟信息能夠讓政策執(zhí)行者更好地利用“革言三就”去選擇改革策略。

四、國家審計變革

新時代全面深化改革的首要特征就是改革的全面性，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及黨的建設(shè)各個方面。國家審計作為國家治理的基礎(chǔ)，屬于政治領(lǐng)域內(nèi)的一種制度安排，無疑包含在改革對象之中。中共十九大報告明確提出要“改革審計管理體制”，這意味著新時代國家審計必須隨著經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展而變革。中共十九大之后，中共中央審計委員會的組建就是國家審計變革的一大產(chǎn)物。審計署于2018年6月19日公開發(fā)布《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護審計結(jié)果》，對包括云南、四川等在內(nèi)的11個省市如何貫徹中共中央與國務(wù)院對長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略決策部署情況進行了客觀評價，對審計發(fā)現(xiàn)的問題予以深刻揭示，這是國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用的一大實踐例證。

在中國特色政治環(huán)境下，國家審計是國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”?！帮L(fēng)者，百病之始也，清靜則肉腠閉，陽氣拒，雖有大風(fēng)苛毒，弗之能害”[注]姚春鵬，《〈黃帝內(nèi)經(jīng)〉譯注》，中華書局，2016年第1版，第32頁。，社會和人類機體一樣也會感染各種“大風(fēng)苛毒”，國家審計就像機體內(nèi)可以衛(wèi)外的陽氣一樣，能夠抵御各種侵害經(jīng)濟與社會的不利因素。從病理學(xué)上看，免疫系統(tǒng)要發(fā)揮療效，就必須準(zhǔn)確找到危害機體的各種抗原，然后根據(jù)抗原為機體提供適合的抗體。任何改革政策都會讓經(jīng)濟與社會發(fā)生變化，如果沒有變化也就不是所謂的改革。在改革前，國家審計對某一政策的監(jiān)督已經(jīng)形成了固有機制，確保其能準(zhǔn)確找到危害社會的各種“抗原”，進而為國家治理提供“抗體”。當(dāng)改革使得這一領(lǐng)域中的政策結(jié)果或政策發(fā)揮路徑發(fā)生改變之時，原先的國家審計監(jiān)督機制就未必能找到新出現(xiàn)的“抗原”。因此，國家審計在理念、措施、功能區(qū)劃以及程序結(jié)構(gòu)等方面都要隨著時代發(fā)展而變革。例如，新時代大數(shù)據(jù)審計逐漸在國家審計領(lǐng)域中嶄露頭角，而大數(shù)據(jù)技術(shù)依然在創(chuàng)新與完善，因此大數(shù)據(jù)審計必然也處于不斷變革之中。再如，當(dāng)前國家提倡綠色環(huán)保以建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略，而在改革開放之初國家將經(jīng)濟建設(shè)放在首位。在“唯GDP論”的時代，國家審計將關(guān)注點集中在GDP及其增速的核算上，進而形成了一整套監(jiān)督機制。在新時代，國家審計應(yīng)將更多的關(guān)注點聚焦于節(jié)能減排等領(lǐng)域的核算上。因此，“唯GDP”時期所形成的國家審計監(jiān)督運行機制無法完全適用于新時代，必須進行變革，唯有如此才能為政策執(zhí)行者提供準(zhǔn)確的參考資料。為應(yīng)對新的經(jīng)濟與社會發(fā)展形勢而開展的國家審計變革，有助于頂層設(shè)計者確立“壯士斷腕”的改革戰(zhàn)略與選擇“革言三就”的改革策略?？茖W(xué)研究為國家審計積累的知識儲備，能進一步指導(dǎo)審計實踐，協(xié)助“改革審計管理體制”。

總之，在新時代全面深化改革進程中，國家審計本身也需變革，確保其能及時找到危害經(jīng)濟與社會發(fā)展的各種新“抗原”，充分發(fā)揮國家審計的決策議事協(xié)調(diào)職能。

