上官酒瑞

黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政、推動發(fā)展的一個重要特征取向，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八屆五中全會明確將協(xié)調(diào)發(fā)展作為新發(fā)展理念之一，提出要增強發(fā)展協(xié)調(diào)性就必須堅持區(qū)域協(xié)同，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓展發(fā)展空間。黨的十九大更是提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，并作為國家發(fā)展戰(zhàn)略。這樣的發(fā)展理念與發(fā)展戰(zhàn)略，是基于我國長期以來區(qū)域發(fā)展差異大、不平衡的基本國情而提出的，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分，于是也就有了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略的提出?？偨Y(jié)這些協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略探索實踐的經(jīng)驗，2018年國家出臺了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，明確要加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。這為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了基礎(chǔ)性制度機制保障。

習(xí)近平總書記強調(diào)：“戰(zhàn)略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰(zhàn)略上判斷得準確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動，黨和人民事業(yè)就大有希望?！奔热粎^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略高度，那就應(yīng)當(dāng)是全局性、長期性的，而不是一地、一事、一時的，就應(yīng)當(dāng)樹立戰(zhàn)略思維，從戰(zhàn)略上謀劃、行動，要善于把握大局、統(tǒng)攬全局、體現(xiàn)格局，并要有戰(zhàn)略自覺、戰(zhàn)略定力，將戰(zhàn)略舉措真正落實落地落細。

一、秉持戰(zhàn)略認知，時間上有大視野

發(fā)展是時代的主題，也是共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。在慶祝改革開放40周年大會上的講話中，習(xí)近平總書記指出，“必須堅持以發(fā)展為第一要務(wù)，不斷增強我國綜合國力”，但也指出“發(fā)展應(yīng)該是科學(xué)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展”，為的是“推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康的發(fā)展”。在一般意義上，發(fā)展就意味著變化，也一定會有變化，但未必所有的變化都屬于發(fā)展，正因為如此，發(fā)展現(xiàn)象學(xué)研究區(qū)分出了內(nèi)涵發(fā)展與外延發(fā)展、保護性發(fā)展與破壞性發(fā)展等不同類型。如果說“發(fā)展是硬道理”，沒有發(fā)展就難以形成治國理政的堅實基礎(chǔ)，那么就可以說“硬發(fā)展沒道理”，它可能是片面的、低效的、不可持續(xù)的，違背發(fā)展的合規(guī)律性與合價值性。遵循合規(guī)律性與合價值性，發(fā)展就不能只有數(shù)量的變化和總量的增加，還需要有質(zhì)量和效益的提升，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這既要在“時間”比較上考慮是否實現(xiàn)了經(jīng)濟增長、社會國家進步和人的全面發(fā)展，也要在“空間”布局上關(guān)注發(fā)展是否實現(xiàn)了平衡性、協(xié)調(diào)性和共享性、公正性?？梢哉f，時間與空間兩方面結(jié)合，構(gòu)成新時代實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理據(jù)。這要求充分用好戰(zhàn)略思維，有大視野，從長遠著眼，去認識發(fā)展、規(guī)劃發(fā)展、推動發(fā)展。

在改革開放后的很長時期內(nèi)，我國施行了“容忍非均衡”的一系列政策?；诮?jīng)濟社會發(fā)展落后的現(xiàn)實，在現(xiàn)代化起步階段，這是具有必要性的。從區(qū)域發(fā)展看，非均衡發(fā)展表現(xiàn)為“超大城市吃不完，周邊地區(qū)吃不夠、吃不飽”。這當(dāng)然與城市的歷史稟賦、地理區(qū)位、行政等級、政策優(yōu)勢等因素有關(guān)，但更主要的是，像北京這樣的超大城市發(fā)展，客觀上形成的強大“虹吸效應(yīng)”，直接制約了相鄰相近地域和城市的發(fā)展。由于非均衡在“時間”上的積累，自然帶來了發(fā)展的“空間”問題，即相應(yīng)區(qū)域內(nèi)各單元之間發(fā)展的不平衡;與此相對應(yīng)，一些大城市也因為空間約束出現(xiàn)了“大城市病”，表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張等。這種情形如果繼續(xù)下去，整個區(qū)域發(fā)展必將不可持續(xù)。

新時代新環(huán)境下，我國的發(fā)展已經(jīng)邁入了中高等收入階段，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展時期，這內(nèi)在地提出了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換新舊動能的要求，并成為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。這即是說，“發(fā)展起來以后”的發(fā)展，必須面對非均衡、“城市病”等問題，在空間上實現(xiàn)發(fā)展的協(xié)調(diào)協(xié)同。如果說現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心，那么區(qū)域內(nèi)城市群就是其重要空間載體。以城市群為依托實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要進行長遠規(guī)劃和全局統(tǒng)籌，在明確城市功能定位基礎(chǔ)上，建立健全助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新制度新機制。

