路以興，許長榮，王 穎，高 萍

（上海農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理系，上海201699）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺是基礎(chǔ)。推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化發(fā)展，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的重要途徑。上海市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作一直處于國內(nèi)領(lǐng)先地位，至2018年底，上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)85.1%，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率的不斷提高，上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理難度也在不斷加大。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和打響“上海服務(wù)”品牌的背景下，上海市農(nóng)委啟動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理與服務(wù)提升工作。

1 上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理與服務(wù)提升工作的主要內(nèi)容

1.1 基于互聯(lián)網(wǎng)的上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易平臺建設(shè)

1.1.1 建立上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易平臺

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息化可以方便群眾，為流轉(zhuǎn)過程中的參與主體提供便利，降低土地流轉(zhuǎn)過程的復(fù)雜程度［1］。為進(jìn)一步強(qiáng)化“上海農(nóng)業(yè)要素交易所”土地流轉(zhuǎn)公開交易平臺的功能，上海市農(nóng)委及相關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)公開交易平臺的相關(guān)功能進(jìn)行拓展和優(yōu)化，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，由村委會作為流出方將歸并好的地塊信息上傳至該平臺進(jìn)行公開交易，使上海市農(nóng)業(yè)土地實(shí)現(xiàn)有序流動。這一做法不僅能為土地流入方和流出方提供便利，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的公開透明，還能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入的最大化。

1.1.2 完善土地流轉(zhuǎn)公開交易規(guī)則

為切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易，市農(nóng)委加大力度完善土地流轉(zhuǎn)公開交易規(guī)則。首先，明確交易對象，規(guī)定公開流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)地對象為已確權(quán)登記且書面委托村集體流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶承包地。其次，為避免農(nóng)民遭受拖欠租金帶來的損失［2］，在公開交易的過程中，更加重視對流入方的審核與考察，對其經(jīng)營業(yè)績、土地租金的支付能力等進(jìn)行綜合評價(jià)。最后，規(guī)范《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易招標(biāo)文件》等相關(guān)文書，制定《上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則》，切實(shí)提高土地流轉(zhuǎn)公開交易市場的操作性。

1.1.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)公開交易流程

健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場，要規(guī)范流轉(zhuǎn)過程管理［3］，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，應(yīng)有一套規(guī)范合理的操作程序來確保土地合理有序流轉(zhuǎn)［4］。為進(jìn)一步規(guī)范上海市農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)公開交易的流程，明確相關(guān)責(zé)任主體，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)過程中，農(nóng)戶依法確權(quán)登記并書面委托流轉(zhuǎn)、村委會歸并布局土地等11個(gè)公開交易操作步驟逐步形成，每個(gè)步驟都有相應(yīng)的操作指南，基本實(shí)現(xiàn)承包土地公開交易的公開、公平與公正（圖1）。

圖1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開市場交易流程[5]Fig.1 Flowchart of the rural land circulation open trade

1.2 基于大數(shù)據(jù)的上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理平臺建設(shè)

1.2.1 建立上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理平臺

為實(shí)現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)信息、土地流轉(zhuǎn)合同、新型經(jīng)營主體資質(zhì)條件等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同管理，市農(nóng)委開發(fā)了“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)”。該系統(tǒng)不僅可以建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，把土地流轉(zhuǎn)供求信息細(xì)化到地塊，在地塊資料中融入自然條件、耕作條件、適宜種植品種等信息［6］；在業(yè)務(wù)開展的過程中，該系統(tǒng)還具備土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂、流轉(zhuǎn)合同到期提醒、定期匯總流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)、發(fā)布流轉(zhuǎn)信息、土地經(jīng)營者誠信度反饋等功能。

1.2.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)日常管理，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息動態(tài)監(jiān)控

加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管，從全國各地的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，一些種植大戶、家庭農(nóng)場特別是工商企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)獲得一定規(guī)模的土地后，“非糧化”甚至“非農(nóng)化”現(xiàn)象十分普遍［7］。依托上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理平臺，全面梳理已經(jīng)簽訂的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，此舉能加強(qiáng)對土地流入方經(jīng)營管理過程中的監(jiān)管，倒逼土地流入方不斷提高自身合同履約能力。借助農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理平臺的數(shù)據(jù)庫，土地流轉(zhuǎn)信息的動態(tài)監(jiān)控得以實(shí)現(xiàn)。