五、實踐案例：旅游扶貧審計

新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會主要矛盾，解決數(shù)量龐大的貧困人口問題是黨中央關(guān)注的焦點之一。只要貧困沒有被徹底消滅，中華民族肩上的重?fù)?dān)就很沉重。“以精準(zhǔn)扶貧為核心，以內(nèi)源扶貧為根本”的反貧困思想(劉義圣 等，2016)，激勵著全國人民向貧困發(fā)起總攻。2018年3月5日，李克強總理在第十三屆全國人大第一次會議上所做的《政府工作報告》中提出過去5年里全國貧困人口減少了6800多萬，脫貧攻堅取得決定性進展。已經(jīng)取得的脫貧成績使得決策者以“壯士斷腕”的決心支持新時代的扶貧政策。類似“堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)”這種標(biāo)語在云南著名旅游路線“大理—麗江—香格里拉”隨處可見。云南省貧困人口總數(shù)位居全國第二，其扶貧脫貧任務(wù)極為繁重?！熬G水青山就是金山銀山”，獨特的地理與自然環(huán)境資源意味著云南蘊藏著巨大的旅游潛力，由此發(fā)展旅游業(yè)成為云南省扶貧脫貧的主要舉措。“知者樂水，仁者樂山”[注]陳曉芬，徐儒宗，《〈論語 大學(xué) 中庸〉譯注》，中華書局，2015年第2版，第70頁。，在很多地區(qū)，發(fā)展旅游業(yè)已成為其擺脫貧困的重要機會。制定出一些新的符合頂層設(shè)計的旅游扶貧政策是全面深化改革向前推進的組成部分。中國大約70%的旅游景點及接近一半的國家級風(fēng)景名勝區(qū)分布在較為貧困的農(nóng)村地區(qū)(李佳 等，2009)，使得發(fā)展旅游業(yè)與扶貧工作天然地聯(lián)系在一起，這對開展旅游扶貧極為有利。中國國家審計監(jiān)督體系具有全面性，即只要涉及公共資金、公共資產(chǎn)以及公共資源的使用和管理，涉及公眾利益，就必須接受審計監(jiān)督(劉家義，2015b)。旅游扶貧資金是公共財政資金的組成部分，財政資金審計“全覆蓋”戰(zhàn)略意味著國家審計應(yīng)該監(jiān)督旅游扶貧資金的使用情況。同時，旅游業(yè)發(fā)展也會牽涉自然資源的使用與開發(fā)，這種公共自然資源的使用也需接受國家審計的監(jiān)督，如自然資源資產(chǎn)離任審計等。那么，國家審計如何在旅游扶貧政策中發(fā)揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用呢？接下來分別從戰(zhàn)略制定與策略選擇方面進行探討，同時還將考察旅游扶貧戰(zhàn)略與策略的反饋機制即政策效果審計。

(一)旅游扶貧戰(zhàn)略審計

旅游扶貧戰(zhàn)略包含兩個子領(lǐng)域，其一是扶貧，其二是旅游。扶貧是目的，旅游是手段。某個地區(qū)能否實施旅游扶貧戰(zhàn)略，首先要評估該地區(qū)是否貧困，如準(zhǔn)確核算該地區(qū)貧困人口數(shù)量及其占總?cè)丝诎俜直鹊刃畔?。這些統(tǒng)計工作需要政府多個部門協(xié)同完成，而國家審計相對獨立的監(jiān)督可以確保核算的準(zhǔn)確性。如果測算結(jié)果顯示某個地區(qū)已經(jīng)脫離貧困，那么該地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)只是其發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一部分，不能為其制定旅游扶貧戰(zhàn)略，已制定的旅游扶貧戰(zhàn)略也應(yīng)果斷地進行改革。如果測算結(jié)果表明某個地區(qū)的確屬于貧困地區(qū)，那么制定旅游扶貧戰(zhàn)略才有意義。要想對貧困地區(qū)制定出合適的旅游扶貧戰(zhàn)略，國家審計機關(guān)應(yīng)該連同政府其他部門共同研究該地區(qū)的旅游潛力，評估其資源特色與生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢。顧名思義，貧困地區(qū)在經(jīng)濟與社會發(fā)展方面要落后于發(fā)達地區(qū)，因此單純以現(xiàn)代化為主要特征的旅游形式很難在貧困地區(qū)發(fā)揮巨大作用，如建造大型商場開發(fā)以購物為主要特征的旅游形式完全不適宜于某些貧困山區(qū)。貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)一般要借助大自然的饋贈，如云南麗江玉龍雪山風(fēng)景區(qū)之所以能吸引游客，就是因為大自然賦予其特色的雪山資源。這些自然資源與生態(tài)環(huán)境通常不以人的意志為轉(zhuǎn)移，能否將其轉(zhuǎn)化為旅游景點，需要國家審計等政府機關(guān)進行準(zhǔn)確評估。如果某個貧困地區(qū)不存在任何可供游覽的自然環(huán)境優(yōu)勢，也不具備歷史人文遺產(chǎn)，則這些地區(qū)很難發(fā)展旅游業(yè)，遑論對其制定旅游扶貧戰(zhàn)略。

