■任環(huán)偉

推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展，守好長江下游生態(tài)屏障的最后一道關口，是新時代賦予南通的重大歷史使命。近年來，南通市人大全面貫徹落實習近平總書記對地方人大及其常委會提出的“圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作”要求，把助推長江經(jīng)濟帶“共抓大保護，不搞大開發(fā)”作為工作的重中之重，從強化生態(tài)立法、行使重大事項決定權(quán)、嚴格執(zhí)法監(jiān)督、發(fā)揮代表作用四個方面共同發(fā)力，多措并舉，著力推動建設長江入?？诰G色生態(tài)門戶。

一、強化地方立法，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法規(guī)大體系

自2015年獲得地方立法權(quán)以來，南通市人大就致力于提升立法的針對性、系統(tǒng)性、科學性，圍繞生態(tài)文明建設推出5部實體法，逐步構(gòu)建起符合市情、科學完備的長江生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)體系。

一是提高立法針對性。始終堅持為解決問題而立法，精準確定立法項目，首部實體法就圍繞長江水質(zhì)保護進行選題。當時，很多群眾反映濠河的水環(huán)境質(zhì)量較差，污染問題比較突出。作為南通的護城河，長江水北經(jīng)通呂運河引入濠河，南從姚港河再次匯入長江。濠河與長江相互貫通，如果水質(zhì)繼續(xù)惡化，對長江水環(huán)境將造成不利影響。為了規(guī)范濠河治理，阻斷入江污染源，市人大常委會迅速啟動了《南通市濠河風景名勝區(qū)條例》立法程序，并于2016年12月1日正式實施?！稐l例》的指導和規(guī)范，使得濠河的水質(zhì)變清了，群眾滿意了，同時，《條例》的成功實踐，也為其他入江內(nèi)河的治理提供了良好范本。南通是典型的平原河網(wǎng)地區(qū)，境內(nèi)河道總長達2.4萬公里，其中主要入江河流53條，規(guī)模以上入河排污口達122個，市人大常委會趁熱打鐵，及時把目光緊盯內(nèi)河水質(zhì)治理，于2017年制定了《南通市水利工程管理條例》，對全市內(nèi)河管理立法強勢規(guī)范，推動入江支流水質(zhì)提升，為保護長江水環(huán)境打下了堅實基礎。

二是注重立法系統(tǒng)性。長江大保護是一項系統(tǒng)工程。市人大常委會注重對影響長江生態(tài)環(huán)境問題比較突出、矛盾比較集中的事項開展立法。針對建筑垃圾被直接傾倒入長江等嚴重危害長江生態(tài)環(huán)境的情況，市人大常委會果斷將《南通市城市建筑垃圾管理條例》納入立法進程，通過立法明確了建筑垃圾排放、運輸、消納各個環(huán)節(jié)的處置原則及法律責任，條例實施后，大量建筑垃圾得到及時有效處理。南通是畜禽養(yǎng)殖大市，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，入江支流水質(zhì)的主要問題在于總磷和總氮超標，而造成這一現(xiàn)象的重要原因就是大量養(yǎng)殖場（戶）將畜禽糞便直排入河，內(nèi)河劣質(zhì)水排入長江。2018年，《南通市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》應運而生，系統(tǒng)規(guī)范了非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖行為，多角度、全方位筑牢了長江大保護的法治防線。

三是增強立法科學性。立足“拾遺補缺”定位，強化針對性和可操作性，在“行得通、真管用”上下功夫。例如，國務院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等上位法主要規(guī)定的是規(guī)模養(yǎng)殖行為，而南通畜禽養(yǎng)殖小型散養(yǎng)戶、家庭養(yǎng)殖戶多，規(guī)模以下養(yǎng)殖監(jiān)管缺乏有效手段。為解決這一問題，市人大常委會將《南通市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》的適用范圍明確為規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖活動，作為對國務院《條例》的補充和細化，使得全市所有畜禽養(yǎng)殖污染防治行為均有法可依。再如，在《南通市城市綠化管理條例》立法過程中，針對綠化工程建設檔案管理、綠化工程質(zhì)量和安全監(jiān)督、征收和拆遷地塊樹木的處理、長江岸線林木亂砍亂伐、岸線損害嚴重等現(xiàn)實管理中的“真空”環(huán)節(jié)設置專門條款，填補了相關空白，為行政部門管理和執(zhí)法提供了依據(jù)，有效解決了規(guī)劃不嚴、管護不精、監(jiān)管不明、查處不嚴等問題。

二、決定重大事項，完善沿江綠色發(fā)展大機制

重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要權(quán)力。市人大常委會在黨委領導下，依法對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展中的各類重大事項進行討論決定，不斷推動完善沿江綠色發(fā)展的工作機制。