1.2.3 建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽管理制度

完善土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽系統(tǒng)。積極推行土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽制度，在“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)”中設(shè)計(jì)開發(fā)含有二維碼的流轉(zhuǎn)合同電子版本，可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)自動打印示范合同文本，并可通過手機(jī)掃描該二維碼實(shí)時(shí)查閱合同流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)價(jià)格等信息；對于新簽訂或續(xù)簽的土地流轉(zhuǎn)合同，鼓勵(lì)雙方通過網(wǎng)上簽訂，做到實(shí)時(shí)掌握流轉(zhuǎn)信息，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同信息化管理。

1.3 基于“分區(qū)調(diào)研，因地定價(jià)”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制探索

1.3.1 完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的利益往往受到損害［8］。為避免由于流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低出現(xiàn)的農(nóng)戶損失，應(yīng)不斷完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，建立土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障機(jī)制等服務(wù)工作，以保障農(nóng)民利益［9］。通過定期開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格水平調(diào)查研究，根據(jù)涉農(nóng)區(qū)土地產(chǎn)出水平、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)、農(nóng)民就業(yè)情況及務(wù)農(nóng)意愿等情況，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，實(shí)際土地流轉(zhuǎn)時(shí)可適當(dāng)上浮。

1.3.2 完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格發(fā)布和監(jiān)測機(jī)制

要求各涉農(nóng)區(qū)定期通過交易平臺和其他涉農(nóng)平臺等渠道發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格。同時(shí)，在開展承包土地流轉(zhuǎn)交易中，強(qiáng)調(diào)不以支付最高流轉(zhuǎn)費(fèi)作為確定土地流入方的唯一要素，防止私下違法違規(guī)流轉(zhuǎn)。特別強(qiáng)調(diào)通過“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)”對承包地流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測和分析，掌握土地流轉(zhuǎn)價(jià)格變化的趨勢，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格監(jiān)測機(jī)制，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易公開、公平、公正。

2 上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理與服務(wù)提升工作取得的主要成效

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場迅猛發(fā)展

2.1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場的功能不斷顯現(xiàn)

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場的不斷完善，公開交易平臺的便利性、公開性、透明性吸引著越來越多的交易主體，土地需求方不但可以隨時(shí)隨地獲知全市各農(nóng)村土地的掛牌信息，包括土地位置、面積、用途、價(jià)格等，還可以根據(jù)自己的需要發(fā)布土地需求信息；農(nóng)戶隨時(shí)隨地可以瀏覽土地流轉(zhuǎn)成交信息，“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”模式極大地方便了群眾。上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)取得顯著成效，流轉(zhuǎn)土地面積由2016年的6 613 hm2增加到2018年的28 133 hm2，增加了325%，公開市場交易金額由2.59億元（人民幣，下同）增加到12.2億元，增加了371%（表1）。

表1 上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)工作成效Table1 The achievements on Shanghai rural land circulation open trading market construction

2.1.2 農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)率進(jìn)一步提升

積極引導(dǎo)農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，為保證委托手續(xù)規(guī)范完備，市農(nóng)委編制了《農(nóng)戶承包地委托流轉(zhuǎn)書》示范文本，明確了土地委托流轉(zhuǎn)的期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格及用途等關(guān)鍵內(nèi)容，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)了農(nóng)戶利益，有效提高了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性。2016年上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率為75.1%，其中委托流轉(zhuǎn)率為97.8%；2018年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率為85.1%，其中委托流轉(zhuǎn)率為98.1%。從表2可以看出，土地流轉(zhuǎn)率和委托流轉(zhuǎn)率呈逐年上升趨勢。

表2 2016—2018年上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場流轉(zhuǎn)率情況Table 2 The turnover rate of Shanghai rural land circulation open trade from 2016 to 2018 %

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息監(jiān)管能力得以提高

2.2.1 有效提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化管理水平

上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)開發(fā)建成后，市農(nóng)委督促各涉農(nóng)區(qū)、鎮(zhèn)及時(shí)準(zhǔn)確地將農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)的承包地地塊編碼、地塊面積、地塊權(quán)屬等關(guān)鍵要素進(jìn)行梳理和匯總，并錄入到該系統(tǒng)，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息資源庫，土地管理人員通過該系統(tǒng)平臺可以方便的實(shí)現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行分類審查，或者根據(jù)地塊某一屬性隨時(shí)調(diào)用流轉(zhuǎn)土地信息，為實(shí)現(xiàn)上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息監(jiān)控與管理奠定基礎(chǔ)。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽率得以提高