國家審計應(yīng)該評估貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)的潛在收益與投入成本之間的關(guān)系。盡管大自然直接賦予其可供觀賞的特色自然與生態(tài)資源，但一般也需借助人類力量進行投資建設(shè)，之后才能用于旅游觀光，如云南麗江的玉龍雪山需要鐵索纜車將人送到山頂才能觀看雪山的美景與感受氣候快速變化的自然環(huán)境。旅游投資需要的大量固定沉沒成本，一般由政府進行投資。如果某些旅游開發(fā)項目所要投入的成本難以通過旅游效益收回，那么該旅游扶貧戰(zhàn)略就應(yīng)謹(jǐn)慎對待。不過，對于旅游收益，不能簡單地只計算游客所支付的游覽門票，還需考慮實施這種旅游扶貧戰(zhàn)略所帶來的脫貧人口數(shù)量與貧困人口能從發(fā)展旅游業(yè)中所獲得的預(yù)期收益，完成這些工作均可訴諸于國家審計。如果評估結(jié)果顯示旅游扶貧戰(zhàn)略的預(yù)期收益超過成本，那么該地區(qū)的某些舊政策就應(yīng)變革到旅游扶貧戰(zhàn)略上來；相反，該地區(qū)的旅游扶貧政策就需要變革。國家審計還應(yīng)該評估旅游與其他手段在扶貧方面的不同預(yù)期效果。自然界賦予貧困地區(qū)的綠水青山具有多種用途，旅游僅僅是其中的一個方面。將扶貧作為政策目標(biāo)時，還應(yīng)測算其他手段是否具有更好的脫貧效果。比如靠近海岸線的貧困地區(qū)，開通水運碼頭是否比開發(fā)水上旅游更有益于提升人民群眾的福祉，這需要戰(zhàn)略制定者仔細(xì)考量。在建設(shè)美麗中國的前提下，旅游業(yè)的低污染性使其更具發(fā)展前景。國家審計進行評估時不能忽視不同戰(zhàn)略對環(huán)境的差異化影響，因為環(huán)境危害對社會發(fā)展造成的不利影響絲毫不亞于貧困問題。總之，國家審計能夠協(xié)助頂層設(shè)計者考察某一地區(qū)是否屬于貧困地區(qū)，評估該地區(qū)的旅游發(fā)展?jié)摿Γ浪惆l(fā)展旅游的預(yù)期收益能否彌補成本，計算旅游扶貧相對其他扶貧措施的效果等。只有在上述問題得以妥善解決后，頂層設(shè)計者才能制定出合適的旅游扶貧戰(zhàn)略，以“壯士斷腕”的決心改革不利于該戰(zhàn)略實施的制度障礙。

