繆孝宏

（蒙內(nèi)鐵路運(yùn)營(yíng)公司 安全監(jiān)察部，內(nèi)羅畢 999070）

0 引言

應(yīng)急預(yù)案又稱(chēng)“應(yīng)急計(jì)劃”或“應(yīng)急救援預(yù)案”，是指為有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大程度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案[1]。蒙內(nèi)鐵路運(yùn)營(yíng)公司作為蒙內(nèi)鐵路的中國(guó)運(yùn)營(yíng)商，面對(duì)肯尼亞特殊的政治環(huán)境、惡劣的自然條件以及嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，隨著列車(chē)開(kāi)行對(duì)數(shù)不斷增加和屬地化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患也逐漸凸顯，如何高效應(yīng)對(duì)未來(lái)鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)發(fā)生的突發(fā)事件，為應(yīng)急預(yù)案管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1 我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案體系特點(diǎn)

2003年以來(lái)，我國(guó)鐵路在經(jīng)歷“SARS”事件、南方大范圍冰凍雨雪惡劣天氣、汶川地震、“4·28”膠濟(jì)鐵路[2]和“7·23”甬溫線(xiàn)列車(chē)追尾特別重大交通事故等經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，從不同角度深入總結(jié)分析應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，將健全完善應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急管理建設(shè)的龍頭，促使應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)由“從無(wú)到有”步入“從有到優(yōu)”的轉(zhuǎn)變，為應(yīng)對(duì)各類(lèi)安全生產(chǎn)突發(fā)事件發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

1.1 完善的法律法規(guī)和制度體系支撐

我國(guó)鐵路在國(guó)家發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》和《國(guó)家處置鐵路行車(chē)事故應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)指引下，建立了中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司、鐵路局集團(tuán)公司、站段三級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系框架，將以人為本、依法依規(guī)、符合實(shí)際、注重實(shí)效作為制定應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)思想，明確應(yīng)急預(yù)案的編制導(dǎo)則，明晰各層級(jí)應(yīng)急職責(zé)，規(guī)范應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備、信息報(bào)告和響應(yīng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、善后恢復(fù)程序，細(xì)化救援隊(duì)伍和物資保障措施、評(píng)估與學(xué)習(xí)機(jī)制[3]，基本上覆蓋與鐵路運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)的綜合、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置方案。

1.2 突出應(yīng)急事前準(zhǔn)備和應(yīng)急處置

根據(jù)海因里系因果連鎖理論、博得因果連鎖理論、軌跡交叉理論、海恩法則原理，事故是由5張多米諾骨牌順序發(fā)展的結(jié)果。導(dǎo)致事故的因素鏈見(jiàn)圖1。

圖1 導(dǎo)致事故的因素鏈

如果移去一枚多米諾骨牌，即某一因素出現(xiàn)概率為零，則事故鏈中斷，傷亡事故就可避免出現(xiàn)，則可得到如下啟示：預(yù)防安全生產(chǎn)事故對(duì)人的遺傳及社會(huì)環(huán)境、人的缺點(diǎn)（先天性因素）短時(shí)間一般難以控制，但企業(yè)可以通過(guò)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和安全隱患排查治理的方式，將人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、管理缺陷進(jìn)行嚴(yán)格管控，阻斷事故鏈條的發(fā)展，防止事故發(fā)生，這就是事故因果連鎖理論（見(jiàn)圖2）。其次通過(guò)剖析近年來(lái)鐵路典型交通事故，認(rèn)為事故的發(fā)生是有征兆、有苗頭的,可以通過(guò)發(fā)現(xiàn)隱患并將其消滅在萌芽狀態(tài),從而達(dá)到預(yù)防和避免事故的目的；亦可以說(shuō),一切事故是可以預(yù)防,一切事故是可以避免的。我國(guó)鐵路在事故可防可控的理論基礎(chǔ)上，堅(jiān)持預(yù)防為導(dǎo)向，通過(guò)大量了解事故發(fā)生、發(fā)展的基本原理，推理事故案例的進(jìn)程、節(jié)點(diǎn)、特征、傷亡機(jī)理，研究應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全事故處理方法和流程上的認(rèn)知相同性、區(qū)別不同性，超前識(shí)別生產(chǎn)生活中存在的危險(xiǎn)危害因素，分析事故發(fā)生可能產(chǎn)生的直接后果以及次生、衍生后果,評(píng)估各種后果的危害程度和影響范圍,提出防范和控制事故風(fēng)險(xiǎn)措施。在應(yīng)急處置上，強(qiáng)調(diào)事前的信息共享，通過(guò)全面調(diào)查鐵路重大危險(xiǎn)源沿線(xiàn)第一時(shí)間可以調(diào)用的應(yīng)急資源狀況和合作區(qū)域內(nèi)可以請(qǐng)求援助的應(yīng)急資源狀況,并結(jié)合事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論制定應(yīng)急措施，確保應(yīng)急預(yù)案具有真實(shí)性和實(shí)用性。

