鮑安琪

整個(gè)2019年夏天，家住北京通州萬方家園的吳女士經(jīng)常好奇地站在15樓的落地窗前，看工人們頂著烈日在對(duì)面的旅游新村的房頂上忙碌。

當(dāng)腳手架上的防塵網(wǎng)拆除，改造后的小區(qū)終于露出真容，這個(gè)建于1996年、人們一直好奇會(huì)不會(huì)拆遷的破舊小區(qū)外觀變化之大，如鳥槍換炮。深咖和淺咖交錯(cuò)的石材質(zhì)感的外立面，深紅的斜“瓦”頂，蛛網(wǎng)般的護(hù)欄全部拆除，窗戶新?lián)Q，乍一看像是由低層板樓組成的中高檔小區(qū)。

聽說改造資金全部來自政府，居民不用出一分錢，吳女士所在的小區(qū)業(yè)主群里發(fā)出一片“求改造”的感嘆，說不清是羨慕還是嫉妒。

和矛盾尖銳的“棚改”不同，老舊小區(qū)改造有些像被天上掉下來的餡兒餅砸中。但天下畢竟沒有免費(fèi)的午餐。

住建部政策研究中心研究員趙路興告訴《中國新聞周刊》，老舊小區(qū)改造的復(fù)雜程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出大家的想象。

“建新房子都是老問題，改老小區(qū)全是新問題?！彼f。

旅游“新”村

旅游新村綜合整治工程始于2018年，總投資約為5000萬元。

通州區(qū)老舊小區(qū)綜合整治的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是區(qū)長親任召集人的聯(lián)席會(huì)議，下設(shè)老舊小區(qū)綜合整治工作辦公室，主任由區(qū)住建委主任擔(dān)任。

區(qū)住建委建材辦主任李揚(yáng)告訴《中國新聞周刊》，申報(bào)經(jīng)過了居民申請(qǐng)、屬地政府（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處）摸排、屬地政府向區(qū)住建委申報(bào)、區(qū)住建委實(shí)地核查幾個(gè)階段，再報(bào)區(qū)政府審議、北京市老舊小區(qū)聯(lián)席會(huì)審批。

通州的老舊小區(qū)綜合整治經(jīng)歷了兩個(gè)階段?！笆濉逼陂g（2011-2015）主要是針對(duì)1990年以前建成的小區(qū)，目前通州這部分市區(qū)屬大產(chǎn)權(quán)老舊小區(qū)已基本改完。新一輪改造，主要是1990年～2000年期間建成的小區(qū)。

作為上海探索“市區(qū)聯(lián)手、政企合作、以區(qū)為主”舊改新模式下首個(gè)啟動(dòng)、也是規(guī)模最大的地塊，上海市黃浦區(qū)老城廂的喬家路地塊（東塊）采用了“留改拆”模式進(jìn)行成片風(fēng)貌保護(hù)。攝影/本刊記者 殷立勤

其中，旅游新村小區(qū)建成于1996年，是北京較早的商品房小區(qū)之一，緊鄰西關(guān)清真寺。萬達(dá)廣場(chǎng)建成后，這里成為這個(gè)繁華地帶的后街和價(jià)格洼地。小區(qū)由3棟6層樓房組成，共25個(gè)單元、306戶，透著一種老小區(qū)的破舊和凌亂。小區(qū)沒有門禁，由北京百年一家物業(yè)管理公司管理，每月物業(yè)費(fèi)僅每平方米0.55元。

北苑街道辦事處規(guī)劃科負(fù)責(zé)人綦振宇告訴《中國新聞周刊》，旅游新村小區(qū)問題比較突出，群眾反映問題比較多，居民改造意愿也較強(qiáng)，因此申報(bào)了這個(gè)小區(qū)。

最后，旅游新村與西營前街小區(qū)、上潞園小區(qū)、小街之春小區(qū)、葛布店東里和玉橋中路小區(qū)一起，被列入通州2018年首批綜合整治小區(qū)。五個(gè)項(xiàng)目共計(jì)26.35萬平方米，涉及單體56棟，總預(yù)算投資5.2億元。

名單確定后，先利用各種宣傳手段，營造“和諧整治”氛圍。小區(qū)里張貼了《致老舊小區(qū)綜合改造范圍內(nèi)住戶的一封信》。居委會(huì)召集業(yè)主代表開會(huì)，進(jìn)行摸底、協(xié)商。

旅游新村所屬的西關(guān)社區(qū)書記李美麗告訴《中國新聞周刊》，根據(jù)居民意愿，可以對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行“微調(diào)”。