一是完善源頭決策機制。深刻領會習總書記關于長江經(jīng)濟帶發(fā)展的系列講話精神，圍繞沿江綠色發(fā)展中的戰(zhàn)略性、全局性、根本性問題，作出《南通市人大常委會關于深入推進長江（南通段）生態(tài)保護與修復的決定》。《決定》及時將中央和省、市委的決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿覚?quán)力機關的意志，明確了“強化生態(tài)環(huán)境空間管控、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、加大水污染防治力度、加快環(huán)?；A設施建設、科學利用長江水資源、嚴格保護長江岸線資源、推進沿江生態(tài)精細化修復”7個方面的重點目標任務，從“優(yōu)化推進機制、完善環(huán)境政策、擴大公眾參與、強化法治保障”4個方面對全市各級人大、政府、監(jiān)察和司法機關以及全市人民提出要求，進一步完善了長江大保護源頭決策機制。

二是完善環(huán)境報告機制。《環(huán)保法》規(guī)定的年度環(huán)境狀況報告制度在南通市、縣兩級已全面實施，但鎮(zhèn)級層面法律上尚未作出明確規(guī)定。南通216公里的長江岸線上密布著17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在共抓長江大保護工作中肩負著抓落實的重任。為了探索建立鎮(zhèn)級人大環(huán)保監(jiān)督制度，市人大常委會研究出臺了《關于建立鎮(zhèn)級生態(tài)環(huán)境狀況報告制度的實施意見》?！兑庖姟分笇Ц麈?zhèn)（街道）人大通過召開一次動員會議、安排一次專題學習、開展一次民意調(diào)查、組織一輪代表視察調(diào)研、列出一份環(huán)境問題清單、安排一次專題審議、形成一份書面審議結(jié)果、開展一次整改督察“八個一”的方式，開展生態(tài)環(huán)境狀況報告工作，打通環(huán)境監(jiān)督的“最后一公里”。今年7月，沿江各鎮(zhèn)（街道）開展了人大聽取和審議政府年度環(huán)境報告試點，到2020年，市縣鎮(zhèn)三級人大全覆蓋的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督機制將全面形成。

三是完善規(guī)劃落實機制。通過開展部門評議，現(xiàn)場專題詢問等方式，推動市政府及相關部門全面落實各類長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃。全程跟蹤《南通市國土空間規(guī)劃（2019-2035）》編制工作，多次召開人大代表座談會和專家咨詢會，了解工作進程，加強戰(zhàn)略研究。繪制沿江共抓大保護“一張圖”，督促相關職能部門同步編制和落實沿江區(qū)域生態(tài)保護與修復、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色交通體系、鄉(xiāng)村振興等專項規(guī)劃，對國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標進行深化落實。目前，《南通市國土空間規(guī)劃（2019-2035）》已基本編制完成，正在等待上級部門審批?！赌贤ㄑ亟鷳B(tài)帶發(fā)展規(guī)劃（2017-2030）》《南通市長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護實施規(guī)劃》《長江兩岸（南通段）造林綠化規(guī)劃設計導則》等一批專項規(guī)劃已成功出臺，正在有序?qū)嵤┩七M。

三、嚴格執(zhí)法監(jiān)督，推動生態(tài)環(huán)境問題大整治

認真行使人大監(jiān)督權(quán)，綜合運用執(zhí)法檢查、督辦議案建議、審議政府工作報告等多種監(jiān)督手段，開展精準監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督，全力推動沿江生態(tài)環(huán)境整治取得實效。

一是開展“法律巡視”。今年，市人大常委會積極響應全國、省人大常委會號召，以開展《水污染防治法》執(zhí)法檢查為契機，全面排查影響長江水環(huán)境質(zhì)量問題，從源頭堵住污染。通過執(zhí)法檢查，市人大常委會排查出“飲用水源地保護不到位、基礎設施建設欠賬多、散亂污企業(yè)整治力度不夠”等10個方面、27個影響長江水環(huán)境質(zhì)量的根源問題，并形成具體問題清單向市政府反饋。市政府立行立改，目前，27個發(fā)現(xiàn)問題中10項已經(jīng)完成，17項正在整改進行中，同時舉一反三，開展水污染防治專項行動，今年停產(chǎn)長江沿線化工企業(yè)8家，6-7月主要入江河流斷面水質(zhì)全面消除劣Ⅴ類，南通成功通過水利部“全國水生態(tài)文明建設試點城市”驗收。省人大常委會副主任曲福田在調(diào)研《水污染防治法》執(zhí)法檢查情況時給予充分肯定：“南通人大在執(zhí)法檢查中思路非常清晰，重點把握準確、問題排查到位、建議對癥有效，為全省《水污染防治法》執(zhí)法檢查工作提供了好范例?！?/p>