2018年底，上海市9個(gè)涉農(nóng)區(qū)已全部使用最新版流轉(zhuǎn)合同示范文本，全市示范流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)99.7%［10］，流轉(zhuǎn)合同示范文本的使用，為規(guī)范合同管理、開展合同網(wǎng)簽工作奠定基礎(chǔ)。在推動土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽工作中，通過兩個(gè)“鼓勵(lì)”、一個(gè)“逐步”，對于新簽流轉(zhuǎn)合同鼓勵(lì)采取網(wǎng)簽形式，對于到期續(xù)簽的流轉(zhuǎn)合同鼓勵(lì)進(jìn)行網(wǎng)簽，對未到期的流轉(zhuǎn)合同也逐步由網(wǎng)簽合同替換，使得土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽工作取得進(jìn)展，其中，土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化試點(diǎn)單位金山區(qū)的合同網(wǎng)簽率達(dá)到100%。

2.2.3 實(shí)現(xiàn)了對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和用途的實(shí)時(shí)監(jiān)控

依托上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)，不斷充實(shí)和完善系統(tǒng)平臺土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)合同的日常管理和常態(tài)化監(jiān)控，強(qiáng)化對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格（表3）和土地用途等重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)時(shí)監(jiān)督和控制。對于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏離指導(dǎo)價(jià)格的合同予以及時(shí)溝通了解并進(jìn)行糾偏，防止高價(jià)格誘發(fā)的土地“非農(nóng)化”現(xiàn)象，對于疑似變更土地用途的地塊進(jìn)行重點(diǎn)排摸和實(shí)地檢查，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)與當(dāng)事人、村集體經(jīng)濟(jì)組織溝通，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)擅自變更土地用途的予以處罰并解除合同。

表3 2016—2018年上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格分布Table 3 The price distribution of Shanghai rural land circulation from 2016 to 2018 %

2.3 進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

2.3.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高土地利用率、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營、提高農(nóng)民收入的重要手段［11］。按照各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，由村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行梳理規(guī)整，特別對零星分散的農(nóng)戶承包地進(jìn)行集中歸并，形成一定規(guī)模的土地再對外流轉(zhuǎn)，切實(shí)提高了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平。據(jù)上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)得出，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營規(guī)模在7—20 hm2的數(shù)據(jù)由2016年的32 600 hm2增加到2018年的41 133 hm2；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營規(guī)模在33 hm2及以上的數(shù)據(jù)由2016年的19 467 hm2增加到2018年的22 667 hm2（表4）。

表4 2016—2018年上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模Table 4 Statistics on Shanghai rural land circulation scales from 2016 to 2018

2.3.2 壯大了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中，要在堅(jiān)持以農(nóng)戶為核心的基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，加緊探索大戶或家庭農(nóng)場等為受讓主體的管理機(jī)制與支持體系。要積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)大戶或家庭農(nóng)場等各類經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場功能的前提下，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營資格審查機(jī)制，設(shè)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)、技術(shù)裝備、信譽(yù)程度等綜合考評指標(biāo)，引導(dǎo)農(nóng)村承包土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全市家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)三類新型農(nóng)業(yè)主體流入農(nóng)戶承包土地的面積占比81.4%，共流轉(zhuǎn)承包土地80 933 hm2，其中家庭農(nóng)場經(jīng)營面積38 267 hm2，農(nóng)民專業(yè)合作社24 653 hm2。

2.3.3 提高了農(nóng)村承包土地經(jīng)營效益

按照“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，積極創(chuàng)新完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作辦法，探索解決部分農(nóng)業(yè)貸款融資現(xiàn)有的瓶頸問題。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（包括家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等）經(jīng)營的范圍涉及水稻、蔬菜、水果、水產(chǎn)等多種類型，通過申請土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，可有效解決部分規(guī)模小、資金少、設(shè)施陳舊及技術(shù)落后等生產(chǎn)經(jīng)營面臨的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)一步提高了農(nóng)村承包土地經(jīng)營效益。如金山區(qū)的上海施泉葡萄專業(yè)合作社于2015年成功申請了上海市首筆農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款100萬元，主要用于升級農(nóng)機(jī)設(shè)備和改造生產(chǎn)資料設(shè)施，并將2 hm2普通大棚改造成為連棟大棚，有效節(jié)約占地面積，縮短葡萄成熟周期，可使葡萄提前上市以獲得更好地經(jīng)營效益。

3 上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理工作存在的主要問題及建議

3.1 主要問題

3.1.1 土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)有待進(jìn)一步推進(jìn)