即使某地區(qū)適合執(zhí)行旅游扶貧政策，國家審計還應(yīng)為頂層設(shè)計者統(tǒng)籌全局提供決策協(xié)調(diào)。因為整個國家存在眾多符合實施旅游扶貧戰(zhàn)略的貧困地區(qū)，如何在它們之間合理安排發(fā)展次序呢？財政扶貧資金應(yīng)該按照何種方式撥付給這些地區(qū)呢？根據(jù)資源稀缺性原則，財政資金不可能在同一時點滿足所有貧困地區(qū)的旅游扶貧戰(zhàn)略。因此，應(yīng)該根據(jù)貧困人口特點以及旅游凈收益等多種信息，確定不同地區(qū)之間旅游扶貧戰(zhàn)略實施的次序，而這需要依賴于國家審計的評估。僅僅依靠地方政府的請示報告，難以在全國范圍內(nèi)權(quán)衡如何在不同地區(qū)之間統(tǒng)籌撥付旅游扶貧資金，因為地方政府具有從上級政府乃至中央政府獲取更多財政資金的激勵，這很容易造成戰(zhàn)略偏誤。國家審計通過對不同地區(qū)進行相對獨立的評估，所得到的審計報告對頂層設(shè)計者做出科學(xué)的旅游扶貧戰(zhàn)略決策具有重要參考價值。

國務(wù)院辦公廳2015年8月發(fā)布《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕62號)，提出到2020年全國每年通過鄉(xiāng)村旅游帶動200萬農(nóng)村貧困人口脫貧致富，可見旅游扶貧得到極大重視。在新時代制定與實施旅游扶貧政策，必然會與原有的某些政策產(chǎn)生沖突。如果國家審計評估認(rèn)為旅游扶貧戰(zhàn)略是有效的，那么頂層設(shè)計者就會以“壯士斷腕”的毅力改革原有政策，制定與實施旅游扶貧戰(zhàn)略。

(二)旅游扶貧策略審計

由于旅游扶貧所涉及的對象與管理部門非常龐雜，因此要以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度處理各種實際問題。扶貧的對象是貧困人口，而旅游業(yè)所服務(wù)的對象卻是前來貧困地區(qū)游玩的旅行者。旅游扶貧戰(zhàn)略的總體思路是政府提供財政資金開發(fā)旅游景點與建設(shè)配套設(shè)施，貧困地區(qū)民眾直接或間接參與當(dāng)?shù)芈糜谓ㄔO(shè)并提供勞務(wù)，各地旅行者前來旅游并購買當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)品。貧困人員需要通過參與各種事務(wù)性活動以賺取收入，如從事住宿、交通、餐飲以及導(dǎo)游等服務(wù)，這樣才能讓旅游服務(wù)于脫貧。旅游及其衍生品市場中的供給者與需求者通過貨幣選票顯示偏好，市場均衡的結(jié)果是旅行者得到自己想要的旅游服務(wù)，貧困民眾得到與自身勞動供給相一致的貨幣收入。為有效避免旅游扶貧實施過程中可能遇到的各種風(fēng)險，國家審計提供監(jiān)督是必要的。下面，將代表性旅行者從出發(fā)地前往貧困地區(qū)旅游直至離開看作整個旅游過程，闡述國家審計如何協(xié)助政策執(zhí)行者謹(jǐn)慎地選擇策略。