1.3 全生命周期的應(yīng)急預(yù)案管理流程

產(chǎn)品生命周期概念是一種新產(chǎn)品從開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)到被市場(chǎng)淘汰的整個(gè)過(guò)程，并將其分為引入、成長(zhǎng)、成熟和衰退4個(gè)階段。隨著自動(dòng)化、信息、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，企業(yè)制造能力和水平都有飛速發(fā)展，迫切需要將信息技術(shù)、現(xiàn)代化管理技術(shù)和制造技術(shù)相結(jié)合，并應(yīng)用于企業(yè)產(chǎn)品生命周期的各個(gè)階段，對(duì)產(chǎn)品全生命周期信息、過(guò)程和資源進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)物流、信息流、價(jià)值流集成和優(yōu)化運(yùn)行[4]。按照程曉卿等[5]提出鐵路應(yīng)急管理結(jié)論，把經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的“全生命周期”概念引入到我國(guó)鐵路應(yīng)急預(yù)案管理流程中，把各種應(yīng)急預(yù)案從無(wú)到有、從不足到完善、從完善到拔高進(jìn)行全程跟蹤管理，主要包含應(yīng)急預(yù)案策劃階段、應(yīng)急預(yù)案編制階段、應(yīng)急預(yù)案評(píng)審與發(fā)布階段、應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練階段、應(yīng)急預(yù)案使用階段、應(yīng)急預(yù)案修訂與更新階段（見(jiàn)圖3），根本上構(gòu)成一個(gè)完整、連續(xù)、動(dòng)態(tài)、循環(huán)的鐵路應(yīng)急預(yù)案管理流程，促使每個(gè)應(yīng)急預(yù)案都具有一定的生命周期、每個(gè)階段都有不同的工作任務(wù)和工作目標(biāo)、每個(gè)時(shí)期都有不同的組織和人員進(jìn)行參與。

圖2 事故因果連鎖理論示意圖

2 蒙內(nèi)鐵路應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀分析

蒙內(nèi)鐵路運(yùn)營(yíng)公司成立以來(lái)，在各方面的共同努力下，建立了30個(gè)應(yīng)急預(yù)案（應(yīng)急預(yù)案框架及數(shù)量見(jiàn)圖4），初步形成較為完善的應(yīng)急預(yù)案體系，在安全生產(chǎn)和故障應(yīng)急救援中發(fā)揮了一定作用，但部分應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性仍不夠強(qiáng)，具體表現(xiàn)在以下方面。

圖3 鐵路應(yīng)急預(yù)案管理全生命周期階段劃分

2.1 應(yīng)急預(yù)案屬地化銜接不夠緊密

蒙內(nèi)鐵路應(yīng)急預(yù)案仍沿用我國(guó)鐵路應(yīng)急預(yù)案的編制程序、流程、方法和內(nèi)容，但未很好地與肯尼亞政府頒布的Disater Management法規(guī)[6]要求進(jìn)行有效銜接，突出表現(xiàn)在應(yīng)對(duì)常規(guī)事故尚有能力進(jìn)行處置，但在處置復(fù)雜性強(qiáng)、波及范圍廣、可預(yù)見(jiàn)性較低、不可控程度較高、調(diào)動(dòng)轄區(qū)外資源等影響深遠(yuǎn)的非常規(guī)事故時(shí)，則存在應(yīng)急預(yù)案適用性不強(qiáng)、判斷不準(zhǔn)、信息傳遞不暢、溝通不夠及時(shí)、信息共享不夠全面、缺乏有效合作、控制事態(tài)能力較弱、救援難度增加、輿論引導(dǎo)能力較差等困局。