二是督辦重點議案。在今年年初召開的南通市第十五屆人大三次會議上，《關于以“共抓大保護，不搞大開發(fā)”推動南通長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的議案》在14件大會議案中被列為1號議案，交由市政府辦理，市政府及時制定議案辦理工作方案，將責任落實到具體單位和個人。目前，涉及南通的14項沿江突出問題正按序時進度推進。鋼絲繩行業(yè)整治面廣量大，是議案辦理任務中的“硬骨頭”。近260家鋼絲繩企業(yè)集聚在南通開發(fā)區(qū)、通州區(qū)沿江地帶，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量含有重金屬的廢水、廢渣，對長江生態(tài)環(huán)境造成極大影響。圍繞重點議案督辦，市人大常委會班子成員定期帶隊督察鋼絲繩行業(yè)整治情況，對治理不力、工作滯后的單位及時向市政府通報。通過持續(xù)督辦推動，市政府累計關停污染嚴重的鋼絲繩企業(yè)119家，其余鋼絲繩企業(yè)全面停產(chǎn)熱處理和酸洗磷化污染工序，基本消除了這一歷史性污染“頑疾”。幾乎是同步的生態(tài)修復也立即展開，近年來，完成沿岸造林綠化6626.3畝，達到省定任務的2.6倍。段姚港、團結(jié)閘等2個長江干流斷面總磷濃度持續(xù)下降，市區(qū)段長江干流水質(zhì)長期保持Ⅱ類水。

三是審議問題清單。抓住沿江生態(tài)環(huán)境治理中的主要矛盾，直面突出環(huán)境問題，審議通過《市政府關于2019-2020年突出環(huán)境問題清單的報告》。推動市政府從結(jié)構(gòu)調(diào)整、水污染、大氣污染、固體廢物污染、群眾反映強烈的環(huán)境問題、基礎設施和能力建設等6個方面梳理出52個具有較強的代表性和針對性的突出環(huán)境問題，其中與長江生態(tài)環(huán)境直接相關的問題有26個，并通過政府工作網(wǎng)站向全社會進行公示。《清單》制定完成后，督促市政府制定相應整改方案，定期組織人大常委會委員、人大代表開展專題督查，用可見可感的整治成效，增強人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感、安全感。目前，52個突出環(huán)境問題中已有17個基本完成整治，市政府以清單問題整改為契機，大力開展非法碼頭整治專項行動，全市53個沿江非法碼頭全部拆除，碼頭設施設備全部清場到位。

四、發(fā)揮主體作用，實施五級人大代表大聯(lián)動

人大代表是人大工作的主體。市人大常委會充分發(fā)揮人大代表作用，實行全國、省、市、縣、鎮(zhèn)五級人大代表大聯(lián)動，進一步統(tǒng)一思想，凝心聚力，激勵代表主動投身長江大保護。

一是開展“五級人大代表長江行”活動。今年7月，市人大常委會在全市五級人大代表中挑選了工作領域、專業(yè)背景與長江大保護相關的60多位人大代表，開展了“五級人大代表長江行”專題視察活動。通過水上和岸上相結(jié)合、現(xiàn)場看和集中議相結(jié)合，代表們對長江大保護工作有了更加全面的認識和真切的感受。在實地視察后的座談會上，代表們就長江大保護暢所欲言，紛紛建言獻策，現(xiàn)場向市政府和相關部門提出了“加強長江沿線入江排污口要監(jiān)控”“推動社會共保共治”“破除行政區(qū)劃帶來的不便”等11條意見和建議，為政府部門改進和提升工作提供了有益的參考。

二是建立代表長效參與機制。組織開展“高質(zhì)量履職助推高質(zhì)量發(fā)展”主題實踐活動，各代表小組圍繞長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、污染防治攻堅、生態(tài)文明建設主題，定期組織小組活動。通過個別走訪、集中調(diào)研、持證視察、接待選民等方式，深入一線，傾聽民意，提出合理化意見建議。今年以來，南通市各代表小組共開展代表小組活動31次，形成閉會期間代表建議17件，為推進長江大保護工作貢獻了智慧和力量。

三是搭建代表多樣化履職平臺。全市64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38個街道建立“代表之家”341個，在社區(qū)內(nèi)設立“人大代表聯(lián)絡室”795個，基本實現(xiàn)履職平臺全覆蓋。人大代表主動聯(lián)系服務選民，爭當環(huán)境保護“啄木鳥”。今年來，各級人大代表通過各類履職平臺反映污染防治方面問題315條，其中直接涉及長江生態(tài)環(huán)境的107條，這些問題由各級人大直接反饋給政府，實現(xiàn)了代表和政府之間的無縫對接，目前已有65條問題得到解決，占比達到61%。