通常，旅行者是從各地前往貧困地區(qū)，因此交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其服務(wù)質(zhì)量會對游客流量產(chǎn)生重要影響。即使貧困地區(qū)的景點建設(shè)取得了重大突破，擁有吸引游客的特色旅游項目，但如若交通配套實施無法滿足需求，也會導(dǎo)致旅游業(yè)萎縮。因此，旅游扶貧的關(guān)鍵一環(huán)是要想發(fā)展旅游業(yè)，連通景區(qū)與主要交通城市的道路及停車場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須到位。實施旅游扶貧戰(zhàn)略的地區(qū)一般地處偏遠(yuǎn)，山巒重疊的地理特點使得道路建設(shè)尤為困難，所以道路建設(shè)成本要計入旅游扶貧總成本中，其帶來的收益流量也應(yīng)算進旅游扶貧總收益中。道路建設(shè)與維護可依托貧困地區(qū)的勞動力，如直接選用貧困人員從事道路建設(shè)，為其支付工資，進而幫助其逐漸脫貧。國家審計提供監(jiān)督，協(xié)助執(zhí)行部門選擇適當(dāng)?shù)牟呗砸詳U大貧困地區(qū)人口參與道路建設(shè)與維護工作。對于前往貧困地區(qū)景點的非“自駕游”游客，可鼓勵符合駕駛資質(zhì)條件的貧困地區(qū)人員提供交通服務(wù)。游客到達貧困地區(qū)景點以后，需要住宿與餐飲。在偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，政府要積極引導(dǎo)、鼓勵和支持私營企業(yè)進行餐飲與住宿投資，同時還應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督住宿與餐飲的質(zhì)量，確保衛(wèi)生水平達到要求。貧困地區(qū)民眾可大量參與餐飲及住宿服務(wù)，通過勞動獲得經(jīng)濟收入。國家審計需嚴(yán)格監(jiān)督勞動者的工資水平，對于按低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付勞動者工資的行為要嚴(yán)肅處理。同時，一些貧困人口自主開發(fā)的符合法律規(guī)定的特色旅游活動也應(yīng)受到保護，如云南香格里拉開發(fā)的“藏民家訪”活動(馬翀煒 等，2016)，深受廣大游客喜愛，有效地提升了當(dāng)?shù)刎毨丝诘氖杖胨健Ｔ偃?，在云南香格里拉高原地區(qū)，崇山峻嶺的環(huán)境特點導(dǎo)致公共休息區(qū)難以滿足巨大的客流需求，該地區(qū)貧困民眾就開發(fā)了一些簡易的“休息區(qū)”。只要這些休息地點符合安全條件，所售商品合法合規(guī)，就應(yīng)給予保護。此外，這一地區(qū)民眾還自建了一些收費廁所供游客使用，只要不影響景點美觀，就不能以完全排斥的態(tài)度對待。國家審計監(jiān)督地方政府是否幫助了更多的貧困人口參與到旅游業(yè)之中，只要貧困民眾是通過合法勞動賺取經(jīng)濟收入的，這些策略均應(yīng)得到保護。

旅行者游覽景點一般需購買景區(qū)門票，而景區(qū)門票價格主要由國家旅游局協(xié)同價格管理部門依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定。國家審計既要核查景區(qū)是否按照規(guī)定價格銷售門票，也要監(jiān)督制定的門票價格是否合理。景區(qū)內(nèi)部需要大量的人力提供服務(wù)，例如從事景區(qū)門票銷售、垃圾清理與衛(wèi)生保障、安全防護等工作，這些人力資源應(yīng)該向貧困人口傾斜，從而幫助他(她)們逐步脫貧。國家審計應(yīng)該監(jiān)督貧困人口占景區(qū)工作人員總數(shù)的比率以及當(dāng)?shù)卣畬ω毨丝诼殬I(yè)培訓(xùn)的投入力度。游玩景區(qū)需要導(dǎo)游服務(wù)，在旅游業(yè)大發(fā)展的社會浪潮中，導(dǎo)游以人作為景觀進行建構(gòu)(史艷蘭，2012)，如云南某些民族地區(qū)的導(dǎo)游會身穿少數(shù)民族服飾，利用少數(shù)民族特有的稱呼與游客進行互動。國家審計要監(jiān)督地方政府對貧困人員從事導(dǎo)游工作的支持力度，進而鼓勵更多的貧困民眾從事導(dǎo)游工作，獨有的地域優(yōu)勢使得培訓(xùn)當(dāng)?shù)刎毨藛T從事導(dǎo)游工作更加具有政策吸引力。游客在離開景區(qū)之前，通常會購買一些當(dāng)?shù)氐奶禺a(chǎn)或紀(jì)念品，因此貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)應(yīng)該重視開發(fā)一些能融入當(dāng)?shù)匚幕厣冶阌跀y帶的商品，以滿足旅行者的購買需求。一方面，特色旅游商品的生產(chǎn)與銷售本身就會吸納貧困地區(qū)的眾多勞動力；另一方面，商品銷售所賺取的利潤也能夠為貧困地區(qū)發(fā)展做出貢獻。為了促進游客購買這些產(chǎn)品，旅游部門應(yīng)該做好產(chǎn)品宣傳與介紹工作。但是，要堅決防止強買強賣、價格欺詐、欺客宰客等不良市場行為的出現(xiàn)，充分保護外來消費者的合法權(quán)益。國家審計要嚴(yán)格監(jiān)督旅游特色商品市場的運行，為相關(guān)政府部門制定適宜的市場政策提供參考依據(jù)。