圖4 蒙內(nèi)鐵路應(yīng)急預(yù)案框架及數(shù)量

2.2 危險(xiǎn)因素辨識(shí)和后果分析不夠全面

蒙內(nèi)鐵路部分專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的編制成員缺乏危險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)理論知識(shí)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，沒(méi)有較好地利用國(guó)內(nèi)外事故案例進(jìn)行價(jià)值研究，對(duì)運(yùn)輸生產(chǎn)行車(chē)設(shè)備特點(diǎn)和物料理化特性、人員現(xiàn)狀、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)流程和路內(nèi)外環(huán)境引發(fā)的運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的一些重大風(fēng)險(xiǎn)研究不夠全面，導(dǎo)致相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案及現(xiàn)場(chǎng)處置方案內(nèi)容不同程度存在缺失，一旦因遺漏或疏略的重大風(fēng)險(xiǎn)因素演化成事故，將直接影響應(yīng)急預(yù)案的作用發(fā)揮。在重大事故風(fēng)險(xiǎn)后果分析方面，往往采用簡(jiǎn)單的定性語(yǔ)言進(jìn)行描述，缺少重大事故發(fā)生的概率、影響范圍、影響人員數(shù)量以及可能造成的財(cái)產(chǎn)損失額度的具體分析結(jié)果，對(duì)是否存在次生或衍生災(zāi)害及其可能造成的后果，在科學(xué)論證和分析計(jì)算上做得不夠細(xì)致，導(dǎo)致部分應(yīng)急預(yù)案的事故響應(yīng)級(jí)別劃分、防范措施和響應(yīng)程序存有不科學(xué)、不實(shí)用現(xiàn)象。

2.3 應(yīng)急資源調(diào)查和評(píng)估存有漏洞

蒙內(nèi)鐵路部分應(yīng)急預(yù)案在事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的運(yùn)用上不夠深入，對(duì)現(xiàn)有的應(yīng)急人力、物資裝備和財(cái)力缺乏客觀、全面、準(zhǔn)確的評(píng)估[1]，沒(méi)有較好地利用自身存在的風(fēng)險(xiǎn)概率、生產(chǎn)規(guī)模和管理模式，有針對(duì)性建設(shè)自身應(yīng)急資源合理的需求計(jì)劃。在社會(huì)周邊資源的調(diào)查上，缺少與周邊企業(yè)建立物資、救援的必要交流和互幫互助機(jī)制，缺少與當(dāng)?shù)卣⒕仍茸o(hù)機(jī)構(gòu)的銜接配合，一旦發(fā)生重大事故救援，有可能帶來(lái)事故處置指揮不暢、應(yīng)急資源調(diào)配不及時(shí)、社會(huì)救助資源響應(yīng)不迅速等短板效應(yīng)。

2.4 應(yīng)急預(yù)案的日常管理存有空缺

公司高度重視應(yīng)急預(yù)案的管理工作，也制定生產(chǎn)安全事故總體應(yīng)急預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，但各部門(mén)間的部分專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部門(mén)間合作銜接不暢、預(yù)案間聯(lián)系協(xié)作較差，難以應(yīng)對(duì)綜合性事故。未較好地對(duì)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、修訂、培訓(xùn)、宣傳教育等作詳細(xì)的規(guī)定，未及時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)（人員）調(diào)整、設(shè)備更新、工藝改進(jìn)、演練中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、法律法規(guī)更新及其他變化進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)案修改。