只有以市場為基礎(chǔ)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)的信息發(fā)布、價(jià)格形成、交易保護(hù)等各項(xiàng)機(jī)制，才能充分提高農(nóng)業(yè)資源利用效率［12］。目前上海市農(nóng)村土地公開交易市場并未實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，仍有一小部分農(nóng)戶沒有委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)其承包地，影響了上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場平臺數(shù)據(jù)的完整性，這些沒有進(jìn)入公開交易市場的土地就脫離了市場的監(jiān)督和管理，為開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理增添了難度，阻礙了土地流轉(zhuǎn)公開交易市場的發(fā)展。另外，在公開交易市場實(shí)際操作中，操作流程相對復(fù)雜，價(jià)格形成機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等還需進(jìn)一步完善。

3.1.2 土地流轉(zhuǎn)信息管理有待進(jìn)一步規(guī)范

上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用推進(jìn)緩慢，土地流轉(zhuǎn)信息的管理功能還沒發(fā)揮出來。雖已制定新版示范合同文本并實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)合同的網(wǎng)簽工作，但在實(shí)際操作過程中，還存在極個(gè)別地區(qū)暫未使用最新版本合同的現(xiàn)象，影響了流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽工作的推進(jìn)，進(jìn)而影響了土地流轉(zhuǎn)信息管理工作的有序開展。土地流轉(zhuǎn)信息管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待提高，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)的使用不夠熟練，對該系統(tǒng)的信息管理功能的重視度不高。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)內(nèi)土地?cái)?shù)據(jù)庫還沒形成，系統(tǒng)的數(shù)據(jù)監(jiān)控與管理、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)匯總與分析等功能尚不能發(fā)揮。

3.1.3 土地“非農(nóng)化”現(xiàn)象仍然存在

盡管市農(nóng)委相關(guān)部門出臺了各種措施防止農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象，但土地“非農(nóng)化”現(xiàn)象仍然存在。從《浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地及流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化整改工作方案》文件［13］中獲知，2016年浦東新區(qū)國土部例行督察問題清單中：設(shè)施農(nóng)用地非農(nóng)化項(xiàng)目有53宗，合計(jì)面積達(dá)14.7 hm2，涉及11個(gè)鎮(zhèn)，主要表現(xiàn)為將設(shè)施農(nóng)用地改變?yōu)椤皥@林會所”、“廠房”、“觀光場所”、“別墅”等。流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化項(xiàng)目108宗，合計(jì)非農(nóng)建設(shè)用地面積為61.6 hm2，其中占用基本農(nóng)田面積達(dá)12.2 hm2，共涉及12個(gè)鎮(zhèn)，主要表現(xiàn)為將流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的農(nóng)業(yè)土地用于“倉儲”、“廠房”、“停車場”等項(xiàng)目。未按規(guī)定辦理建設(shè)用地審批項(xiàng)目42宗，合計(jì)面積155.9 hm2，主要用途為“賽馬場”、“廠房”、“停車場”等。

3.2 產(chǎn)生以上問題的原因

3.2.1 農(nóng)戶惜地情節(jié)深厚，土地收入分配機(jī)制不夠完善

改革開放以來，我國農(nóng)民職業(yè)分化明顯，但土地情結(jié)依然濃厚［14］。雖上海市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)79.7%，但仍有23 667 hm2土地在農(nóng)戶手中未流轉(zhuǎn)出來。究其原因，首先，農(nóng)民土地情結(jié)依然深厚，雖土地收入功能日漸弱化，但仍有部分農(nóng)民把土地當(dāng)做生活收入的最后保障，甚至寧愿荒置，也不肯把土地流轉(zhuǎn)出去。其次，流轉(zhuǎn)土地收入分配機(jī)制不夠完善，近年來，不少農(nóng)場主因從事農(nóng)業(yè)發(fā)了財(cái)，年收入20萬元、甚至50萬元的新聞?lì)l現(xiàn)報(bào)端。一方面導(dǎo)致農(nóng)村土地流出方產(chǎn)生仇富心理，另一方面每年215 000元/hm2以上的流轉(zhuǎn)費(fèi)用已經(jīng)遠(yuǎn)不及老百姓的心理預(yù)期。市農(nóng)委部門發(fā)布的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格也就失去了公信力。

3.2.2 流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽工作宣傳力度不夠，信息管理系統(tǒng)的功能有待完善