在旅游扶貧策略選擇中，國家審計監(jiān)督的重點是關(guān)注貧困地區(qū)人口在當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)中的參與程度及其賺取的收入。如果貧困人口無法從當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)中獲取利益，遑論旅游扶貧。政策執(zhí)行者可依據(jù)國家審計所獲取的經(jīng)驗資料，謹(jǐn)慎地處理旅游扶貧中遇到的各種問題。針對不利于貧困人口參與旅游服務(wù)業(yè)或者對貧困人口賺取合法收入存在消極影響的政策要主動予以變革。

(三)戰(zhàn)略與策略的反饋：旅游扶貧效果審計

國家審計協(xié)助頂層設(shè)計者制定旅游扶貧戰(zhàn)略，為政策實施過程中的策略選擇提供建議。國家審計對旅游扶貧效果進行跟蹤審計是政策戰(zhàn)略制定與策略選擇的重要反饋機制。旅游扶貧的目標(biāo)在于扶貧，國家審計應(yīng)該搜集足夠多的信息以評估扶貧目標(biāo)的完成情況，如準(zhǔn)確測算脫貧人口總數(shù)。脫貧，即由貧困走向富裕，那么何為貧困，如何才算脫離貧困，國家審計必須結(jié)合經(jīng)濟現(xiàn)實加以測算。2011年國家規(guī)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入2300元(張曉妮 等，2014)，國家審計要圍繞貧困線標(biāo)準(zhǔn)測算旅游所達到的脫貧效果。旅游扶貧地區(qū)的貧困人口通常要接受一定的職業(yè)培訓(xùn)之后才可參與旅游業(yè)之中，因而其純收入在初期可能較低，達不到脫離貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在他(她)們掌握一定的工作技能并走上工作崗位后，則可以預(yù)期會有相對穩(wěn)定的收入流水，因此國家也應(yīng)將預(yù)期脫貧效果計算在內(nèi)。“授人以魚不如授人以漁”，實質(zhì)上職業(yè)技能培訓(xùn)對貧困人口所產(chǎn)生的利益遠(yuǎn)高于直接轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然，國家審計也要關(guān)注已經(jīng)脫離貧困線的人口是否具有相對穩(wěn)定的預(yù)期收入，如果貧困人口只是暫時獲得較高收入，那么他(她)們還可能存在再次陷入貧困的風(fēng)險。旅游扶貧的手段是旅游，國家審計需要評估發(fā)展旅游業(yè)與當(dāng)?shù)靥厣匀毁Y源及生態(tài)環(huán)境是否和諧，與當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)發(fā)展是否協(xié)調(diào)同步等。如果貧困地區(qū)旅游業(yè)的大力發(fā)展及大規(guī)模貧困人口的脫貧致富，是以損害環(huán)境為代價的，那么這種旅游扶貧就與國家致力于建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略相違背。巨大的客流使得旅游景點每天都會產(chǎn)生大量的生活垃圾，因此國家審計要全面監(jiān)督相關(guān)部門是否按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)處置旅游發(fā)展所帶來的環(huán)境負(fù)面影響。貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)也會存在一些溢出效應(yīng)，例如旅游能帶動貧困地區(qū)交通運輸業(yè)的快速發(fā)展，從事與旅游業(yè)無關(guān)的道路貨物運輸?shù)呢毨丝谝材軓闹蝎@益，這同樣是旅游扶貧的效果，國家審計不應(yīng)忽略。