3 蒙內(nèi)鐵路應(yīng)急預(yù)案管理的對(duì)策

公司正在打造國(guó)際一流的鐵路專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)商，需堅(jiān)持“沒(méi)有屬地化就沒(méi)有國(guó)際化”觀念，務(wù)必保證應(yīng)急管理的能力一定要與經(jīng)營(yíng)發(fā)展相匹配，跟上經(jīng)營(yíng)發(fā)展的步伐，實(shí)施應(yīng)急管理建設(shè)與生產(chǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展同部署、同謀劃，破解現(xiàn)階段應(yīng)急預(yù)案管理困局，方可展示我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)安全的科學(xué)性、先進(jìn)性、適應(yīng)性，提升我國(guó)鐵路國(guó)際影響力。

3.1 轉(zhuǎn)變思想觀念推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案管理工作大發(fā)展

針對(duì)現(xiàn)階段應(yīng)急預(yù)案與肯尼亞應(yīng)急管理規(guī)定銜接不到位現(xiàn)狀，各級(jí)管理人員應(yīng)站在蒙內(nèi)鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)的大局上審視應(yīng)急預(yù)案管理工作，樹(shù)立國(guó)際化視野，迅速打破習(xí)慣思維和主觀偏見(jiàn)束縛的思想觀念，跳出“一畝三分地”里“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”的思維方式，堅(jiān)持“從實(shí)際出發(fā)，為實(shí)際工作服務(wù)”的原則，主動(dòng)學(xué)懂弄通做實(shí)肯尼亞政府應(yīng)急管理規(guī)定，在立足我國(guó)鐵路長(zhǎng)期積累的寶貴應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，基于肯尼亞法律法規(guī)框架下，深刻把握肯尼亞現(xiàn)實(shí)國(guó)情，綜合考量中、肯兩國(guó)應(yīng)急管理的得與失、利與弊，著重解決常規(guī)和非常規(guī)突發(fā)事故的高效應(yīng)對(duì)措施，著力抓好應(yīng)急靈活性、響應(yīng)性、聯(lián)動(dòng)性、適應(yīng)性建設(shè)，盡早做到“面”上整體推進(jìn)、“點(diǎn)”上聚力突破，形成科學(xué)管用，具有合法規(guī)、合實(shí)際、合規(guī)律、合目的的應(yīng)急預(yù)案體系。

3.2 全面開(kāi)展事故安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

應(yīng)牢牢抓住“事故風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和評(píng)估”這個(gè)“牛鼻子”，全面研究存在的各種危險(xiǎn)種類(lèi)、數(shù)量，清楚每一種危險(xiǎn)發(fā)生的概率、規(guī)模、過(guò)程，掌握每一種危險(xiǎn)造成的危害部位和易感人群，充分考慮事故發(fā)生后是否會(huì)造成運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)、周邊環(huán)境、社會(huì)輿論、次生或衍生情況對(duì)企業(yè)造成的影響以及應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施；開(kāi)展多層次、多方位的脆弱性分析，盡可能翔實(shí)描述危險(xiǎn)的嚴(yán)重級(jí)別、預(yù)警預(yù)測(cè)可靠度、歷史發(fā)生頻率、地理波及范圍、周期模式、危害擴(kuò)展速度、事態(tài)可控程度；開(kāi)展詳細(xì)的模擬情景設(shè)置，對(duì)各種突發(fā)進(jìn)程進(jìn)行推演，有效區(qū)分線(xiàn)性事件鏈和復(fù)雜事件鏈的存在狀況，依次排出危險(xiǎn)順序制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。