老舊小區(qū)整治采取菜單式，分為樓本體改造和小區(qū)公共區(qū)域整治，各自又分基礎(chǔ)類和自選類。基礎(chǔ)類是必改的，包括被稱為“六治七補(bǔ)三規(guī)范”的拆違建、治開墻打洞、清理群租、治理地下空間、抗震加固、節(jié)能改造、拆護(hù)欄等項(xiàng)。自選類包括增設(shè)電梯、平改坡等，由居民自愿選擇。

改造所需資金，根據(jù)北京市政府《老舊小區(qū)綜合整治工作方案（2018-2020年）》，由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，市財(cái)政局以轉(zhuǎn)移支付方式將市級(jí)資金全部撥至各區(qū)，由其統(tǒng)籌使用。簡政放權(quán)、將老舊小區(qū)綜合整治的具體工作全部向區(qū)級(jí)層面下放，被視為北京市老舊小區(qū)改造的核心經(jīng)驗(yàn)。

旅游新村樓本體改造的中標(biāo)單位是國有獨(dú)資的北京城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司（簡稱北京城建集團(tuán)）。根據(jù)施工招標(biāo)公告，合同估算價(jià)為3000萬元。

之后，由施工單位與居委會(huì)一起，一戶一戶地簽“入戶調(diào)查確認(rèn)單”。確認(rèn)單有5個(gè)打鉤項(xiàng)：是否同意改造上下水、是否同意拆除室外護(hù)欄、是否同意空調(diào)移機(jī)、是否同意更換外窗、是否同意外窗增加金剛砂護(hù)網(wǎng)。

北京城建集團(tuán)負(fù)責(zé)旅游新村工程的項(xiàng)目經(jīng)理梁杰告訴《中國新聞周刊》，小區(qū)有個(gè)業(yè)主微信群，小區(qū)306戶中有190余人在群里。剛開始一些業(yè)主不了解這個(gè)改造工程，群發(fā)言中有抵觸情緒，后來這個(gè)群成為了業(yè)主與施工方溝通的平臺(tái)。

根據(jù)城市副中心的“高點(diǎn)站位”，通州區(qū)提升了改造標(biāo)準(zhǔn)。

“平改坡”本為自選類，被列入增加項(xiàng)。外墻采用效果酷似大理石的仿石材涂料真石漆，窗戶采用斷橋鋁。普通的鋁合金窗導(dǎo)熱較快，會(huì)成為散熱的一座“橋”，而斷橋鋁則采用硬塑將鋁合金從中間斷開，增強(qiáng)了材料的隔熱性能。

改造的一項(xiàng)重要內(nèi)容是改上下水。老舊小區(qū)上下水設(shè)施普遍銹蝕老化，易造成水資源流失，這次全部改成了PVC管。這一項(xiàng)改造操作難度相當(dāng)大，因?yàn)椴坏杞?jīng)同一單元所有住戶同意，而且改管道時(shí)住戶必須在家，且要停十來天水，對(duì)居民生活影響較大。五個(gè)小區(qū)上下水整體改造率約為35%，其中旅游新村25個(gè)單元中已完成24個(gè)。

改造的規(guī)定動(dòng)作還包括拆除護(hù)欄。拆除后，二層以上的住戶加裝有防盜性能的金剛砂護(hù)網(wǎng)，一層住戶可安裝隱形護(hù)欄，但窗戶需改成內(nèi)開式。旅游新村里擺放了內(nèi)開（安裝隱形護(hù)欄）和外開（安裝金剛砂護(hù)網(wǎng)）兩種模型，一樓住戶可在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)名將意見投入投票箱中，投票結(jié)果在小區(qū)公告板上公示。最后的投票結(jié)果是外開，不安防護(hù)欄。目前，五個(gè)小區(qū)護(hù)欄總體拆除率在99%，其中旅游新村僅剩一戶未拆。

《中國新聞周刊》走訪的多戶人家表示，拆除護(hù)欄后不擔(dān)心安全問題。頂層住戶尤其受益，家住1號(hào)樓頂層六樓的業(yè)主劉先生說，“平改坡”、外墻貼保溫板后，今年夏天明顯比往常感到?jīng)隹?、舒適。一位住戶表示，希望老舊的暖氣管道也能得到更換，但這不在改造項(xiàng)目之內(nèi)。

目前，樓本體部分已完工，負(fù)責(zé)公共區(qū)域改造的公司已進(jìn)場(chǎng)，將完成架空線入地等改造。小區(qū)下一步還將實(shí)施“雪亮工程”，改造完成后，通過人臉識(shí)別才能進(jìn)入小區(qū)。