如京津冀協(xié)同發(fā)展，就是推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的探索。在2014年京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記提出，要從國家戰(zhàn)略層面認識京津冀協(xié)同發(fā)展的重大意義，并指出：“京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展?！本劢归L遠發(fā)展大視野，立足鮮明大戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記強調(diào)：“實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來?！边@樣的戰(zhàn)略是問題導(dǎo)向的，更是目標(biāo)導(dǎo)向的，在時間上是面向未來的，它要求京津冀協(xié)同發(fā)展是一盤棋局。特別是2017年中央決定規(guī)劃建設(shè)河北雄安新區(qū)，定位為千年大計、國家大事，是深入推進實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能的重大決策部署。這一“千年大計”突出體現(xiàn)了協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略思維的大視野，要求雄安新區(qū)建設(shè)要有世界眼光，建設(shè)未來之城，打造貫徹新發(fā)展理念的示范區(qū)。

如果將協(xié)同發(fā)展比作一個生命有機體，那么中心城市、核心城市的建設(shè)就是生命體的“兩翼”，不同城市間的互聯(lián)互通、互通有無就是生命體的“血管”，城市的各類要素就是生命給養(yǎng)的“血液”，血液在血管中暢通無阻才能帶來生機和活力，“兩翼”助力才能飛得更遠。與京津冀協(xié)同發(fā)展一樣，所有區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略都是一個系統(tǒng)工程，決非一朝一夕之事。這要求區(qū)域內(nèi)各單元、各部門都要秉持并用好戰(zhàn)略思維，立足長遠，有大視野，反對任何形式的短期行為、形象工程。相應(yīng)地，這要求政府及領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立“功成不必在我”與“功成必定有我”的政績觀，在協(xié)同發(fā)展的總要求、大框架中，既要做顯績，更要做潛功，要多做為后人作鋪墊、打基礎(chǔ)、利長遠的好事實事。這是運用戰(zhàn)略思維推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認識論要求。

二、抓好戰(zhàn)略謀劃，空間上有大格局

思路決定出路，格局影響結(jié)局。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要做好頂層設(shè)計與戰(zhàn)略謀劃。各地要遵循區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，以大局為重，有大胸懷、大格局，立足于時代發(fā)展、國家建設(shè)和區(qū)域協(xié)同進步的高度謀劃自身的定位發(fā)展。如果說區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不平衡問題是因為“時間”和歷史而形成的，那么空間拓展、布局改變，正是破解這些難題、實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施就是以戰(zhàn)略規(guī)劃為切入點的。如2015年中央審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就是頂層設(shè)計，其中明確了協(xié)同發(fā)展的核心是有序疏解北京非首都功能。黨的十九大報告也指出：“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展。”如果抓住了這個“牛鼻子”，也就抓住了京津冀協(xié)同發(fā)展的主要矛盾、核心問題。其實，這也就為該區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃了藍圖，以解決北京“大城市病”為出發(fā)點，調(diào)整區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與空間布局;要以協(xié)同理念推動城市間的互聯(lián)互通和合理分工，做好北京非首都功能的疏散和承接;要走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破;等等。與北京不同，天津的定位是“一基地三區(qū)”，即全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)和改革開放先行區(qū)。圍繞協(xié)同發(fā)展和城市功能定位，天津立足全局發(fā)展天津、跳出天津發(fā)展天津，在京津冀這張藍圖中進行自我發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃，先后出臺幾項實施意見，明確了四項功能建設(shè)的時間表、路線圖。同時，天津還積極對接協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，以環(huán)保、交通為突破口，推動產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間的升級轉(zhuǎn)移，以機制體制創(chuàng)新強化京津冀地區(qū)的科技、文化等領(lǐng)域的互聯(lián)互通，帶動了人才、資金和技術(shù)等要素的快速流通。在這樣一張區(qū)域協(xié)同發(fā)展的藍圖中，天津積極承接北京的非首都功能，而北京的優(yōu)質(zhì)資源為天津發(fā)展帶來了人才、資金、技術(shù)等資源要素，更好激發(fā)了發(fā)展活力和潛力。比如在引進資金方面，2014年到2018年北京企業(yè)在天津的投資占天津引進內(nèi)資的40%以上。當(dāng)然，有進必有出，有得必有舍，服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境約束，天津自2017年啟動“散亂污”企業(yè)整治，先后約有2.2萬家企業(yè)被關(guān)停整治。這可能在短期內(nèi)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生一定負面效應(yīng)，但從長遠看則可倒逼加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，收獲更長遠的效益，構(gòu)建更合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，更好地在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局、大戰(zhàn)略中獲得發(fā)展紅利。這就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思維的辯證法。

另外，2018年中央正式批復(fù)了《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》，這標(biāo)志著雄安新區(qū)整體規(guī)劃的形成和頂層設(shè)計的到位，其中一個重要方面就是“大力推進重點項目建設(shè)，積極承接北京非首都功能疏解”，同時河北還出臺了《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃（2018—2035年）》，成為雄安新區(qū)建設(shè)的配套舉措，服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境要求。而2016年國務(wù)院發(fā)布了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出到2030年全面建成具有全球影響力的世界級城市群;2017年國務(wù)院批復(fù)《上海城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，要求上海應(yīng)從長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群;2018年習(xí)近平總書記出席首屆中國國際進口博覽會時講話，提出將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，目前區(qū)域內(nèi)各方正醞釀出臺《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，擬提出交通一體化、生態(tài)環(huán)境共保共治、市政基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌等八大系統(tǒng)行動，促進區(qū)域空間協(xié)同和一體化發(fā)展，其主旨是要求三省一市將自身發(fā)展放在區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略格局中進行思考和謀劃。