旅游扶貧需要大量外地旅行者的參與，如果開發(fā)的旅游景點沒有游客光顧，遑論旅游扶貧。外地旅游者到貧困地區(qū)游玩，追求的是游玩所帶來的心情愉悅與身體放松。國家審計在關(guān)注旅游扶貧效果時，不能忽視外地旅游者所能獲得的效用。如果是以侵害外地游客合法權(quán)益的方式來賺取收入，則這種旅游扶貧根本無法長久維持。例如某些地區(qū)開發(fā)的非法“一日游”產(chǎn)品，某些地方出現(xiàn)的強買強賣現(xiàn)象，都會對旅游市場的健康運行產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。只有當(dāng)旅游景點及其相關(guān)配套設(shè)施能給旅行者帶來效用時，外地旅行者的貨幣選票才能持續(xù)投向這些景點，進而帶動貧困地區(qū)的旅游發(fā)展，最終實現(xiàn)扶貧目標(biāo)。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的需求原理，旅行者自愿支付旅游費用后一般會存在消費者剩余，國家審計應(yīng)該考察這些消費者剩余，因為在整體國家層面，這些消費者剩余屬于福利的一部分。

如果國家審計評估發(fā)現(xiàn)某地區(qū)旅游扶貧戰(zhàn)略的實施效果遠(yuǎn)低預(yù)期，那么國家審計就應(yīng)積極協(xié)助政策執(zhí)行部門找出問題的癥結(jié)并提出改進措施。如果國家審計確定某貧困地區(qū)難以通過發(fā)展旅游業(yè)實現(xiàn)扶貧目標(biāo)，那么就應(yīng)考察其他政策是否可以發(fā)揮更好的扶貧作用，即原有的旅游扶貧政策需要改革。在貧困地區(qū)實施旅游扶貧政策之后，如若突然終止，則會導(dǎo)致資源的極大浪費，因為旅游項目前期投資巨大，如高山旅游景點需架設(shè)費用高昂的纜車，所以國家審計要協(xié)助政策執(zhí)行者謹(jǐn)慎地變革。國家審計監(jiān)督時若發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致旅游扶貧無法發(fā)揮預(yù)期效果的原因是由地方政府或旅游管理部門中一些人為因素故意造成的，那么國家審計機關(guān)需要移送審計證據(jù)至相關(guān)部門予以嚴(yán)肅追責(zé)，涉嫌違法的應(yīng)移送司法機關(guān)進行處理，以求最大化發(fā)揮績效審計功能。

在評估旅游扶貧效果時，國家審計如果能提供準(zhǔn)確的信息，頂層設(shè)計者則可以據(jù)此制定出科學(xué)合理的旅游扶貧戰(zhàn)略，政策執(zhí)行部門也能更為謹(jǐn)慎地選擇處理各種具體問題的策略。

六、結(jié)論

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是新時代建設(shè)與發(fā)展的根本指南，其中全面深化改革是解決社會主要矛盾的必由之路。中國最高決策層具有“壯士斷腕”的決心與毅力進行全面深化改革，以求充分發(fā)揮社會主義優(yōu)越性，讓最廣大人民群眾直接享受發(fā)展成果。在改革過程中，政策執(zhí)行者會以“革言三就”的謹(jǐn)慎策略妥善處理因改革而產(chǎn)生的各種問題。國家審計作為國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，能在“壯士斷腕”的改革戰(zhàn)略與“革言三就”的改革策略中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。改革戰(zhàn)略能以“壯士斷腕”的決心推進是建立在改革政策準(zhǔn)確有效的基礎(chǔ)之上，國家審計對經(jīng)濟與社會提供相對準(zhǔn)確的檢查和評估有助于頂層設(shè)計者充分掌握信息，進而制定出合理有效的改革戰(zhàn)略并堅定決心予以推進。某項改革戰(zhàn)略在執(zhí)行時可能會遭遇各種阻礙，國家審計的監(jiān)督與協(xié)調(diào)使政策執(zhí)行者能夠以“革言三就”的謹(jǐn)慎態(tài)度選擇問題的解決策略。在新時代，國家審計也在不斷變革，其作為國家治理體系中的一部分包含在全面深化改革之中，為經(jīng)濟與社會中出現(xiàn)的新問題提供及時有效的監(jiān)督。新時代旅游扶貧可為考察國家審計如何協(xié)助全面深化改革的戰(zhàn)略制定與策略選擇提供重要的實踐經(jīng)驗。