“已上升到國家層面”

2011年7月8日，北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議召開，被視為正式拉開了全國老舊小區(qū)綜合整治工作的序幕。

2015年12月，中央城市工作會(huì)議召開。這是1978年之后首次召開的中央城市工作會(huì)議，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理均在會(huì)上作了重要講話。就是在這次會(huì)上，提出了有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治。

有分析認(rèn)為，經(jīng)過多年的大規(guī)模投資之后，很多領(lǐng)域的投資需求已接近飽和，老舊小區(qū)可以說是一塊尚未開發(fā)的領(lǐng)域。

國務(wù)院參事仇保興曾撰文指出，改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)既能促進(jìn)節(jié)能減排、解決城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是當(dāng)前“四兩撥千斤”穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)的重要途徑。他特別指出，與傳統(tǒng)“鐵公基”投資項(xiàng)不同的是，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目投資周期很短（一般半年內(nèi)完成）、邊際效益明顯、資金周轉(zhuǎn)很快、能迅速轉(zhuǎn)化為消費(fèi)能力。

因此，這項(xiàng)被視為既保民生、又穩(wěn)投資、同時(shí)拉動(dòng)內(nèi)需的工程，逐漸上升到國家層面。

2017年底以來，住建部在廣州、韶關(guān)、柳州等15個(gè)城市啟動(dòng)了老舊小區(qū)改造試點(diǎn)。截至2018年底，試點(diǎn)城市共改造老舊小區(qū)106個(gè)，涉及5.9萬戶居民，取得了初步經(jīng)驗(yàn)。

2019年3月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，開始全面推進(jìn)這項(xiàng)民生工程。

《通知》對(duì)老舊小區(qū)的定義是：建成于2000年以前、公共設(shè)施落后影響居民基本生活，且居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。

經(jīng)過全國排查，各地上報(bào)需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)17萬個(gè)，涉及4200多萬住戶、上億居民。一些省份陸續(xù)公布了各自的改造目標(biāo)：河北今年將改造老舊小區(qū)2779個(gè);安徽計(jì)劃改造老舊小區(qū)523個(gè)，投資估算約25億元;湖北則提出，到2020年城市老舊小區(qū)改造率50%以上。

今年6月19日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專門就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造進(jìn)行了部署。

就在國常會(huì)之前，6月上旬，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部原主任王健被國務(wù)院研究室約談，內(nèi)容是老舊小區(qū)改造的意義、問題和對(duì)策。

早在2015年6月，王健就向國家行政學(xué)院提交了內(nèi)參《關(guān)于加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造的建議》，此內(nèi)參6月11日得到了國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)的批示。

王健在內(nèi)參中表示，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中，亟須尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，切實(shí)可行、短期見效的就是老舊小區(qū)改造。老舊小區(qū)改造是在房地產(chǎn)存量上做文章，不僅有利于民生，而且可以消化過剩產(chǎn)能，由此帶來的后續(xù)家庭裝修、家具家電等更新還可以拉動(dòng)居民消費(fèi)。

他指出，“棚改”是大拆大建，老舊小區(qū)改造是改舊如新，更宜居節(jié)能。與“棚改”相比，老舊小區(qū)改造更能帶動(dòng)居民消費(fèi)。因?yàn)楸Ｕ戏亢团飸魠^(qū)的居民收入較低，而老舊小區(qū)的居民很多有相當(dāng)?shù)氖杖牒蛢?chǔ)蓄，得到適當(dāng)?shù)募?lì)就會(huì)產(chǎn)生巨大的消費(fèi)，進(jìn)而放大政府扶持老舊小區(qū)改造的資金的效應(yīng)。

王健告訴《中國新聞周刊》，目前全國老舊小區(qū)改造還存在很多問題。各地均以政府出資為主，很多缺錢的地方也積極上項(xiàng)目，以爭取中央和上級(jí)專項(xiàng)資金支持。這雖然也能惠及民生，但難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

他認(rèn)為，要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，“電梯平層入戶、加層”是關(guān)鍵。

電梯之困

旅游新村由于地形不滿足加裝電梯的要求，裝電梯不在自選菜單上。為此，《中國新聞周刊》再赴通州調(diào)查。

通州區(qū)住建委建材辦主任李揚(yáng)告訴《中國新聞周刊》，通州區(qū)增設(shè)電梯范圍是：未列入棚戶區(qū)改造、房屋征收范圍和計(jì)劃，未設(shè)電梯的市、區(qū)產(chǎn)權(quán)城鎮(zhèn)4層（含）以上住宅樓房，不限于2000年之前的老舊小區(qū)。截至目前，通州區(qū)已批準(zhǔn)55部電梯的建設(shè)，16部正在施工中，3部已實(shí)現(xiàn)運(yùn)行。