歸結(jié)起來，在空間上，戰(zhàn)略思維內(nèi)在地要求有大格局。從這個角度看，運用戰(zhàn)略思維推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是在戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)下、在協(xié)同發(fā)展藍圖中，區(qū)域內(nèi)各地都要自覺打破“一畝三分地”的思維局限，朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)共同發(fā)展、協(xié)同進步。如在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展上，加快對接協(xié)作，理順發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間的合理分布，不搞同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展;在城市分工與空間布局上，要多合作溝通、多協(xié)同協(xié)作，避免惡性競爭，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、良性互動、共贏發(fā)展，提高城市群一體化水平，增強綜合承載能力、提升內(nèi)涵發(fā)展質(zhì)量;在實際推進上，要在聯(lián)動上下功夫，以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化為優(yōu)先領(lǐng)域，以大氣、水環(huán)境等公共事務(wù)的協(xié)同治理為突破點;等等。顯然，這樣的協(xié)同發(fā)展不能囿于地方利益、部門利益和短期利益，而要從大局立足、從長遠著眼、從協(xié)同出發(fā)，要有戰(zhàn)略大格局，在區(qū)域協(xié)同中看自身發(fā)展、在自身發(fā)展中推進區(qū)域協(xié)同。

三、推進戰(zhàn)略實施，行動上有大定力

新時代治國理政提出的京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等幾大發(fā)展戰(zhàn)略，相互配合，共同構(gòu)成我國在新時代區(qū)域協(xié)同發(fā)展的空間布局，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要空間載體。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)確立，重要的就是要用好戰(zhàn)略思維抓好落實。換言之，這不僅體現(xiàn)在戰(zhàn)略認知、戰(zhàn)略謀劃上，要制定出正確戰(zhàn)略，更要落實在行動上，以踏石留印、抓鐵有痕的恒心抓好戰(zhàn)略落實，以堅定的戰(zhàn)略定力、戰(zhàn)略自覺，有效實施戰(zhàn)略。

近年來，正是因為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的扎實推進，區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得了較好成績。以長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略為例，最近發(fā)布的《2019長三角一體化區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新指數(shù)》報告，就2010—2017年長三角區(qū)域41個城市協(xié)同創(chuàng)新情況進行了研究分析表明，長三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新指數(shù)總體得分從2010年的100.00分（基期）增長到2017年的178.91分，年均增長8.67%。這說明長三角區(qū)域內(nèi)協(xié)同創(chuàng)新水平在穩(wěn)步提升。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，長三角國家高新技術(shù)園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)總量從2010年的46家提升到了2017年的97家;江蘇、浙江、安徽和上海三省一市在產(chǎn)業(yè)大類中的同質(zhì)化競爭略有增強，但基本實現(xiàn)了細分領(lǐng)域的錯位發(fā)展格局。其中，上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快、增速最猛，江蘇在新材料和智能裝備制造領(lǐng)域優(yōu)勢明顯，浙江在信息服務(wù)行業(yè)取得進展，安徽的裝備制造、新能源等工業(yè)領(lǐng)域形成趕超態(tài)勢。管中窺豹，可以看到區(qū)域協(xié)同給地區(qū)發(fā)展帶來的巨大潛力。

大國治理，政貴有恒;空談?wù)`國，實干興邦。這是中國歷代政治得失的重要經(jīng)驗。如果說區(qū)域協(xié)同發(fā)展是“發(fā)展起來以后”建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略方向，那么該戰(zhàn)略實施過程中不可避免會遇到各種障礙和難題。站在歷史的新起點，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進入滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的主要階段，其關(guān)鍵在于實施、在于落實落地落細，否則再好的戰(zhàn)略規(guī)劃也只能是一句空話。2019年習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上講話指出：“要從全局的高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協(xié)同發(fā)展工作，增強協(xié)同發(fā)展的自覺性、主動性、創(chuàng)造性，保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，穩(wěn)扎穩(wěn)打，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于創(chuàng)新，善作善成，下更大氣力推動京津冀協(xié)同發(fā)展取得新的更大進展?！彼袇^(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施都是如此，要在行動上堅持不懈、久久為功，要有冒的勇氣、闖的勁頭，狠抓落實。尤其是要有“咬定青山不放松”的戰(zhàn)略定力、戰(zhàn)略自信，不斷探索創(chuàng)新，下大力氣、花更多功夫破除體制機制障礙，建立健全推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落地的長效機制。這是以戰(zhàn)略思維推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行動準則。

作者系中共上海市委黨?？茖W(xué)社會主義教研部副主任、教授，碩士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：雙艷珍