3.3 扎實(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備能力的評(píng)估工作

在對(duì)本單位的應(yīng)急能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估后,建立應(yīng)急資源動(dòng)態(tài)清單，確切地知道企業(yè)內(nèi)部的救援人員、救援設(shè)備、應(yīng)急物資有多少、在哪里以及如何在第一時(shí)間將應(yīng)急救援能力投入到應(yīng)急救援活動(dòng)中去；加強(qiáng)與鄰近企業(yè)簽訂互助救援協(xié)議，著重在應(yīng)急交流、信息共享、互幫互助上下功夫，實(shí)現(xiàn)資源最大化利用，形成區(qū)域化的應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)；積極開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)化“雙盲”演練（不預(yù)告時(shí)間、不預(yù)告地點(diǎn)），驗(yàn)證各級(jí)應(yīng)急救援組織執(zhí)行任務(wù)的能力，檢查相互之間的協(xié)調(diào)能力，能否充分高效地調(diào)配和利用應(yīng)急資源和應(yīng)急力量，注重應(yīng)急演練過(guò)程的缺陷分析，以便通過(guò)持續(xù)改進(jìn)，提高應(yīng)急處置能力；極力推行崗位應(yīng)急卡，做到通俗易懂、內(nèi)容簡(jiǎn)明、管用、注重實(shí)效，著力解決事故發(fā)生該怎么做、做什么、何時(shí)做、誰(shuí)去做、用什么資源做，以此增強(qiáng)員工避險(xiǎn)和應(yīng)急救援能力[7]；積極建立政府救援機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量的救援合作機(jī)制，整合形成政府、社會(huì)、企業(yè)三位一體的應(yīng)急救援保障網(wǎng)，保證能在第一時(shí)間迅速調(diào)動(dòng)各類(lèi)應(yīng)急資源，準(zhǔn)確開(kāi)展應(yīng)急救援和救助，減少人員財(cái)產(chǎn)損失。

3.4 強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理工作

圍繞提高應(yīng)急預(yù)案的操作性、耦合性，在基于全生命周期的應(yīng)急預(yù)案管理流程思想[8]和PDCA的螺旋循環(huán)模式下，設(shè)立專(zhuān)業(yè)的管理機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)，制定應(yīng)急預(yù)案日常管理各階段具體規(guī)定，定期組織專(zhuān)家開(kāi)展預(yù)案評(píng)審，確保公司應(yīng)急預(yù)案之間、公司應(yīng)急預(yù)案與部門(mén)應(yīng)急預(yù)案之間，以及公司應(yīng)急預(yù)案與周邊區(qū)域的社區(qū)、單位、學(xué)校應(yīng)急預(yù)案之間的有機(jī)銜接、無(wú)縫對(duì)接，不斷促使應(yīng)急預(yù)案能夠隨運(yùn)輸生產(chǎn)發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步而逐步完善。

3.5 加快應(yīng)急管理信息化建設(shè)

當(dāng)前新技術(shù)蓬勃發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急管理工作提出了新課題、新思路、新挑戰(zhàn)，亟須倡導(dǎo)公司以開(kāi)放性的思維，開(kāi)發(fā)應(yīng)急救援管理平臺(tái)，主要是基于地理信息技術(shù)（GIS）使重大風(fēng)險(xiǎn)源可視化展現(xiàn)，應(yīng)急資源的位置信息和分布情況進(jìn)行靜態(tài)展示，實(shí)時(shí)規(guī)劃應(yīng)急資源與重大風(fēng)險(xiǎn)源的通道和路線(xiàn)導(dǎo)航服務(wù)；基于數(shù)據(jù)庫(kù)管理技術(shù)使應(yīng)急預(yù)案的編制、推演、評(píng)估、修訂模塊化、程序化、數(shù)字化；大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)使應(yīng)急預(yù)警體系動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化；快速的信息通信網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)信息、圖像、音視頻信號(hào)和分析結(jié)果傳輸?shù)綉?yīng)急指揮中心或上級(jí)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)遠(yuǎn)程會(huì)商、協(xié)同處置，打造分級(jí)決策、忙而有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、響應(yīng)適度的運(yùn)行模式，全面提升運(yùn)輸安全生產(chǎn)應(yīng)急處置能力和指揮能力。

4 結(jié)束語(yǔ)

蒙內(nèi)鐵路運(yùn)營(yíng)公司不斷積極投身“一帶一路”建設(shè)過(guò)程，可持續(xù)的發(fā)展離不開(kāi)全面、完善、有針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，離不開(kāi)全員參與、全方位分析控制和持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程。完善和加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理工作，使之成為安全生產(chǎn)的保障，為員工和旅客人身安全、公司的財(cái)產(chǎn)安全保駕護(hù)航。