電梯可謂居民利益分化的焦點(diǎn)。通州區(qū)白將軍社區(qū)居委會(huì)主任李利告訴《中國新聞周刊》，就老舊小區(qū)而言，原來二樓三樓是最好的樓層，加裝電梯后，四樓五樓反倒成為最好的樓層，因此低層住戶內(nèi)心有抵觸情緒是可以理解的，怎樣通過講解政策來平衡樓上樓下的利益是一個(gè)難點(diǎn)。

北京海淀區(qū)加裝電梯的老舊小區(qū)。圖/視覺中國

白將軍街道所屬的北小園小區(qū)建于2003年，共5棟樓、35個(gè)單元，目前已有7個(gè)單元簽約安裝電梯。這7個(gè)單元中，有6個(gè)一樓都是底商。其中，1號(hào)樓3單元的電梯已投入使用。

1號(hào)樓3單元二樓一位住戶告訴《中國新聞周刊》，簽安裝電梯確認(rèn)書當(dāng)天，工作人員是和六樓住戶一起上門的。他們家同意加裝電梯，完全是顧及樓上鄰居的需要。他說，這個(gè)單元內(nèi)大多是小區(qū)建成時(shí)的老住戶，鄰里比較熟悉，平時(shí)關(guān)系較好，因此能夠互相體諒。

目前北京安裝一部電梯，平均費(fèi)用約為60萬元。北京市財(cái)政每部補(bǔ)貼24萬元，通州區(qū)財(cái)政在此基礎(chǔ)上再補(bǔ)貼6萬元。安裝電梯可采用購買和租賃模式。購買指居民出資，電梯產(chǎn)權(quán)歸本單元業(yè)主共有，免費(fèi)使用;租賃指第三方公司出資，電梯產(chǎn)權(quán)歸該公司所有，居民付費(fèi)使用。選擇哪種方式，由該單元全體業(yè)主決定。

北小園小區(qū)1號(hào)樓3單元住戶被告知，如果是購買，二樓至六樓每戶需出資1萬元至4萬元不等。由于低樓層住戶不愿意出資，最終采取了租賃式，由北京洋溢時(shí)尚建筑裝飾有限公司出資安裝。

公司以月卡和年卡兩種方式向居民收取使用費(fèi)。月卡從90元（二樓）到240元（六樓）不等，含三張卡（多辦卡要按比例增加費(fèi)用）。

有住戶提出，加裝電梯的確認(rèn)書只有一式一份，沒有給他們一份留底，且工作人員只說安裝和維護(hù)都不用出錢，對(duì)具體使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則語焉不詳。他們覺得目前使用費(fèi)偏高，希望定價(jià)機(jī)制可以更公開透明，最好是按次收費(fèi)。

北京洋溢時(shí)尚建筑裝飾有限公司經(jīng)理蔡長平對(duì)《中國新聞周刊》回應(yīng)，這種小區(qū)電梯使用率低，如果按次收費(fèi)的話，公司的安裝和運(yùn)營成本難以收回。對(duì)于記者提出的電梯廣告收入，他說，這種樓房樓層低，住戶少，很少有公司愿意投放廣告。

目前通州已簽約的電梯均采用半層入戶模式。所謂半層入戶，就是電梯從樓梯平臺(tái)接入，居民步行半層入戶。有年長的高層住戶告訴《中國新聞周刊》，事前并不知道還有平層方案存在。如果知道，愿意考慮平層方案。

對(duì)此，蔡長平解釋，平層入戶電梯需從居民臥室或廚房等進(jìn)入，對(duì)現(xiàn)有房間格局影響很大，居民極不易取得一致意見。同時(shí)，這種電梯需要增加連廊，會(huì)占用包括消防通道在內(nèi)的更多公共空間，改變小區(qū)容積率，導(dǎo)致難以通過規(guī)劃部門的審批。且造價(jià)也會(huì)增加，使電梯使用費(fèi)更高。

王健告訴《中國新聞周刊》，目前從全國來看，都是以加裝半層入戶電梯為主。對(duì)此，他深以為憾。他認(rèn)為，平層入戶電梯，是老舊小區(qū)改造“四兩撥千斤”的關(guān)鍵所在。