首先，土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽工作知曉度和重視度不高，部分農(nóng)戶知道要開展合同網(wǎng)簽工作，但是并不知道開展這項(xiàng)工作的緣由，或者不清楚開展這項(xiàng)工作的重要性。其次，信息系統(tǒng)使用人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽工作的操作流程還不夠規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)合同電子文本與信息管理系統(tǒng)的網(wǎng)簽管理功能的融合度有待磨合，信息管理系統(tǒng)的功能及操作流程和使用人員的實(shí)際需求對接還需完善，導(dǎo)致使用人員的系統(tǒng)操作熟練度不高。最后，由于信息管理系統(tǒng)還在初步試用階段，部分流轉(zhuǎn)土地的信息還沒有錄入信息，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)的土地信息還不夠豐富，影響了信息管理系統(tǒng)功能發(fā)揮。

3.2.3 制止土地非農(nóng)化現(xiàn)象的法律制度不夠健全，土地非農(nóng)化現(xiàn)象監(jiān)管力度不夠

目前，與土地相關(guān)的三部法律《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》宏觀性較強(qiáng)，而操作性較差。例如，《土地管理法》不能明確界定耕地非農(nóng)化的各方主體，更不能解決各方利益沖突以及化解耕地占用與土地資源保障之間的矛盾。在出現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化現(xiàn)象時(shí)，大多依賴原則性的規(guī)定并運(yùn)用一定的自由裁量權(quán)來行使執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳［15］。另外，對于土地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)管力度還不夠，對于土地受讓方的考核指標(biāo)還不健全，部分地區(qū)暫未建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制，對土地非農(nóng)化現(xiàn)象的懲罰力度小，都是土地非農(nóng)現(xiàn)象難以制止的原因。

3.3 對策建議

3.3.1 進(jìn)一步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)

一是加大政策促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)力度，在土地流轉(zhuǎn)推行過程中應(yīng)增加政府財(cái)政投入［15］，完善財(cái)政扶持政策，逐步擴(kuò)大財(cái)政獎補(bǔ)的范圍，適當(dāng)提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶將其承包地長期委托村集體進(jìn)入公開市場統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。二是全面推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)，督促指導(dǎo)暫未開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓緊制定實(shí)施方案，盡快宣傳啟動，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場的全覆蓋。三是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易規(guī)則和操作流程，實(shí)時(shí)向全社會發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的招投標(biāo)式競價(jià)交易，確保農(nóng)村承包土地穩(wěn)定、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

3.3.2 進(jìn)一步提高土地流轉(zhuǎn)信息管理水平

一是進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳力度，督促涉農(nóng)區(qū)、鎮(zhèn)使用新版流轉(zhuǎn)合同，通過網(wǎng)絡(luò)操作實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)合同的簽訂工作（網(wǎng)簽），并定期實(shí)時(shí)查詢合同簽訂狀況，掌握流轉(zhuǎn)信息，注重強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心日常管理和服務(wù)職能。二是對土地流轉(zhuǎn)信息管理工作人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，保證為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)［16］。三是逐步完善土地流轉(zhuǎn)信息資源［17］，鼓勵(lì)涉農(nóng)區(qū)、鎮(zhèn)土地工作人員進(jìn)一步豐富農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)中的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)信息庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)控與管理。四是借助網(wǎng)絡(luò)平臺功能，嚴(yán)格按照農(nóng)戶書面委托流轉(zhuǎn)、歸并布局土地、上報(bào)流轉(zhuǎn)信息、審核土地流轉(zhuǎn)信息、公開發(fā)布流轉(zhuǎn)信息等流程進(jìn)行規(guī)范操作，有效規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。

3.3.3 完善耕地法律法規(guī)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途管理力度

一是完善我國耕地法律法規(guī)，修訂《土地管理法》，明確土地權(quán)益歸屬主體，完善土地違法犯罪案件的司法機(jī)制，用明確的法律條款約束土地非農(nóng)化現(xiàn)象。二是建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申報(bào)審核機(jī)制［18］。督促指導(dǎo)暫未建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制的地區(qū)盡快結(jié)合自身實(shí)際，研究制定審查監(jiān)督制度，有條件的鎮(zhèn)村也可采取有效措施辦法，全面加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)跟蹤監(jiān)督，重點(diǎn)針對土地流轉(zhuǎn)用途、面積、價(jià)格、期限等方面進(jìn)行逐項(xiàng)檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的可能出現(xiàn)“非農(nóng)化”傾向的地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)排摸和實(shí)地檢查，堅(jiān)決防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象發(fā)生。