首先，半層入戶并未徹底解決用戶上下樓的問題，尤其是對(duì)行動(dòng)不便、需要輪椅的老人，不能讓獨(dú)生子女一代的老人相互扶持養(yǎng)老。另外，安裝平層入戶電梯可以促進(jìn)二次裝修，拉動(dòng)消費(fèi)。而且，連廊可以成為一樓住戶的凈得面積，使一樓住戶也能受益，提升一樓住戶同意加裝電梯的意愿。

2019年4月竣工的上海金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)金昌苑小區(qū)的加裝電梯項(xiàng)目是“半層入戶”改“平層入戶”的一次創(chuàng)新嘗試。加裝電梯總費(fèi)用70多萬元，頂樓的六層居民出了15萬元，但居民說值，比重新買房劃算。不過，15萬元顯然不是一般老舊小區(qū)居民所能接受的。

王健對(duì)加裝電梯需要業(yè)主百分百同意，也表示了不同意見。

通州區(qū)中倉街道規(guī)劃科工作人員向《中國新聞周刊》解釋，目前通州安裝電梯需要取得所有業(yè)主的確認(rèn)書，才可以進(jìn)行后續(xù)審批。

也有地方采取折中的做法。如濟(jì)南市，在書面協(xié)議中業(yè)主可在“同意”“不參與也不反對(duì)”“反對(duì)”中選擇，只要有一戶人家反對(duì)，則該單元不能安裝電梯。

王健認(rèn)為，老舊小區(qū)加裝電梯是出于小區(qū)居民的公共利益。根據(jù)《物權(quán)法》第七十六條的規(guī)定（改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意），只要“雙三分之二”同意就可以安裝電梯。他認(rèn)為，這將可以極大提高電梯安裝率。

“加層”爭議

相比“加梯”，“加層”是老舊小區(qū)改造中更復(fù)雜而困難的課題。

早在2012年，北京市住建委副主任張農(nóng)科就在北京市人代會(huì)上舉行的“老舊小區(qū)節(jié)能保溫抗震加固綜合改造”新聞發(fā)布會(huì)介紹，根據(jù)實(shí)驗(yàn)測(cè)算，經(jīng)過抗震加固改造的樓房，一般可在上面加蓋兩層。這兩層可以作為政府的保障房使用，并通過加層新增房屋的出售，籌集改造資金。

2016年7月16日，王健在上海永聯(lián)房地產(chǎn)等單位支持下，在上海召開了我國老舊小區(qū)綜合改造（加層加梯）模式研究研討會(huì)。研討會(huì)以航天新苑為例，探討了老舊小區(qū)改造的市場(chǎng)化模式。辦法是：頂樓加建一層出售（老舊小區(qū)很多位于城中的好地段），銷售資金作為綜合改造資金，不需要政府財(cái)政補(bǔ)貼，也不向居民收取資金。

上海還有人大代表提出了更激進(jìn)的建議：在現(xiàn)有6層樓的房屋上加兩層輕型結(jié)構(gòu)，把居住底層和二層的居民搬至七層八層，騰出的底層可用來停車或作為社區(qū)服務(wù)中心等，二層可用于出售。

王健告訴《中國新聞周刊》，在這幾年的研究中他發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)于進(jìn)入老舊小區(qū)改造工程有強(qiáng)烈的意愿，錢并不是主要問題，關(guān)鍵在于政策。前一個(gè)時(shí)期，出現(xiàn)了“相互等”現(xiàn)象：領(lǐng)導(dǎo)希望先試點(diǎn)，否則沒有制定政策的依據(jù);執(zhí)行部門則希望先給政策，否則無法可依。這導(dǎo)致老舊小區(qū)改造進(jìn)展緩慢，且市場(chǎng)化遲遲難以破題。

他建議，住建部、國土部等部門應(yīng)制定適合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜調(diào)整容積率、采光和樓間距等現(xiàn)有規(guī)定。

住建部政策研究中心研究員趙路興也告訴《中國新聞周刊》，上海一些企業(yè)提出通過加層來籌措老舊小區(qū)改造的資金，但由于會(huì)對(duì)容積率產(chǎn)生影響，該方案目前沒有得到規(guī)劃部門的審批。

趙路興說，我國目前所有的建筑標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范都是針對(duì)新建建筑的，例如高度、容積率、采光等，如果使用這些標(biāo)準(zhǔn)來要求舊建筑，則會(huì)出現(xiàn)不相適應(yīng)的狀況。因此，從管理、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面，應(yīng)針對(duì)老小區(qū)改造存在的問題進(jìn)行深入的研究和創(chuàng)新。這既需要頂層設(shè)計(jì)，也需要實(shí)踐。

“很多事物需要?jiǎng)?chuàng)新，需要改變?！壁w路興說。